II OSK 3229/19

II OSK 3229/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-11-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Roman Ciąglewicz
Tomasz Bąkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gd 26/19 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2019-06-05
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 97 par. 1 pkt 4, art. 145 par. 1 pkt 7
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 1b oraz 1c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska – Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 26/19 w sprawie ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 19 października 2018 r., nr SKO.450.200.2018 w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 26/19, oddalił skargę R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 19 października 2018 r., nr SKO.450.200.2018 w przedmiocie warunków zabudowy.
Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
W dniu 30 listopada 2017 r. R. Ż. wystąpiła do Wójta Gminy T. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w ramach gospodarstwa rolnego w miejscowości T. gmina T. (cz. działki nr [...]1). We wniosku oraz piśmie uzupełniającym z dnia 12 stycznia 2018 r. wnioskodawczyni wskazała, że teren posiada dostęp do drogi publicznej – obecnie korzysta ze zjazdu z drogi [...], stanowiącego działkę nr [...] i planuje nadal korzystać z tego zjazdu.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad postanowieniem z dnia 20 lutego 2018 r., nr O.GD.Z-3.4351.2018.MS, odmówił uzgodnienia projektu decyzji wyjaśniając, że droga krajowa nr [...], z której planowany jest zjazd, na mocy zarządzenia nr 34 Generalnego Dyrektora dróg Krajowych i Autostrad z dnia 3 października 2007 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, została zakwalifikowana do dróg głównych (droga klasy G), na których w celu zapewnienia wymaganego poziomu bezpieczeństwa ruchu należy ograniczyć liczbę i częstość zjazdów. W związku z tym organ nie dopuszcza bezpośredniego zjazdu z drogi krajowej nr [...] na działkę nr [...]1 zaznaczając, że w tym celu należy wykorzystać drogę gminna poprowadzoną po działce nr [...]3.
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, po ponownym rozpatrzeniu wniosku o uzgodnienie, postanowieniem z dnia 10 maja 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
W tym stanie rzeczy Wójt Gminy T. w dniu 6 lipca 2018 r. wystąpił do inwestora z propozycją zmiany wniosku o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy w zakresie obsługi komunikacyjnej, tj. określenia, aby wjazd na teren działki odbywał się z drogi gminnej. Jednocześnie poinformowano, że w przypadku braku zgody na ww. zmianę wniosku lub braku odpowiedzi na powyższe pismo w terminie 14 dni, sprawa zostanie rozstrzygnięta w oparciu o posiadane materiały i dowody, tj. zostanie wydana decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...]1 położonej w miejscowości T.
Z uwagi na brak odpowiedzi inwestora na propozycję zmiany wniosku, Wójt Gminy decyzją z dnia 30 sierpnia 2018 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji z uwagi na brak możliwości spełnienia warunku określonego w art. 53 ust. 4 pkt 2 i 9 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: "u.p.z.p.").
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku po rozpoznaniu wniesionego przez skarżącą odwołania od decyzji Wójta Gminy T. decyzją z dnia 19 października 2018 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
R. Z. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i zobowiązania organu do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu strona podniosła, że w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji pozytywnej, albowiem nieruchomość spełnia wymogi określone w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 u.p.z.p. W związku z tym organ winien był wydać decyzję w oparciu o posiadane materiały i dowody. Skarżąca zaznaczyła przy tym, że stanowisko organu jest dla niej niezrozumiałe, albowiem w odniesieniu zjazdu z drogi krajowej nr [...] do działek o nr [...]4 i [...]5, położonych w obrębie geodezyjnym T., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wydał w dniu 27 marca 2018 r. postanowienie znak O.GD.Z-3.438.019.1.2018.RM, pozytywnie uzgadniające ten zjazd. W związku z tym skarżąca wniosła o zobowiązanie GDDKiA o dołączenie do akt sprawy akt postępowania dotyczącego ww. postanowienia.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżącej wskazał na nową okoliczność polegającą na tym, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2019 r., w sprawie o sygnaturze akt IV SA/Wa 2020/18, uchylono postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 10 maja 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia 20 lutego 2018 r., którymi w niniejszej sprawie odmówiono skarżącej uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działce nr [...]1 w zakresie lokalizacji zjazdu z jej działki na drogę krajową nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uznał wniesionej skargi za usprawiedliwioną.
Sąd wskazał, że w dacie rozstrzygania sprawy przez Kolegium postanowienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad były ostateczne i wiążące w sprawie głównej dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...]1. Dopiero bowiem wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 listopada 2018 r., w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2020/18, wyeliminował z obrotu prawnego oba postanowienia odmawiające uzgodnienia komunikacyjnego z dnia 20 lutego 2018 r. i z dnia 10 maja 2018 r. Jednak powyższy wyrok nie miał wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, albowiem skutki wyroku nastąpiły dopiero po jej wydaniu.
W ocenie Sądu kluczowe znaczenie ma związanie organów obu instancji – przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy o ustalenie warunków zabudowy – pozostającymi w obiegu prawnym, w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, postanowieniami odmawiającymi uzgodnienia wydanymi w tej sprawie w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Pomimo stwierdzonych wadliwości tych postanowień, które przesądziły o ich późniejszym wyeliminowaniu z obrotu prawnego wskutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 2020/18, w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji wiązały one Kolegium i przesądziły o treści zaskarżonego rozstrzygnięcia.
Według stanowiska przyjętego przez Sąd, zaskarżona decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem skarżącej, z uwagi na związanie organów ustalających warunki zabudowy negatywnymi postanowieniami uzgodnieniowymi, jest zgodna z prawem.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła R. Z. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
1. naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść wydanego orzeczenia Sądu I instancji (tj. podstawę skargi kasacyjnej statuowaną na kanwie art. 174 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), wyrażającego się w :
1. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1b w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. polegające na :
1. braku kumulatywnego zastosowania przez Sąd i instancji wyszczególnionych w petitum zarzut kasacyjnego regulacji in procedendo, a mianowicie:
- regulacji art. 145 § 1 pkt 1b ustawy o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi kreującej nakaz każdorazowego uchylenie przez Sąd I instancji objętej kontrola sądowo – administracyjną decyzji organu w razie zaistnienia którejkolwiek z przesłanek do wznowienia postępowania statuowanych na kanwie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.,
- regulacji art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. kreującej jako przesłankę wznowienia postępowania sytuacje odrębnego rozstrzygnięcia przez właściwy organ lub sąd zagadnienia prawnego od oceny zawartej w objętej kontrolą sądowo – administracyjną decyzji.
Który to brak łącznego zastosowania przez Sąd I instancji wyszczególnionych regulacji prawnoprocesowych skutkował:
a. uznaniem przez Sąd I instancji, iż sytuacja ujawniona w toku zawisłości postępowania II SA/Gd 26/19, a obejmująca uchylenie wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2018 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2020/18, postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz poprzedzającego postanowienia GDDKiA z dnia 20 lutego 2018 r. w materii odmowy ustalenia skarżącej kasacyjnie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na działce nr [...]1 w zakresie lokalizacji zjazdu z tej działki na drogę krajową nr [...], ma irrelewantne prawnie znaczenie dla oceny legalności i prawidłowości zarówno decyzji SKO w Gdańsku z dnia 19 października 2018 r., nr SKO .450.200.2018, tak również utrzymanej przez nią w mocy decyzji Wójta Gminy T. z dnia 30 sierpnia 2018 r., nr RG.6730.34.2017 o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności, iż:
• obydwie wyszczególnione decyzje mają charakter zgodny z prawem albowiem uwzględniały treść uzgodnień poczynionych przez GDDIK, które w dacie wydawania przedmiotowych decyzji miały moc jeszcze obowiązująca, a finalnie:
b. skutkował wydaniem przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia w materii oddalenia skargi R. Z., w sytuacji gdy:
• opisana w poprzedzającym akapicie okoliczność odmiennego rozstrzygnięcia przez WSA w Warszawie wyrokiem z 22 listopada 2018 r., sygn. akt: IV SA/Wa 2020/18, zagadnienia wstępnego, które stanowiła kwestia uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie lokalizacji zjazdu z działki inwestycyjnej nr [...]1 nr [...] (przede wszystkim zakwestionowanie przez WSA w Warszawie mocą przedmiotowego wyroku rozstrzygnięcia zawartego we wcześniejszych postanowieniach GDDiK w materii odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie wyszczególnionego zjazdu, które rozstrzygnięcia stanowiły podstawę rozstrzygnięć zawartych tak w decyzji Wójta Gminy T., nr RG.6730.34.2017 oraz decyzji SKO w Gdańsku SKO .450.200.2018), stanowi egzemplifikacje odmiennego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego od oceny zawartej w wydanych decyzjach,
a więc:
- przesłankę do wznowienia postępowania statuowaną na kanwie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. Sąd I instancji zatem w następstwie braku kumulatywnego zastosowania regulacji art. 145 § 1 pkt 1b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. wydał rozstrzygniecie w przedmiocie oddalenia skargi Skarżącej, podczas gdy:
• na kanwie przedmiotowej sprawy bezspornie zaistniała podstawa do uchylenia w trybie wspomnianej regulacji art. 145 § 1 pkt 1 b w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zarówno decyzji SKO w Gdańsku z dnia 19 października 2018 r., jak też poprzedzającej decyzji Wójta Gminy T. z dnia 30 sierpnia 2018 r. w związku z zaistnieniem podstawy wznowienia postępowania określonej na gruncie art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.
2. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na:
1. braku kumulatywnego zastosowania przez Sąd I instancji wyszczególnionych w petitum zarzutu kasacyjnego regulacji in procedendo, który to brak łącznej subsumcji przedmiotowych regulacji skutkował:
a. uznaniem przez Sąd I instancji prawidłowości rozstrzygnięcia zawartego w ostatecznej decyzji SKO w Gdańsku nr 450.200.2018, iż poprzedzająca decyzja Wójta Gminy T. z dnia 30 sierpnia 2018 r. odmawiająca ustalenia dla skarżącej warunków zabudowy ma charakter propter legem, w szczególności, iż:
• zgodna jest z regulacja art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 w zw. z at. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która to ocena Sądu I instancji skutkowała wydaniem rozstrzygnięcia w materii oddalenia skargi skarżącej,
a finalnie także:
b. uznaniem przez Sąd I instancji prawidłowości samej ostatecznej decyzji SKO w Gdańsku, nr 450.200.2018. w sytuacji gdy:
• łączna subsumpcja oraz analiza regulacji art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. prowadzi do konkluzji, iż:
- decyzja Wójta Gminy T. z dnia 30 sierpnia 2019 r., jak też decyzja SKO w Gdańsku z dnia 19 października 2018 r., wydane zostały w sytuacji braku prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego, który stanowiło uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...]1 w zakresie zjazdu z przedmiotowej nieruchomości na drogę krajową nr [...], w szczególności:
- rzeczona decyzja Wójta Gminy T. wydana została w sytuacji zawisłości postępowania przez WSA w Warszawie, sygn. akt: IV SA/Wa 2020/18, które to postępowanie zakończyło się już po wydaniu decyzji tak przez Wójta Gminy T., jak też wydaniu decyzji ostatecznej przez SKO w Gdańsku, wydaniem wyroku odmiennie rozstrzygającego przedmiotowe zagadnienie prawne niż uczyniły to organy,
przede wszystkim:
• została wydana w sytuacji gdy w związku z brakiem prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego przez Sąd stanowiło podstawę do zawieszenia postępowania tak przez Wójta Gminy T., jak też później przez SKO w Gdańsku w oparciu o regulację art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Sąd I instancji w następstwie braku łącznego zastosowania wyszczególnionych w poprzedzających akapitach regulacji prawnoprocesowych uznał zatem legalność oraz zgodność z prawem obydwu decyzji tak organu I, jak też II instancji, w sytuacji gdy:
• obydwie wskazane decyzje dotknięte są istotnym uchybieniem regulacji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które to uchybienie skutkować winno zastosowaniem instytucji uchylenia obydwu wskazanych decyzji przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
3. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., polegające na:
1. uznaniu przez Sąd I instancji, iż rozstrzygniecie zawarte w decyzji SKO w Gdańsku z dnia 19 października 2018 r. utrzymujące w mocy decyzję Wójta Gminy T. z dnia 30 sierpnia 2018 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy działki nr [...]1, jak też samo rozstrzygniecie zawarte w wyszczególnionej decyzji Wójta Gminy T., wydane zostały w warunkach prawidłowej i kompleksowej oceny materiału dowodowe, w tym w szczególności:
- w warunkach uwzględnienia wszystkich ujawnionych dowodów, która to ocena Sądu I instancji skutkowała oddaleniem skargi skarżącej, w sytuacji gdy:
a. szczegółowa analiza sprawy prowadzi do konkluzji, iż rozstrzygniecie zawarte zarówno w ostatecznej decyzji SKO w Gdańsku, jak też decyzji Wójta Gminy T. wydane zostało w warunkach:
• braku uwzględnienia wniosku dowodowego Skarżącej w materii dopuszczenia oraz przeprowadzenia dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania przed Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad znak: O.GD.Z- 3.438.019.1.2018., przede wszystkim:
• postanowienia GDDiK wydanego w dniu 27 mara 2018 r. pozytywnie uzgadniającego zjazd z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...]4 oraz [...]5 położonych w obrębie geodezyjnym T., a więc zawierającego uzgodnienie zjazdu, tj.: przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...]1 w obrębie geodezyjnym T., a więc:
• w warunkach braku uwzględnienia istotnych dowodów, wskazujących na brak formalnoprawnych przeszkód do wydania decyzji o warunkach zabudowy, przede wszystkim:
- wskazujących na występowanie pozytywnego uzgodnienia w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,
- wskazujących na istnienie niezbędnych rozwiązań warunkujących dostęp działki nr [...]1 do drogi publicznej.
Sąd I instancji uznał zatem, iż decyzja SKO z dnia 19 października 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy T. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy na działce nr [...]1, jak też rozstrzygniecie zawarte w samej decyzji Wójta Gminy T. wydane zostały zgodnie z regulacjami art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., w sytuacji gdy:
• opisana powyżej sytuacja obejmująca:
a. brak uwzględnienia przez SKO w Gdańsku na etapie wydawania decyzji z dnia 19 października 2018 r. dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania przed Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad znak: O.GD.Z- 3.438.019.1.2018., przede wszystkim:
• postanowienia GDDiK wydanego w dniu 27 mara 2018 r. pozytywnie uzgadniającego zjazd z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...]4 oraz [...]5 położonych w obrębie geodezyjnym T.,
b. brak uwzględnienia przez SKO w Gdańsku na etapie wydawania decyzji z dnia 19 października 2018 r., okoliczności, iż Wójt Gminy T. wydal decyzję odmowną z dnia 30 sierpnia 2018 r. również bez uwzględnienia przez SKO w Gdańsku na etapie wydawania decyzji z dnia 19 października 2018 r. dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania przed Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, znak: O.GD.Z-3.438.019.1.2018., przede wszystkim:
• postanowienia GDDiK wydanego w dniu 27 marca 2018 r. powodują, iż obydwie wskazane decyzje ostały wydane z naruszeniem regulacji art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. a więc winny być uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
4. Naruszenie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na:
1. braku uzupełniającego dopuszczenia przez Sąd I instancji dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania przed Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad, znak: O.GD.Z-3.438.019.1.2018., przede wszystkim:
• postanowienia GDDiK wydanego w dniu 27 mara 2018 r. pozytywnie uzgadniającego zjazd z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...]4 oraz [...]5 położonych w obrębie geodezyjnym T., a więc zawierającego uzgodnienie zjazdu, tj.: przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy działki nr [...]1 w obrębie geodezyjnym T.,
a finalnie:
• uznanie przez Sąd I instancji prawidłowości stanowiska zawartego w decyzji ostatecznej SKO w Gdańsku z dnia 19 października 2018 r. oraz poprzedzającej Decyzji Wójta Gminy T. z dnia 30 sierpnia 2018 r. co do braku ziszczenia się przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy na działce nr [...]1 w postaci pozytywnego uzgodnienia przez GDDiK projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zjazdu z drogi krajowej [...],
podczas gdy:
• uzupełniające dopuszczenie dowodu z przedłożonych dokumentów miało istotne znaczenia dla prawidłowego, kompleksowego rozstrzygnięcia sprawy, w tym w szczególności:
- prawidłowej oceny kluczowego aspektu w postaci wystąpienia pozytywnego uzgodnienia w rozumieniu art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc:
- wystąpienia przesłanki pozytywnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy nieruchomości [...]1,
a finalnie:
• dla uznania błędności tak decyzji SKO w Gdańsku z dnia 19 października 2018 r. oraz decyzji Wójta Gminy T. z dnia 30 sierpnia 2018 r., a ponadto:
uzupełniające dopuszczenie dowodu 2 przedłożonych dokumentów nie prowadziło do przewlekłości postępowania.
Sąd I instancji nie zastosował zatem instytucji uzupełniającego przeprowadzenia dowodu z dokumentów, pomimo ziszczenia się przesłanek pozytywnych do zastosowania instytucji statuowanej na kanwie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to brak subsumpcji wskazanej regulacji determinował treść i kierunek rozstrzygnięcia zawartego w wyroku Sądu I instancji.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości objętego zaskarżeniem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wedle norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.
Według art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na tle przytoczonych powyżej obszernych w swej formie zarzutów wyłaniają się w istocie dwie kluczowe dla oceny zaskarżonego wyroku kwestie. Po pierwsze, zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1b w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., po drugie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
W ocenie składu orzekającego zaskarżony wyrok nie narusza art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., zgodnie z którym, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd I instancji kontrolując decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego trafnie uznał ją za decyzję prawidłową. Także tryb wydania tej decyzji nie naruszał prawa. Zatem w niniejszej sprawie nie doszło do naruszanie prawa, a co za tym idzie nie stwierdzono naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.
Jedynie na marginesie należy zaznaczyć, że gdyby przyjąć – jak czyni to skarżąca – że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. (w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji), to i tak nie można byłoby zastosować art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. Określona art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. przesłanka należy bowiem do grupy przesłanek, które nie są tożsame z naruszeniem prawa. Grupę tę tworzą (w zakresie art. 145 § 1 k.p.a.) przesłanki określone w: pkt 5 (jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję), pkt 7 (jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji) i w pkt 8 (jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione) oraz w pkt 4 (jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu), w przypadku gdy sytuacja taka wystąpiła z przyczyn obiektywnych, a organ dopełnił obowiązków wynikających z zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III SA 4728/97, OSP 2000, nr 1, s. 16).
Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy wskazać, że według ostatniego z przywołanych przepisów, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.
Zgodnie z utrwalonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem, przepis ten pozwala zawiesić postępowanie administracyjne w przypadku, gdy organ prowadzący postępowanie nie może samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia materialnoprawnego, które jest koniecznym warunkiem merytorycznego zakończenia sprawy. Podstawa do zawieszenia postępowania zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje rzeczywisty związek przyczynowy pomiędzy załatwieniem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, które musi być wcześniej rozstrzygnięte. Oznacza to, że bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, wydanie decyzji w postępowaniu administracyjnym nie jest możliwe (por. m.in. wyroki NSA z: dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3172/18, LEX nr 3248705; dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 897/19, LEX nr 3349234; dnia 12 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2537/19, LEX nr 3406838; dnia 26 sierpnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1116/21, LEX nr 3398905; dnia 28 września 2022 r., sygn. akt II OSK 2930/19, LEX nr 3419942).
W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie zachodziła. Organ prowadzący postępowanie był w stanie merytorycznie załatwić sprawę i wydać decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W dacie wydania decyzji organów obu instancji funkcjonowało w obrocie prawnym ostateczne postanowienie organu uzgadniającego. Brak było zatem podstaw prawnych do zawieszenia postępowania administracyjnego.
Również zarzuty wskazane w pkt 1.3. i 1.4. skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c w zw. z art. 135 p.p.s.a., w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie. Oba odnoszą się w swej istocie do kwestii postępowania wyjaśniającego.
W pierwszym przypadku skarżąca zarzuca nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji dowodu z dokumentów, to jest z postanowienia GDDiK uzgadniającego zjazd z drogi krajowej nr [...] do działek nr [...]4 oraz [...]5 położonych w obrębie geodezyjnym T. W tym względzie należy podkreślić, że sprawy obsługi komunikacyjnej działki, do której mają odnosić się ustalenia warunków zabudowy, zostały powierzone właściwemu zarządcy drogi, a zatem zostały wyłączone spod kognicji organu właściwego w sprawach ustalania warunków zabudowy. Ponadto wynik postępowania uzgodnieniowego jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1493/19, LEX nr 3091734).
Z tych samych powodów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a., polegającego na "braku uzupełniającego dopuszczenia przez Sąd I instancji dowodu z dokumentów zgromadzonych w aktach postępowania przed Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad".
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.