II OSK 3235/20

II OSK 3235/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Robert Sawuła /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Gd 1/20 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2020-09-09
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 48 ust 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151 art. 155
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7 art. 77 art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.P. i W.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 1/20 w sprawie ze skargi A.P. i W.P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 listopada 2019 r. nr WOP.7721.205.2018.PG w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 9 września 2020 r., II SA/Gd 1/20 oddalił skargę A.P. i W.P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: PWINB) z 7 listopada 2019 r., nr WOP.7721.205.2018.PG uchylającą w całości, w wyniku rozpatrzenia odwołania A.P. i W.P., decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) z 4 września 2018 r., nr PINB-7141/168-1/2008/PO nakazującą odwołującym rozbiórkę budynku trwale związanego z gruntem murowanego pełniącego funkcje mieszkalne, pobudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie działki nr ew. [...], obręb [...], gmina[...] i orzekającą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., a także art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1196 ze zm.), dalej: p.b., o nakazie rozbiórki przez odwołujących dobudowy do budynku mieszkalnego, trwale związanej z gruntem, murowanej, z dachem spadzistym krytym blachodachówką o wymiarach 9,90 m x 10,10 m + 4,40 m x 5,05 m, zlokalizowanej na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...].
A.P. i W.P. złożyli skargę kasacyjną, którą zaskarżyli powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. przepisu prawa materialnego, tj. art. 155 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 48 ust. 1 p.b. poprzez jego zastosowanie na gruncie niniejszej sprawy, mimo że zebrany materiał dowodowy nie wykazał, aby zaistniała bezwzględna przesłanka do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej dobudowy do budynku w oparciu o ww. przepis;
II. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ art. 7 zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegającego na nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżących kasacyjnie poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestiach;
2) 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ art. 7 w zw. z art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegającego na braku podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz dokonaniu przez organ dowolnej oceny materiału dowodowego, skutkujące błędem w ustaleniach faktycznych polegającym na przyjęciu, że wobec nieprzedłożenia przez skarżących kasacyjnie wymaganych dokumentów, prawidłowe jest wydanie nakazu rozbiórki samowolnie zrealizowanej inwestycji, podczas gdy z prawidłowej oceny materiału dowodowego wynika, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania wobec skarżących kasacyjnie nakazu rozbiórki;
3) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ art. 8, art. 10, art. 11 oraz art. 9 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegającego na nierozważeniu przez organ wszystkich obowiązujących przepisów co do nakazu rozbiórki, naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz nienależytym informowaniu skarżących kasacyjnie o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także poprzez nieudzielenie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek oraz nienależyte czuwanie nad tym, aby skarżący kasacyjnie nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa;
4) 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ art. 139 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegającego na nieuprawnionym orzeczeniu przez organ na niekorzyść strony odwołującej się, przy braku zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa i braku zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia interesu społecznego;
5) art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na przedstawieniu stanu sprawy niezgodnie ze stanem faktycznym poprzez przyjęcie, że skarżący kasacyjnie nie dokonali czynności niezbędnych do skutecznego przeprowadzenia legalizacji przedmiotowej dobudowy, podczas gdy ze względu na brak specjalistycznej wiedzy, brak znajomości procedury administracyjnej oraz naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, skarżący kasacyjnie nie mieli faktycznej możliwości dopełnienia nałożonych na nich w toku postępowania obowiązków;
6) art. 141 § 4 w zw. z art. 155 p.p.s.a. poprzez błędną ocenę stanu faktycznego i przyjęcie, że na gruncie niniejszej sprawy zachodziły przesłanki do wydania nakazu rozbiórki przedmiotowej dobudowy do budynku;
7) art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na wydaniu wyroku oddalającego skargę pomimo, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie nastąpiły co do tego jakiekolwiek podstawy.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji w zaskarżonej części, względnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjne zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta przez skarżących na uzasadnionej podstawie.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku z 9 września 2020 r. oddalającego skargę na decyzję PWINB z 7 listopada 2019 r. zostało sporządzone w sposób, który ujawnia, dlaczego Sąd I instancji uznał kontrolowany akt za zgodny z prawem, wraz z równoczesnym wyjaśnieniem w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a., powodów niepodzielenia stanowiska zajętego w sprawie przez skarżących kwestionujących w skardze (pismo z 2 grudnia 2019 r.) zasadność nałożenia na nich obowiązku rozbiórki samowolnie dobudowanej części budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] w K. Wbrew odmiennemu twierdzeniu skarżących, Sąd I instancji zawarł w uzasadnieniu wyroku wyjaśnienia przedstawiające stan sprawy zgodny ze stanem faktycznym. To, że skarżący nie podzielają dokonanej przez Sąd oceny prawnej, w szczególności sprzeciwiają się stwierdzeniu zaistnienia w sprawie przesłanki do wydania nakazu rozbiórki z racji niewykonania obowiązków umożliwiających legalizację spornego obiektu budowlanego, nie oznacza, iż wyrok, w którym ocena ta została zamieszczona, został wydany z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.
Powody, które nakazywały skarżącym objąć podstawą skargi kasacyjnej art. 155 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 48 ust. 1 p.b., nie zostały w żadnym miejscu skargi kasacyjnej wyjaśnione przez jej autora, toteż Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł wypowiedzieć się odnośnie do ewentualnego naruszenia przez Sąd I instancji ww. przepisu z uwagi na niemożność poddania ocenie trafności argumentów, które miałyby przemawiać za postawionym Sądowi zarzutem. Znaczenie zamieszczenia w skardze kasacyjnej rzeczowych wyjaśnień w omawianym zakresie było tym ważniejsze, że wskazany przez skarżących przepis normuje podjęcie przez sąd postanowienia sygnalizacyjnego, wiążąc jego wydanie ze stwierdzeniem w toku rozpoznawania sprawy istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie. Niezależnie od tego, że Sąd I instancji tego rodzaju okoliczności w toku załatwiania kontrolowanej sprawy nie ustalił, nie może budzić wątpliwości, iż niewydanie przez sąd postanowienia sygnalizacyjnego nie może, co do zasady, stanowić skutecznego zarzutu kasacyjnego, wydanie ww. postanowienia stanowi bowiem uprawnienie sądu pozostające bez związku z treścią rozstrzygnięcia wydanego co do istoty sprawy.
Sąd I instancji wydał zaskarżony wyrok oddalający skargę po zamknięciu rozprawy, na którą skarżący prawidłowo zawiadomieni nie stawili się, orzekając prawidłowo na podstawie akt sprawy. Zarzut wskazujący na uchybienie przez Sąd art. 133 § 1 p.p.s.a. pozostaje nieuprawniony, uwzględniając, że podobnie jak zarzutowi naruszenia art. 155 p.p.s.a. nie towarzyszy mu argumentacja wskazująca szczegółowe racje, które przemawiałyby za zaistnieniem w toku kontroli legalności decyzji PWINB ww. naruszenia prawa.
Podstawę prawną wydania decyzji z 7 listopada 2019 r., poddanej kontroli Sądu I instancji, stanowił art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 p.b. Upoważnia on organ nadzoru budowlanego do nakazania, w drodze decyzji, rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę (lub jego części) w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w art. 48 ust. 3 p.b. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, organ wydając postanowienie o wstrzymaniu budowy, w którym ustala się wymagania dotyczące niezbędnych jej zabezpieczeń, zobowiązany jest nałożyć na sprawcę samowoli budowlanej w celu umożliwienia jej legalizacji obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 p.b.
Brak jest uzasadnionych podstaw, by przyjąć za skarżącymi, że zgromadzony materiał dowodowy był niewystarczający do wydania zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę z zastosowaniem normy art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 p.b. Argumentacja skargi kasacyjnej powiązana z zarzutem naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. ujawnia, że zdaniem skarżących sporne rozstrzygnięcie zostało wydane przy braku podjęcia przez organy nadzoru budowlanego wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ miał dokonać w sprawie dowolnej oceny materiału dowodowego, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ta próba zakwestionowania podstawy faktycznej wydanego rozstrzygnięcia jest jednakże w całości nieskuteczna, podzielić należy bowiem wywody zawarte w wyroku Sądu I instancji, który w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego za jednoznacznie potwierdzone uznał wszystkie wnioski, na których zdecydował się oprzeć w sprawie PWINB. Wskazywały one na to, że dobudowa budynku objęta postępowaniem została zrealizowana bez uzyskania przez skarżących wymaganego pozwolenia na budowę, a wdrożone postępowanie legalizacyjne nie mogło zakończyć się decyzją, o której mowa w art. 49 ust. 4 pkt 2 p.b., albowiem skarżący nie dopełnili nałożonego na nich postanowieniem PINB z 10 maja 2009 r. nr PINB-7141/168-1/108/PO obowiązku przedłożenia dokumentacji umożliwiającej legalizację zrealizowanej samowolnie (dobudowanej) części obiektu budowlanego.
Nie budzi wątpliwości, że jakkolwiek skarżący deklarowali przedłożenie 4 egzemplarzy projektu budowlanego, który został, jak wskazywali, wykonany, to do akt sprawy do dnia wydania zaskarżonej decyzji wymagana dokumentacja projektowa nie została dołączona, przy czym o upływie wyznaczonego terminu strony były informowane, tak jak i o skutkach prawnych (nakaz rozbiórki) tego zaniechania. Jakkolwiek w treści zaskarżonej decyzji PWINB zwrócił uwagę na wykonanie przez skarżących obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy, to uwzględniając przedmiot sprawy, nie mogło być mowy o zrealizowaniu przez skarżących również tego zobowiązania nałożonego postanowieniem z 10 maja 2009 r. Skarżący podjęli bowiem próbę wykazania zgodności zrealizowanej rozbudowy budynku z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przedłożenie adresowanej do innego podmiotu (A.V.) niż inwestorzy decyzji ustalającej warunki zabudowy (decyzja Wójta [...] z 27 stycznia 2010 r. nr ZPG/7331/113/2009), który to akt dodatkowo nie został wydany w celu legalizacji spornej inwestycji, co uniemożliwiało posłużenie się nim w toku sprawy zakończonej zaskarżoną decyzją (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2022 r., II OSK 1430/19).
Tok podejmowanych w sprawie czynności procesowych rozważany na płaszczyźnie czasu, w jakim miały one miejsce, wskazuje na pozostawanie przez PINB w oczywistej bezczynności, skarżący o upływie z dniem 31 sierpnia 2011 r. 2-letniego terminu przedstawienia dokumentacji legalizacyjnej, wyznaczonego postanowieniem z 10 maja 2009 r., zostali bowiem zawiadomieni dopiero pismem z 11 października 2012 r. (powtórzonym pismem z 29 maja 2017 r.) i przy braku odpowiedzi na ww. zawiadomienie PINB z wydaniem decyzji o nakazie rozbiórki zwlekał do 4 września 2018 r.
Sytuacja, w której "prolongacie" o 7 lat podlegało skorzystanie przez organ nadzoru budowlanego z kompetencji do wydania decyzji, w której powinny zostać wyznaczone konsekwencje niespełnienia przez skarżących w wyznaczonym terminie obowiązków wymienionych w art. 48 ust. 3 p.b., nie stała się wystarczającym asumptem do podjęcia przez strony działań umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, której się dopuścili. Działania organów odpowiadały wymaganiom wynikającym z przywołanych przez skarżących kasacyjnie przepisów normujących zasady ogólne postępowania administracyjnego (art. 8, art. 9, art. 10 i art. 11 k.p.a.), były one przy tym, wbrew stanowisku skargi kasacyjnej, nakierowane na udzielenie skarżącym niezbędnych wyjaśnień i wskazówek pozwalających sytuację prawną stron jako sprawców samowoli budowlanej rozstrzygnąć zgodnie z ich słusznym interesem prawnym, do czego nie doszło z przyczyn pozostających poza kompetencjami PINB i PWINB.
W całości odrzucić należy twierdzenie, że zaskarżona decyzja stanowiła rozstrzygnięcie podjęte na niekorzyść strony odwołującej się (skarżących). Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. jest nietrafny, albowiem prawidłowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przyjął, że rozstrzygnięcie zawarte w pkt. 2 decyzji z 7 listopada 2019 r. musi być traktowane wyłącznie jako doprecyzowujące zakres inwestycji objętej nakazem rozbiórki z racji braku wystarczającego uszczegółowienia tego elementu w decyzji podjętej przez organ I instancji. Pojęcie "niekorzyści", o której mowa w przepisie art. 139 k.p.a., należy odnosić do obiektywnego pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpiło, przesądza zestawienie treści rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji z rozstrzygnięciem organu odwoławczego, przy czym musi w tym przypadku chodzić o rzeczywistą zmianę tych elementów decyzji, które kształtują zakres przyznanych stronie uprawnień lub nałożonych na nią obowiązków (por. A. Skóra, Zakaz reformationis in peius w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Poznań 2017, s. 46 i n.). Usunięcie niejasności co do treści rozstrzygnięcia decyzji o nakazie rozbiórki, niezmieniające jego przedmiotu, nie stanowi niedopuszczalnej modyfikacji praw i obowiązków sprawcy samowoli budowlanej w znaczeniu wyżej przedstawionym.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.