II OSK 3222/17

II OSK 3222/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-11-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-12-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Agnieszka Wilczewska - Rzepecka
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 2188/16 - Wyrok WSA w Warszawie z 2017-04-21
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 353
art. 66, art. 82
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 141 par. 4 art. 145 par. 1pkt 1 lit c art. 151 art. 188 art. 203 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Dnia 15 listopada 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2188/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia C. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia 10 czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Stowarzyszenia C. z siedzibą w K. na rzecz R. J. kwotę 477 (czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2188/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia C. z siedzibą w K. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] lipca 2105 r. Burmistrz Gminy i Miasta Żuromin, po rozpatrzeniu wniosku R. J., odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia polegającego na budowie pięciu budynków inwentarskich - kurników przeznaczonych do hodowli brojlera kurzego o obsadzie 5200 szt. każdy (208 DJP) - łącznie 1040 DJO wraz z obiektami towarzyszącymi na działce nr [...], położonej w R.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie, po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawcy, decyzją z dnia [...] września 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność uzupełnienia raportu oraz podjęcia czynności określonych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku ( ...) i w K.p.a. Organ I instancji prowadząc ponownie postępowanie zobowiązał inwestora do uzupełnienia raportu w zakresie wskazanym w piśmie z dnia [...] października 2015 r. RDOŚ w Warszawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. ponownie uzgodnił warunki realizacji przedmiotowej inwestycji. Natomiast PIS w Żurominie nie wydał opinii w sprawie uzupełnionego raportu. Po zawiadomieniu pismem z dnia [...] października 2015 r. o toczącym się postępowaniu oraz wyznaczeniu terminu do składania uwag i wniosków, a także zawiadomieniu stron pismami z dnia [...] grudnia 2015 r. i z dnia [...] stycznia 2016 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy Burmistrz wydał decyzję w dniu [...] marca 2016 r., nr [...], o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora z dnia [...] kwietnia 2015 r.
Odwołalnie od powyższej decyzji wnieśli M. B. i Stowarzyszenie C., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 8, 15 i 19 ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r., poprzez brak wykazania w raporcie: - czy występują skumulowane oddziaływania dla przedmiotowej inwestycji z zakresie emisji szkodliwych substancji i hałasów z istniejących kurników oraz ewentualnego nakładania się z emisjami będącymi następstwem realizacji przedmiotowej inwestycji; - analizy możliwych konfliktów społecznych; - wskazania osobny lub osób sporządzających raport.
Po rozpatrzeniu wniesionych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ciechanowie decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO przedstawiono regulacje prawne dotyczące postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ wskazał, iż w ramach tego postępowania przeprowadzono ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w oparciu o zapisy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport wraz z uzupełnieniami, zawiera zapisy dotyczące opisu planowanego przedsięwzięcia, opis elementów przyrodniczych środowiska objętych zakresem przewidywanego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, opis istniejących w sąsiedztwie przedsięwzięcia zabytków, opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia, opis analizowanych wariantów, określenie przewidywanego oddziaływania na środowisko wariantów przedsięwzięcia, uzasadnienie proponowanego przez wnioskodawcę wariantu, opis metod prognozowania zastosowanych przez wnioskodawcę oraz opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko, opis przewidywanych działań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, porównanie proponowanej technologii z technologią spełniającą wymagania, o których mowa w art. 143 ustawy Prawo ochrony środowiska, wskazanie czy dla planowanego przedsięwzięcia jest konieczne ustanowienie obszaru ograniczonego użytkowania, analizę możliwych konfliktów społecznych, wskazanie trudności wynikających z niedostatków techniki lub luk we współczesnej wiedzy, przedstawienie zagadnień w formie graficznej oraz streszczenie w języku niespecjalistycznym. Kolegium podało, iż planowane przedsięwzięcie polega na budowie pięciu budynków inwentarskich - kurników (o wym. ok. 140 m x 19,5 m) przeznaczonych do hodowli brojlera kurzego o obsadzie 52 000 szt. każdy (łącznie 1040 DJP) wraz z obiektami towarzyszącymi, na działce nr ew. [...] w miejscowości R. Działka nr [...] posiada powierzchnię 6,05 ha i jest użytkiem rolnym. Otoczenie terenu planowanej inwestycji stanowią pola uprawne i droga wojewódzka. Najbliższa zabudowa mieszkaniowa zlokalizowana jest w odległości ok. 372 m od granic działki inwestycyjnej. Teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Chów brojlerów będzie się odbywał w systemie ściółkowym. Przewiduje się maksymalnie 6 cykli produkcyjnych w roku. Czas trwania jednego cyklu wyniesie 42 dni. W ramach przedsięwzięcia planowane jest także posadowienie 10 silosów paszowych o pojemności 27 m3 każdy, 6 zbiorników na gaz propan oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe. W trakcie realizacji przedsięwzięcia wystąpi emisja substancji do powietrza oraz hałasu spowodowana eksploatacją sprzętu budowlanego i środków transportu. Uciążliwości związane z realizacją inwestycji będą okresowe i ustąpią po zakończeniu prac budowlanych. Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia głównymi źródłami emisji substancji do powietrza będą systemy wentylacyjne budynków inwentarskich, proces spalania gazu płynnego w nagrzewnicach oraz środki transportu poruszające się po terenie inwestycji. W celu minimalizacji emisji pyłu do powietrza zapewniona zostanie systematyczna konserwacja silosów paszowych. Ponadto odpowietrzniki silosów zostaną zaopatrzone w worki odpylające. Powstający obornik będzie wywożony przystosowanymi do tego celu środkami transportu, w sposób w jak największym stopniu ograniczającym uciążliwość odorową oraz wtórne pylenie. Sztuki padłe i ubite z konieczności, do czasu wywozu z terenu przedsięwzięcia, przechowywane będą w warunkach minimalizujących uciążliwość odorową. Ponadto emisja substancji do powietrza będzie ograniczana dzięki skutecznemu i systematycznemu czyszczeniu kurników i regularnemu wywozowi sztuk padłych. Organ stwierdził, że z przeprowadzonej w raporcie analizy rozprzestrzeniania się substancji w powietrzu wynika, że na etapie eksploatacji przedsięwzięcia, dopuszczalne poziomy substancji w powietrzu zostaną dotrzymane. Obliczenia rozprzestrzeniania się hałasu zawarte w raporcie wskazują, że podczas eksploatacji przedsięwzięcia dopuszczalne poziomy hałasu na terenach chronionych akustycznie będą zachowane. Wytwarzane na etapie eksploatacji przedsięwzięcia odpady inne niż niebezpieczne będą magazynowane selektywnie w szczelnych, oznakowanych pojemnikach lub kontenerach, zlokalizowanych w wyznaczonym do tego celu miejscu, zabezpieczonym przez wpływem warunków atmosferycznych. Odpady niebezpieczne magazynowane będą w zamkniętych, szczelnych i oznakowanych pojemnikach lub kontenerach, odpornych na działanie składników umieszczanych w nich odpadów, zlokalizowanych w wyznaczonym, zadaszonym miejscu o szczelnym podłożu. Natomiast wytworzony w czasie eksploatacji obornik bezpośrednio po usunięciu z obiektów inwentarskich przekazywany będzie uprawnionym podmiotom jako odpad do odzysku lub unieszkodliwiania. W przypadku braku możliwości zbycia obornika, będzie on magazynowany na nieprzepuszczalnej płycie, zabezpieczonej w taki sposób, aby odcieki nie przedostawały się do gruntu. Czyszczenie i dezynfekcja pomieszczeń inwentarskich będą wykonywane w technologii wykluczającej powstawanie ścieków przemysłowych. Ścieki bytowe będą odprowadzane do szczelnego zbiornika bezodpływowego, a następnie systematycznie przekazywane do oczyszczalni ścieków. Wody opadowe i roztopowe z terenu inwestycji będą odprowadzane na teren własny inwestora, a sposób niepowodujący zalewania terenów sąsiednich oraz niezmieniający stanu wody na gruncie, a w szczególności kierunku odpływu wód opadowych, ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia zaopatrzenie w wodę będzie realizowane z planowanej studni głębinowej. Dla maksymalnego zapotrzebowania na wodę wynoszącego 8,4 m3/h, przy depresji 1,47 m, zasięg leja depresji wyniesie 29,5 m. Wokół planowanej studni utworzona zostanie strefa ochrony bezpośredniej. W zasięgu oddziaływania przedsięwzięcia ujęcia wody nie znajdują się inne udokumentowane ujęcia wody podziemnej i nie będzie występowało oddziaływanie skumulowane. W przypadku awarii tej studni woda będzie pobierana z sieci wodociągowej. Kolegium podkreśliło, że planowana inwestycja będzie zlokalizowana w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Międzyrzecze Skrwy i Wkry, ustanowionego rozporządzeniem Wojewody Mazowieckiego nr 23 z dnia 15 kwietnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2005 r. nr 91, poz. 2455 ze zm), przy czym zakazy określone w § 3 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 nie dotyczą realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których przeprowadzona ocena oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu na ochronę przyrody i ochronę krajobrazu obszaru chronionego krajobrazu, ani przedsięwzięć bezpośrednio związanych z rolnictwem i przemysłem spożywczym. W odległości ok. 3 km o planowanego przedsięwzięcia znajduje się obszar Europejskiej Sieci Ekologicznej Natura 2000 - obszar specjalnej ochrony ptaków Doliny Wkry i Mławki PLB140008. Teren planowanego przedsięwzięcia stanowi obszar rolniczej przestrzeni produkcyjnej, przekształconej antropogenicznie, zubożały pod względem składu gatunkowego fauny i flory. W sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia występują grunty orne, charakteryzujące się niewysokimi walorami przyrodniczymi. Na terenie przedsięwzięcia i w jego otoczeniu nie występują zabytki chronione na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ze względu na charakter i lokalizację przedsięwzięcia nie występuje możliwość transgranicznego oddziaływania. Raport oraz jego uzupełnienie zawiera opis wariantu alternatywnego, jakim jest hodowla brojlerów indyczych w ilości 43.333 szt. (również 1040 DJP) i dane dotyczące zużycia wody na dobę dla planowanych kurników o łącznej obsadzie 260.000 szt. - 130 m3 i dla wariantu alternatywnego jakim mogłaby być hodowla indyków o obsadzie 43.333 szt., dobowe zużycie wody wyniesie 173,332 m3. Autor raportu przedstawił także wielkość emisji amoniaku wynoszącej dla kurników: 8190 kg/rok i 1,01 g/h, natomiast dla hodowli indyków wynosi ona 13.606,562 kg/rok i 1,68732 kg/h. Przedstawione wielkości emisji pyłu PM10 i H'S wskazują jednoznacznie na większe wartości dla hodowli brojlerów indyczych niż brojlerów kurzych. W ocenie Kolegium raport spełnia wymogi, jakie zostały określone w art. 66 ustawy, nie występują braki formalne, które mogłyby stanowić przesłankę zanegowania czy też podważenia wniosków płynących ze złożonego dowodu w sprawie. Przedłożony raport jest wiarygodny, a wnioski są logiczne i zrozumiałe, co w efekcie powoduje przyznanie mu pełnowartościowej i miarodajnej mocy dowodowej w rozpatrywanej sprawie. Warunki realizacji przedsięwzięcia uzgodniono z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Warszawie, a zwarte w uzgodnieniu warunki zostały uwzględnione w zaskarżonej decyzji. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Żurominie wydał opinię pierwszą w dniu [...] kwietnia 2015 r., nie wydał nowej opinii odnośnie do uzupełniania do raportu, co należy traktować jako brak zastrzeżeń. Zdaniem organu w postępowaniu zapewniono w sposób dostateczny udział społeczeństwa, o czym świadczą obwieszczenia z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...] czerwca 2015 r. i [...] października 2015 r. W dniu [...] maja 2015 r. mieszkańcy wsi R. złożyli do Burmistrza Gminy i Miasta Żuromin protest przeciwko planowanej budowie 5 kurników. Uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera informację o złożonym proteście, oraz zawiera informację wymaganą przepisem art. 85 ust. 2 lit. a) ustawy. Z uwagi na specyfikę przedsięwzięcia przewidywane jest wystąpienie emisji odorów. Nieprzyjemne zapachy mogą być odczuwane w czasie niekorzystnych warunków atmosferycznych w najbliżej położonych gospodarstwach. Minimalizację negatywnych oddziaływań zapewni inwestor poprzez sprawdzanie urządzeń, wykonanie pasa zieleni wokół granicy działek, zastosowanie środków w celu ograniczenia emisji amoniaku, prace będą prowadzone tylko w porze dziennej, obornik będzie magazynowany na terenie inwestycji tylko w wyjątkowych sytuacjach, przechowywanie i odbiór sztuk padłych będzie się odbywało w taki sposób aby nie doszło do rozkładu tkanki organicznej i powstania odoru, prowadzona będzie prawidłowa gospodarka wodno-ściekowa i odpadami, a także prawidłowe gospodarowanie obornikiem. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odniesiono się także wyczerpująco do uwag wniesionych przez Stowarzyszenie Czysta Krępa, po dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony, postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. W ocenie Kolegium zebrany materiał dowodowy prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż planowane przedsięwzięcie polegające na budowie 5 kurników na działce nr [...] położonej w R., nie będzie w sposób znaczący negatywnie oddziaływać na środowisko przyrodnicze oraz nie będzie powodować przekraczania znormalizowanych standardów jakości środowiska na terenach położonych poza granica terenu wskazanego przez inwestora, pod warunkiem zastosowania warunków określonych zaskarżoną decyzją. Za niezasadne Kolegium uznało zarzuty zawarte w odwołaniu M. B., stwierdzając, że raport nie wykazał, aby zagospodarowanie obornika, sposób zabezpieczenia padłych zwierząt, powodowały negatywne oddziaływanie na okolicznych mieszkańców, ponieważ oddziaływanie przedsięwzięcia ograniczy się do terenu działki inwestora. Pominięcie w decyzji zalecenia, zawartego w opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, o lokalizacji kurników w odległości ponad 500 m od budynków mieszkalnych, nie stanowi o wadzie tej decyzji, albowiem Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wydaje opinię, którą organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji środowiskowej nie jest związany. W związku z powyższym kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana przez organ odwoławczy, obejmująca oprócz zbadania czy zastosowano prawidłowo przepisy prawa materialnego także zbadanie czy w sprawie zachodziły okoliczności przemawiające za zastosowaniem art. 138 § 2 K.p.a., o co wnioskuje skarżący, nie wykazała aby w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Za niezasadne Kolegium uznało również zarzuty zawarte w odwołaniu Stowarzyszenia C.. W odniesieniu do zarzutu dotyczących ustalenia odległości pomiędzy planowanym przedsięwzięciem a rzeką S. oraz Chronionym Krajobrazem Międzyrzecza Skrwy i Wkry organ uznał go za nieistotny, ponieważ bezspornie przedsięwzięcie jest położone na obszarze Chronionego Krajobrazu Międzyrzecza Skrwy i Wkry, a ustalenie odległości pomiędzy przedsięwzięciem a rzeką S. nie ma wpływu na rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji. Zgodnie z przedłożoną w sprawie dokumentacją, na terenie przedsięwzięcia i w jego otoczeniu nie występują zabytki ani stanowiska archeologiczne. Teren planowanego przedsięwzięcia jest użytkowany rolniczo jak również tereny sąsiednie stanowią użytki rolne, zatem realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje oddziaływania na florę i faunę. Na terenie planowanego przedsięwzięcia nie stwierdzono występowania gniazd, nor, schronień miejsc lęgowych dzikich zwierząt, a realizacja przedsięwzięcia nie wiąże się z wycinką drzew, krzewów ani gatunków chronionych roślin. Najbliższe budynki inwentarskie znajdują się w odległości ok. 372 m od działki nr [...] i nie wystąpi skumulowane oddziaływanie, a zatem nie jest zasadny zarzut odnośnie naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy. Raport, wbrew stwierdzeniu zawartemu w odwołaniu, zawiera analizę możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem - strony 124 do 126 oraz str. 166 raportu, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 15 ustawy. Dołączony do akt sprawy raport wraz z uzupełnieniami spełnia wymóg określony w art. 66 ust. 1 pkt 19 ustawy, raport oraz uzupełnienia raportu są podpisane przez osobę sporządzającą - mgr. inż. J. J. Po wydaniu postanowienia, nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. przez Burmistrza Gminy i Miasta Żuromin o dopuszczeniu Stowarzyszenia C. do udziału w postępowaniu na prawach strony, Stowarzyszenie miało w toku postępowania zapewnioną możliwość zapoznania się z dowodem w sprawie jakim jest raport (gdyż otrzymało zawiadomienie z dnia 4 stycznia 2016 r.). Raport ten nie zawiera braków formalnych, jakim jest brak podpisu, gdyż ten sam raport został przesłany do Kolegium wraz z odwołaniem i Kolegium nie stwierdziło w nim braku podpisu, co czyni niezasadnym zarzut naruszenia art. 7, 8, 9 i 10 § 1 K.p.a. Art. 74 ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej, zobowiązywał do złożenia oprócz raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko także poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie - art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy. W dniu 8 kwietnia 2015 r., wraz z wnioskiem, raportem, wypisem z ewidencji gruntów pełnomocnictwem, został złożony także załącznik wymagany treścią art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy i znajduje się on w aktach sprawy. Kolegium stwierdziło, iż skoro przedstawione przez Stowarzyszenie C. zarzuty nie zostały uwzględnione, to nie zaistniały przesłanki do uwzględnienia wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy jak również wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kolegium nie podzieliło zarzutu Stowarzyszenia odnośnie do wadliwości sporządzonego raportu. Uznało bowiem, że dokument ten zgodny jest z wymaganiami art. 66 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, zawiera bowiem wszystkie konieczne elementy wynikające z tego przepisu. Ponadto organ specjalistyczny jakim jest Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wielokrotnie badał treść raportu wzywając trzykrotnie inwestora do jego uzupełnienia. Dalej organ wskazał, że w odległości 170 m od planowanej inwestycji znajduje się jedynie pojedyncze zabudowanie. Zwarty kompleks zabudowy oddalony jest natomiast od inwestycji o około 470 m. Organ odwoławczy przywołując treść art. 66 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy uznał, że z przepisu tego nie wynika, aby istniał obowiązek wskazywania i opisywania wariantów lokalizacyjnych. Ustawodawca mówi w tym przepisie o racjonalnym wariancie alternatywnym, zatem może to być także wariant technologiczny. Również, zdaniem Kolegium, w wystarczający sposób raport odnosi się do problematyki kumulacji oddziaływań oraz emisji zanieczyszczeń do atmosfery ze środków transportu, ze spalania biogazu i emisji odorów. Wreszcie za niesłuszne organ odwoławczy uznał zarzuty dotyczące pominięcia uwag okolicznych mieszkańców. Jednocześnie organ podkreślił, że charakter i rozmiar inwestycji określa inwestor, a rola organu ogranicza się do zbadania czy w związku z jej realizacją nie zostaną przekroczone dopuszczalne wartości oddziaływań na środowisko. Przy czym organ musi opierać się na przedstawionych przez inwestora założeniach i nie jest uprawniony do przyjęcia, że planowane przedsięwzięcie będzie zrealizowane odmiennie niż to opisane we wniosku.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Stowarzyszenie C. z siedzibą w K., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie:
1. art.7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie weryfikacji kwestii zawartych w raporcie wraz z uzupełnieniami, niepodjęcie działań zmierzających do zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i oparcie rozstrzygnięcia o nieprawidłowo zebrany materiał, co z kolei doprowadziło do bezkrytycznej i dowolnej oceny materiału dowodowego w szczególności raportu wraz z uzupełnieniami;
2. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie przez organ: - merytorycznego odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu oraz argumentacji zawartej w piśmie z dnia 26 maja 2016 r. i tym samym niewyjaśnienie przyczyn dla których organ uznał, że nie zasługują na uwzględnienie; wskazania przyczyn, dla których uznał raport wraz uzupełnieniami za wiarygodny i mogący stanowić podstawę wydania decyzji, pomimo licznych uchybień w nim się znajdujących; - wskazania przyczyn, dla których odmówił wiarygodności dowodom i twierdzeniom przedstawionym przez skarżącego, w szczególności w zakresie odległości między przedmiotową inwestycją a rzeką S. i Chronionym Krajobrazem Międzyrzeca Skry i Wkry w pobliżu inwestycji licznej flory i fauny wymagającej ochrony, jak również stanowisk archeologicznych;
3. art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji pomimo braku w raporcie wskazania czy występują skumulowane oddziaływania dla przedmiotowej inwestycji z przedstawieniem informacji w zakresie emisji szkodliwych substancji i hałasów z istniejących kurników, oraz ewentualnego ich nakładania się z emisjami będącymi następstwem realizacji przedmiotowej inwestycji;
4. art. 66 ust. 1 pkt 15 ww. ustawy w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzja pomimo braku w raporcie analizy możliwych konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem; 5. art. 66 ust. 1 pkt 19 ww. ustawy w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji pomimo braku w raporcie wskazania osoby lub osób sporządzających ten raport;
5. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 8 w zw. z art. 9 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez doręczenie skarżącemu w toku postępowania administracyjnego niekompletnej dokumentacji, w szczególności poprzez doręczenie raportu, który pozbawiony jest podpisu osoby go sporządzającej.
Pełnomocnik skarżącego Stowarzyszenia wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według przedstawionego w toku postępowania spisu kosztów, a w przypadku jego nieprzedstawienia według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym z dnia 15 marca 2017 r. pełnomocnik uczestnika postępowania R. J. wniósł o oddalenie skargi, wskazując na bezzasadność podnoszonych zarzutów.
Wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2017 r. sygn.. akt IV SA/Wa 2188/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ciechanowie z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania określonej w art. 15 K.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Dla uznania, że zasada dwuinstancyjności zastała zrealizowana nie wystarcza stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest by rozstrzygnięcia te poprzedzone zostały przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których jest prowadzone. Organ odwoławczy nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, ale jest zobowiązany ponownie merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, a więc rozpatrzyć wszystkie żądania strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. Wynika to z art. 138 K.p.a., przyznającemu organowi II instancji kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy aprobując w całości rozstrzygnięcie organu I instancji, nie rozważył i nie odniósł się do wszystkich zarzutów i argumentów skarżącego Stowarzyszenia podniesionych w odwołaniu, dotyczących wskazanych braków w treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a mających istotne znaczenie dla oceny prawidłowości wydanej decyzji z dnia [...] marca 2016 r.
W odwołaniu Stowarzyszenie wskazało konkretne kwestie, które miały, w jego ocenie, istotne znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości decyzji środowiskowej. Wskazywano na kwestię dotyczącą występowania skumulowanego oddziaływania w zakresie emisji szkodliwych substancji z istniejących już kurników i nakładania się z emisjami z planowanej inwestycji. Stowarzyszenie twierdzi, że w miejscowości R. znajdują się już kurniki, czego w ogóle nie uwzględnia raport sporządzony dla przedmiotowej inwestycji. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ jednym zdaniem odniósł się do tej kwestii (str. 11), stwierdzając, że skoro najbliższe budynki inwentarskie (nie wiadomo o jakie chodzi) znajdują się w odległości ok. 372 m od działki nr [...], to nie wystąpi skumulowane oddziaływanie. Zdaniem Sądu, w tych warunkach nie można nie zgodzić się ze stroną skarżącą, że kwestia ta nie była przedmiotem wnikliwych rozważań organu, zwłaszcza w sytuacji, gdy na str. 19 raportu znajduje się fotomapa z opisem, że od przedmiotowej parceli najbliższe budynki inwentarskie usytuowane są w odległości ok. 602,37 m, zaś w treści raportu zabrakło analizy odnośnie tego czy z tego względu wystąpią czy też nie skumulowane oddziaływania istniejących i projektowanych kurników na środowisko, w szczególności na zdrowie mieszkańców Raczyny.
Trafnie podnosi skarga, że w raporcie brak jest analizy konfliktów społecznych, skoro zagadnienie to w na str. 166 raportu zostało skitowane jednym zdaniem, że realizacja inwestycji nie będzie powodowała konfliktów społecznych związanych z planowanym przedsięwzięciem. Zauważyć należy, iż celem postępowania w sprawie ocen oddziaływania na środowisko jest analiza wpływu przedsięwzięcia na środowisko jak również możliwości oraz sposobów zapobiegania i zmniejszania negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 ustawy), natomiast konkretne warunki służące realizacji tego celu (sposób zapobiegania i zmniejszania) są określane w decyzji środowiskowej w związku z art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b i c, pkt 2 lit. b) oraz ust. 2 pkt 2 ustawy. Jednym z kluczowych materiałów dowodowych, na podstawie których wydaje się orzeczenia jest raport (art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy). Dokument ten podlega analizie tak jak każdy dowód w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, a więc mając na uwadze zasady logicznego rozumowania oraz doświadczenia życiowego. Ocena Kolegium odnośnie do raportu powinna być wnikliwa z punktu widzenia tego, czy jest on kompletny i spójny, czyli czy spełnia ustawowe wymagania co do jego zawartości w rozumieniu dyspozycji art. 66 u.u.i.ś. W rozpoznawanym przypadku w sposób oczywisty nie uczyniono zadość temu wymaganiu, na co słusznie wskazało w skardze Stowarzyszenie. Nierozważenie wnikliwie wskazywanych kwestii w ocenie Sądu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie sposób bowiem a priori założyć, że prawidłowe, wszechstronne rozpoznanie sprawy nie prowadziłoby do odmiennych wniosków niż utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Pełna ocena materiału dowodowego przed wydaniem orzeczenia, co musi znaleźć odzwierciedlenie w jego uzasadnieniu w myśl art. 107 § 3 K.p.a., należy do organu administracji. O ile nie uczyniono zadość temu wymaganiu, wada ta nie może być konwalidowana przez sąd administracyjny poprzez dokonanie samodzielnych ustaleń w tym zakresie, gdyż prowadziłoby to de facto do pozbawienia stron prawa rozpatrzenia sprawy w dwu instancjach administracyjnych (art. 15 K.p.a.) przed sądową kontrolą legalności ostatecznego orzeczenia (por. wyroki NSA sygn. akt II OSK 672/10, II OSK 1717/10, II OSK 261/11 - dostępne w CBOSA).
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł R. J. podnosząc zarzuty naruszenia:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 138 K.p.a. polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, co skutkowało uchyleniem decyzji organu II instancji, a w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniem wskazanych przepisów;
2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i niewskazanie w treści uzasadnienia wyjaśnienia podstawy prawnej zapadłego orzeczenia oraz brak wskazania co do dalszego postępowania w związku z uchyleniem decyzji organu II instancji,
3) art. 66 i art. 82 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa oraz ocenach oddziaływania na środowisko oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które doprowadziło Sąd I instancji do uznania, że raport oddziaływania na środowisko sporządzony w trakcie postępowania administracyjnego oraz decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w przepisach materialnych, raport został sporządzony nieprawidłowo i nieprawidłowo oceniony przez organ II instancji, a co za tym idzie w uzasadnieniu organu II instancji brak było obligatoryjnych elementów;
4) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie Sądu nie na podstawie przepisów prawa i nie w jego granicach i stosowanie nieprawidłowo przepisów prawa, co doprowadziło do nieprawidłowej analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie w szczególności raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko,
5) art. 20 i art. 21 Konstytucji RP w zw. z art. 140 K.c. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, które prowadzi do przewlekłego prowadzenia postępowania wpływając na ograniczenie własności skarżącego do nieruchomości i możliwości swobodnego jej zagospodarowania.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty mające potwierdzać zasadność podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenie C. z siedzibą w K. wniosło o jej oddalenie wskazując argumenty świadczące zdaniem Stowarzyszenia o niezasadności zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez R. J. ma usprawiedliwione podstawy.
Za zasadny uznać należy zarzut naruszenia art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. i art. 138 K.p.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postepowania administracyjnego, gdyż organ odwoławczy nie rozważył i nie odniósł się do wszystkich zarzutów i argumentów skarżącego stowarzyszenia.
Po pierwsze, zgodnie z treścią art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przepisu tego nie wynika obowiązek organu odwoławczego odnoszenia się do wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Organ ma obowiązek ich rozważenia, jeżeli są one związane z dowodami, którym odmówił wiarygodności lub z koniecznością wyjaśnienia podstawy prawnej.
Po drugie, jeśli w ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy niewłaściwe odniósł się do zarzutów odwołania i było to zdaniem Sądu uchybienie, to Sąd powinien przedstawić argumenty wskazujące na to, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, zdaniem NSA, Sąd I instancji w istocie takiej oceny nie dokonał, ograniczając się do wymienienia podnoszonych przez Stowarzyszenie argumentów oraz stwierdzając, że niedoniesienie się przez organ odwoławczy miało znaczenie dla oceny prawidłowości decyzji z dnia [...] marca 2016 r.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Organ odwoławczy rozpoznał ponownie sprawę. Okoliczność, iż organ ten nie odniósł się do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.
W skardze do Sądu I instancji ponoszony był zarzut doręczenia Stowarzyszeniu raportu, w którym nie było podpisu osoby sporządzającej ten raport. Uchybienie to nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy albowiem w aktach sprawy znajduje się w raport z podpisem osoby go sporządzającej zaś Stowarzyszenie nie podnosiło zarzutu, że doręczona mu kopia raportu zawiera inną treść niż raport znajdujący się w aktach administracyjnych.
Analogicznie ocenić należy zarzut braku wskazania w raporcie, kto sporządził ten raport. Z treści znajdującego się a aktach sprawy raportu wynika, kto był jego autorem.
Odnośnie do poruszonej w skardze kwestii braku w raporcie analizy konfliktów społecznych stwierdzić należy, że analiza ta jest analizą szczątkową jednakże uchybienie to nie ma wpływu na wynik sprawy. Nawet bowiem, gdyby w wyniku analizy stwierdzono, że w związku z planowaną realizacją inwestycji zaistnieją konflikty społeczne, to i tak nie mogłoby to być podstawą odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Brak konfliktów społecznych nie jest warunkiem koniecznym wydania takiej decyzji.
Odnośnie do kwestii braku w raporcie analizy kumulacji stwierdzić należy, że organ administracji odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu decyzji. Organy uzgadniające nie zgłaszały zastrzeżeń w tym przedmiocie. W ocenie NSA podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że brak jest uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że dojdzie do kumulacji oddziaływania planowanej inwestycji z innymi zrealizowanymi już przedsięwzięciami.
W skardze do Sądu I instancji przywołany był art. 7 K.p.a., który stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obowiązek wydawania przez organy administracji załatwiania spraw z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu obywateli nie daję podstaw do odmowy wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jeśli spełnione są wszystkie materialnoprawne przesłanki wydania takiej zgody.
W ocenie NSA, organ odwoławczy w wystarczającym stopniu odniósł się do zawartych w odwołaniu zarzutów i brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości tej decyzji z tego powodu. Organy administracji należycie zebrały materiał dowodowy. Materiał ten był wystarczający do wydania decyzji i nie wymagał uzupełnienia. Ocena tego materiału dokonana przez organy administracji jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności.
Mając powyższe na uwadze, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sprawie zaistniały podstawy zarówno do uwzględnienia skargi kasacyjnej jak również do oddalenia skargi wniesionej przed Sąd I instancji.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. i art., 151 P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.