II OSK 3234/20

II OSK 3234/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-09-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Zofia Flasińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Lu 810/19 - Wyrok WSA w Lublinie z 2020-09-15
Skarżony organ
Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1396
art. 125
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 15 ust. 2 pkt 7
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Zbraniborska po rozpoznaniu w dniu 20 września 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 15 września 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 810/19 w sprawie ze skargi Wojewody Lubelskiego na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - część II – obszary położone w obrębach geodezyjnych: [...], [...], [...], [...], [...], [...] 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2.zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz Gminy [...] kwotę 510 (pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 15 września 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 810/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: "WSA w Lublinie"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda") na uchwałę Rady Gminy [...] (dalej: "Rada") z 27 września 2019 r. nr XI/78/2019 w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] – część II – obszary położone w obrębach geodezyjnych: [...] (dalej: "Uchwała" lub "Plan Miejscowy"), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 21 oraz załącznika graficznego numer 1.6. obejmującego tereny oznaczone symbolami [...] i [...].
2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy.
2.1. W skardze z 20 listopada 2019 r. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w części obejmującej tereny oznaczone symbolami: [...] i [...] położone w granicach udokumentowanych złóż kopalin na załączniku graficznym Nr 1.6 do Uchwały. Zdaniem Wojewody, Uchwała została podjęta z naruszeniem art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p."), art. 95 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2019 r. poz. 868 z późn. zm., dalej: "p.g.g.") oraz art. 125 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U z 2019 r. poz. 1396 z późn. zm., dalej: "p.o.ś.") Wojewody wskazał, że w Uchwale tereny koncentracji usług o symbolach: [...] są częściowo położone w granicach udokumentowanych złóż kopalin. Są to dwa udokumentowane złoża kopalin: surowców ilastych [...] oraz surowców ilastych [...]. Zgodnie z § 21 ust. 2 pkt 1 uchwały dla terenów koncentracji usług (U/UC) oznaczonych symbolami: [...], [...] ustala się następujące przeznaczenie podstawowe: usługi komercyjne, handlu (w tym stacji paliw płynnych i gazowych), gastronomii, rzemiosła usługowego, usług finansowych, usług bytowych, turystyki oraz pod usługi publiczne oświaty, kultury, kultu religijnego, zdrowia i ochrony socjalnej, sportu, administracji publicznej i gospodarczej, obiektów i centrów logistycznych i technologicznych oraz innych usług publicznych i innych usług komercyjnych z możliwością realizacji obiektów wielkopowierzchniowych (o powierzchni przekraczającej 2000 m² powierzchni handlowej). Równocześnie Wojewoda zauważył, że w granicach terenów udokumentowanego złoża znajduje się również fragment terenu oznaczonego symbolem [...] - teren usług i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jednakże z uwagi na istniejące zagospodarowanie terenu ustalenia planu dla tego obszaru nie zostały wskazane w petitum skargi.
2.2. Odpowiadając na skargę Gmina [...] (dalej: "Gmina") wniosła o jej oddalenie w całości. Gmina podkreśliła, że wykonała obowiązek ujawnienia przedmiotowych złóż kopalin w Uchwale. Zdaniem Gminy, obowiązek racjonalnej gospodarki złożami kopalin nie oznacza, że dane tereny nie mogą być przeznaczone pod działalność usługową, jeżeli wydobycie danych złóż jest ekonomicznie i gospodarczo nieuzasadnione. Gmina zwróciła uwagę na położenie spornych terenów przy trasie szybkiego ruchu, co uzasadnia ich przeznaczenie pod działalność usługową, a także na brak sprzeciwu co do projektu kwestionowanego planu miejscowego ze strony Okręgowego Urzędu Górniczego w [...].
2.3. WSA w Lublinie uzasadniając opisany na wstępie wyrok z 15 września 2020 r., wskazał w szczególności, że jedną z przesłanek opracowania (uchwalenia) planu miejscowego jest rozważenie wszystkich zależności, jakie wiążą się z występowaniem na danym terenie złóż kopalin. Świadczy o tym treść § 4 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587; dalej: "rozporządzenie w sprawie projektu planu miejscowego"). Powyższe organ planistyczny jest zobowiązany uwzględnić również w kontekście dyspozycji art. 125 ust.1 p.o.ś. Zdaniem WSA w Lublinie, w świetle tego przepisu samo stwierdzenie istnienia złoża kopaliny generuje obowiązek jej ochrony niezależnie od tego, czy już podlega eksploatacji, czy też będzie eksploatowane dopiero w przyszłości. WSA w Lublinie odwołał się do wyroku NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1661/09, w którym wskazano, że skoro gospodarka złożami kopalin, zgodnie z zasadami ogólnymi prawa ochrony środowiska, powinna być prowadzona w sposób racjonalny i kompleksowy, to dopuszczanie zabudowy mieszkaniowej na udokumentowanym złożu kopalin stoi w wyraźnej opozycji do przepisu art. 125 p.o.ś. W ocenie WSA w Lublinie, wyrok ten dotyczy wprawdzie zabudowy mieszkaniowej, jest jednak oczywiste, że zawarta w nim teza odnosi się do każdej zabudowy, wykluczającej możliwość wydobycia udokumentowanych kopalin. Zdaniem Sądu powyższą argumentację wzmacnia również to, że kwestia wydobycia złoża kopaliny zaliczana jest co celów publicznych (art. 6 pkt 8 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 344). Sąd I instancji podniósł również, że w Uchwale nie wprowadzono na spornych terenach jakichkolwiek ograniczeń zabudowy związanych z istniejącym złożem natomiast szerokie spektrum dopuszczalnych inwestycji pozwala przypuszczać, że gmina w sposób niedopuszczalny wykorzystała przysługujące jej prawo do samodzielnego kształtowania przestrzeni. W związku z powyższym unormowanie § 21 jak i załącznika nr 1.6 dotyczącego symbolu [...] i [...], WSA w Lublinie uznał za naruszające w sposób istotny zasadę sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego unormowaną w art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.
3.1. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Gmina [...], zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
1) przepisów prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ograniczenia w zabudowie stanowią obligatoryjną i wyłączną formę realizacji obowiązku ochrony kopalin, w sytuacji gdy jak sąd wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że rzeczywiście w orzecznictwie zwraca się uwagę, że obowiązek ujawnienia złóż kopalin w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie oznacza obowiązku ukształtowania planu w sposób umożliwiający eksploatację złoża, zaś rozstrzygnięcie o przeznaczeniu nieruchomości na cele związane z wydobywaniem kopaliny pozostawione jest uznaniu rady gminy;
2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 125 p.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię, wynikającą ze stwierdzenia a priori, że ochronę złóż należy realizować wyłącznie poprzez ograniczenie zabudowy terenu, na którym występują złoża kopalin pomimo obiektywnie stwierdzonego braku możliwości ich wydobycia ze względów zarówno technologicznych, jak i ekonomicznych oraz istniejącego już zagospodarowania terenu;
3) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 p.p.s.a., polegające na tym, że sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, w sytuacji gdy unormowanie § 21, jak i załącznika nr 1.6 dotyczącego symbolu [...] i [...] nie narusza w sposób istotny zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego unormowanego w art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.;
4) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń, jakie mogłyby być podstawą do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy;
5) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:
a. zaniechanie wskazania stanu prawnego oraz stanowiska sądu do przedstawionego stanu faktycznego,
b. zaniechanie pełnego wskazania podstaw rozstrzygnięcia czy przesłanek wydania wyroku,
c. brak wskazania prawidłowej wykładni przepisów oraz podstaw przyjęcia tej wykładni,
6) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez:
a. pominięcie oceny prawnej wydanego aktu prawa miejscowego,
b. braku wskazań sądu co do prawidłowego stosowania przepisów i do dalszego postępowania organu oraz wskazania, jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub wykładnia przepisów powinna mieć miejsce aby uchwała wydana została zgodnie z prawem, co uniemożliwia określenie zakresu związania zaskarżonym wyrokiem oraz zastosowanie się do przyjętej przez Sąd pierwszej instancji wykładni przepisów.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.
3.2. W piśmie z 8 grudnia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, Wojewoda wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od Gminy na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
3.3. W piśmie z 10 stycznia 2023 r. Gmina [...] wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dołączonych do niego dokumentów, tj. decyzji Marszałka Województwa [...] z 30 listopada 2022 r., znak: DŚ-II.7427.88.2022.JPL i decyzji Marszałka Województwa [...] z 30 listopada 2022 r., znak: DŚ-II.7427.92.2022.JPL, na okoliczność wykreślenia, na wniosek właścicieli gruntów położonych na spornym terenie Planu Miejscowego, złoża "[...]" z Bilansu zasobów złóż kopalin. Zdaniem Gminy, skoro obecnie brak jest kopalin podlegających ochronie, to stwierdzenie nieważności Uchwały stało się całkowicie niezasadne.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ale nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne.
4.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
4.3. Następnie należy odnieść się do opisanego powyżej w punkcie 3.3. wniosku dowodowego Gminy. W tym aspekcie trzeba przede wszystkim zauważyć, że, w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP) oraz kontrolnej funkcji sądownictwa administracyjnego (art. 184 Konstytucji RP), a także ogólnej zasady prawa tempus regit actum, sąd administracyjny dokonuje oceny legalności zaskarżonej uchwały według stanu na dzień jej wydania (por. np. wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2470/14; wyrok NSA z 15 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 809/21; wyrok NSA z 8 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 1742/22 – CBOSA). Tym samym, wydane przez Marszałka Województwa [...] decyzje z 30 listopada 2022 r., zatwierdzające na podstawie art. 93 ust. 2 i 4 p.g.g. dodatek do dokumentacji geologicznej złoża [...] ([...] oraz [...]), jako nie mające mocy wstecznej względem daty ich wydania, nie mogły wpłynąć na ustalenie, że w dacie uchwalenia Planu Miejscowego na części spornych terenów [...] i [...] znajdywały się złoża kopalin. Wbrew zatem twierdzeniom Gminy zawartym w piśmie z 10 stycznia 2023 r., decyzje te nie mogły, przez sam tylko fakt ich wydania, podważyć trafności ocen prawnych wyrażonych w zaskarżonym wyroku.
4.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (por. np. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., sygn. akt II OSK 2688/18 oraz wyrok NSA z 11 października 2022, sygn. akt II OSK 1462/21 - CBOSA). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 oraz wyrok NSA z 20 grudnia 2022 r., sygn. akt II OSK 2315/21 - CBOSA). Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy należy po pierwsze stwierdzić, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Lublinie zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Po drugie, na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się WSA w Lublinie, stwierdzając w części nieważność uchwały. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku (por. np. wyrok NSA z 17 października 2022 r., sygn. akt II GSK 2505/21 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2023 r. sygn. akt II OSK 2905/20 - CBOSA). Otóż zdaniem WSA w Lublinie, z art. 125 p.o.ś. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. ma wynikać niedopuszczalność przeznaczenia w planie miejscowym terenu, na którym znajdują się złoża kopalin, pod działalność usługową.
4.5. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Istota tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia, że WSA w Lublinie winien był zawrzeć w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w ramach wskazań co do dalszego postępowania, zalecenia, jakie ograniczenia w zabudowie bądź zagospodarowaniu terenu Gmina powinna zastosować w Uchwale, aby była ona zgodna z prawem w zakwestionowanej przez Wojewodę części. Należy przede wszystkim zauważyć, że w przypadku stwierdzenia nieważności uchwały podejmowanej przez organ uchwałodawczy jednostki samorządu terytorialnego, obowiązek zawarcia w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania nie ma zastosowania (por. np. wyrok NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1661/09, CBOSA). Dodatkowo należy wskazać, że w świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), zasady trójpodziału władz (art. 10 Konstytucji RP), zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji RP), a także kontrolnej funkcji wykonywanej przez sądy administracyjne (art. 184 Konstytucji RP), rola sądu administracyjnego w procedurze oceny legalności uchwał rady gminy ograniczona jest – stosując terminologię wypracowaną w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie kontroli konstytucyjności ustaw (zob. np. wyroku TK z 30 września 2002 r., K 41/01, OTK ZU nr 5A/2002, poz. 61) – do roli prawodawcy negatywnego. Innymi słowy, nie jest zadaniem sądu administracyjnego zastępowanie rady gminy w wykonywaniu powierzonych jej zadań poprzez wskazywanie w uzasadnieniu wyroku, jakie konkretnie ustalenia planu miejscowego powinny być, w realiach danej sprawy, przyjęte w miejsce postanowień uznanych w wyroku za niezgodne z prawem.
4.6. Zasadne natomiast okazały się sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, art. 125 p.o.ś. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że przepisy te mogą stanowić podstawę do wprowadzenia na obszarze objętym planem miejscowym zakazu zabudowy z uwagi na zlokalizowanie na tym obszarze złóż kopalin. Przypisy te wprowadzają jednak tylko możliwość (dopuszczalność) wprowadzenia takiego zakazu, a nie obowiązek jego wprowadzenia w każdym przypadku, gdy na terenie objętym planem miejscowym ujawniono złoża kopalin. O tym, czy taki zakaz powinien być wprowadzony decydują okoliczności konkretnej sprawy, które powinny być ocenione przez pryzmat zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), w ramach której konieczne jest wyważenie wartości istotnych z punktu widzenia planowania przestrzennego, a wskazanych m. in. w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Okolicznościami istotnymi z punktu widzenia ewentualnego wprowadzenia zakazu zabudowy na podstawie art. 125 p.o.ś. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. są w szczególności rodzaj i położenie danego złoża, obecne i przyszłe potrzeby eksploatacji tych złóż, dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu, stanowisko wyspecjalizowanych organów powołanych do ochrony kopalin, a także stanowisko właścicieli nieruchomości, na których znajdują się dane kopaliny (zwłaszcza w przypadku kopalin nie objętych własnością górniczą – zob. art. 10 p.g.g.).
4.7. Przechodząc do uzasadnienia tego stanowiska należy w pierwszej kolejności odwołać się do wykładni językowej. Przede wszystkim, ani z brzmienia art. 125 p.o.ś., ani z brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., nie wynika, że sam fakt ujawnienia na danym terenie złóż kopalin determinuje obowiązek wprowadzenia zakazu zabudowy. Obowiązek taki nie wynika zresztą również z art. 95 ust. 1 p.g.g. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały). Norma zawarta w art. 125 p.o.ś. (w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia Uchwały), zgodnie z którą złoża kopalin podlegają ochronie polegającej na racjonalnym gospodarowaniu ich zasobami oraz kompleksowym wykorzystaniu kopalin, w tym kopalin towarzyszących, ma charakter typowej ogólnej zasady prawa, która powinna być niewątpliwie uwzględniana w procedurze planistycznej, o czym stanowi zresztą wprost również art. 72 ust. 1 pkt 2 p.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez uwzględnianie obszarów występowania złóż kopalin oraz obecnych i przyszłych potrzeb eksploatacji tych złóż. Równocześnie należy jednak uwzględnić to, że jak każda zasada prawa, w odróżnieniu od reguł prawnych, może być zrealizowana w większym lub mniejszym zakresie (por. np. T. Gizbert-Studnicki, Reguły i zasady prawne, PiP 1988, Nr 3, s. 18). Po drugie, w świetle argumentów natury systemowej należy przyjąć, że ewentualny obowiązek wprowadzenia w planie miejscowym zakazu zabudowy, jako daleko idący wyjątek od zasady wolności zabudowy nieruchomości (art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c.), nie powinien być wyprowadzany w drodze wykładni rozszerzającej (exceptiones non sunt extendendae). Po trzecie, odwołać należy się do wykładni historycznej. Otóż ustawą z 16 czerwca 2023 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r., poz. 2029) dokonano obszernej nowelizacji ustawy z 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze. Jedna ze zmian wprowadzonych tą ustawą polega na wyodrębnieniu złóż o charterze strategicznym, czyli złóż, które ze względu na znaczenie dla gospodarki lub bezpieczeństwa kraju podlega szczególnej ochronie prawnej (zob. dodany na mocy przywołanej ustawy z 16 czerwca 2023 r. art. 6 ust. 1 pkt 19a p.g.g.). Z punktu widzenia przyjętej w niniejszym wyroku wykładni prawa materialnego szczególnie istotne jest, że dopiero na mocy ustawy z 16 czerwca 2023 r. wprowadzono do p.g.g. obowiązek zamieszczenia w planie miejscowym zakazu trwałej zabudowy lub innego zagospodarowania obszarów złóż w sposób, który wyłączyłby możliwość zagospodarowania złoża, przy czym obowiązek ten odniesiono wyłącznie do złóż o charakterze strategicznym (zob. art. 95a w zw. z art. 94a ust. 12 p.g.g. w brzmieniu nadanym ustawą z 16 czerwca 2023 r.). Omówiona tu zmiana legislacyjna potwierdza, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały (tj. 27 września 2019 r.) brak było przepisów nakładających na gminy bezwzględny obowiązek wprowadzenia zakazu zabudowy terenów, na których ujawnione zostały jakiekolwiek złoża kopalin. Kończąc ten wątek warto zauważyć, że również Wojewoda w istocie nie utrzymuje, że na każdym terenie, na którym znajdują się złoża kopalin, winien być obligatoryjnie wprowadzony zakaz zabudowy. Jak przyznał organ nadzoru w skardze (k. 6), przedmiotowe złoża występują również na terenie przeznaczonym w Uchwale m. in. pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, ale Wojewoda stwierdził brak podstaw do objęcia tych terenów skargą.
4.8. Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy, po pierwsze, wskazać, że w sprawie chodzi o złoża w postaci surowców ilastych [...] oraz surowców ilastych [...]. Złoża te nie są objęte własnością górniczą, ale są objęte prawem własności nieruchomości gruntowej (art. 10 p.g.g.). To zatem od właścicieli tych nieruchomości położonych na terenie planu zależy, czy złoża te będą w przyszłości eksploatowane. Przypomnieć w tym miejscu należy, że sprawa niniejsza została zainicjowana nie skargą zainteresowanego właściciela, ale skargą Wojewody. Ze wspominanych decyzji Marszałka Województwa [...] z 30 listopada 2022 r., zatwierdzających dodatek do dokumentacji geologicznej złoża [...], wynika zresztą, że właściciele terenów, na których położone jest sporne złoże ujawnione na rysunku Planu Miejscowego, nie są zainteresowani eksploatacją tych złóż. Po drugie, złoża te nie stanowią złóż, które mają istotne znaczenie z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego państwa, z punktu widzenia obronności lub z punktu widzenia rozwoju strategicznych, przyszłościowych dziedzin gospodarki. Warto dodać, że w sprawie niniejszej chodzi o złoża wstępujące na wielu obszarach kraju (zob. np. https://www.pgi.gov.pl/surowce/skalne-i-inne/surowce-ilaste/[...]). Po trzecie, wyspecjalizowany organ, tj. Okręgowy Urząd Górniczy w [...], milcząco zaakceptował projekt planu miejscowego (zob. segregator I dokumentacji planistycznej). Zatem organ powołany do ochrony złóż kopalin uznał, że w sprawie nie chodzi o tak istotne złoża, aby zasadnym było wprowadzenie zakazu zabudowy na terenie tych złóż. Po czwarte, zasadnie zwróciła uwagę Gmina w odpowiedzi na skargę, że sporne tereny położone są w bezpośrednim sąsiedztwie zjazdu z trasy szybkiego ruchu, co sprawia, że racjonalne i ekonomicznie uzasadnione jest ich wykorzystanie pod działalność usługową. Po piąte, ewentualnie przyszłe rozpoczęcie eksploatacji złóż, obecnie przeznaczonych w Planie Miejscowym pod usługi, nie będzie wiązało się z tak poważnymi konsekwencjami społecznymi oraz ekonomicznymi, jak miałoby to miejsce w przypadku konieczności wyburzeń budynków mieszkalnych. Reasumując, wszystkie te argumenty, traktowane łącznie, prowadzą do wniosku, że Gmina nie naruszyła istotnie zasad sporządzania planu miejscowego przeznaczając tereny oznaczone symbolami [...] i [...] pod usługi. Tym samym, konieczne było uchylenie przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi (art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.).
4.9. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie pełnomocnika (360 zł) oraz wpis od skargi kasacyjnej (150 zł).