II OSK 3220/20

II OSK 3220/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-12-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Lu 762/19 - Wyrok WSA w Lublinie z 2020-07-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 3 pkt 20, art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 28, art. 145  par 1 pkt 4, art. 149 par 2, art. 151 par 1 pkt 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 1997 nr 132 poz 877
par 6 ust 5 pkt 2
Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Lu 762/19 w sprawie ze skarg A. K. i Ł. K. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 29 października 2019 r. nr IF-VII.7840.5.58.2019.MF w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 762/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu skargi A. K. i Ł. K. uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 29 października 2019 r., nr IF-VII.7840.5.58.2019.MF oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Radzyńskiego z dnia 5 sierpnia 2019 r., nr 1/1-2019, znak AB.6740.424.2018 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 3 stycznia 2019 r., znak: AB.6740.424.2018 Starosta Radzyński udzielił W. R. pozwolenia na budowę płyty obornikowej wraz ze zbiornikiem na wody gnojowe w miejscowości B., gm. R. na terenach zabudowy zagrodowej na działce nr ew. [...].
W dniu 27 lutego 2019 r. Ł. K. zwrócił się do organu I instancji o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. podnosząc, że nie zapewniono mu udziału w tym postępowaniu, natomiast jako właściciel działki sąsiadującej z terenem inwestycji nr ew. [...] w B., powinien być uznany za stronę.
Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2019 r. organ I instancji wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ww. decyzją.
Decyzją z dnia 5 sierpnia 2019 r., znak: AB.6740.424.2018 Starosta Radzyński odmówił uchylenia własnej decyzji dnia 3 stycznia 2019 r. uznając, że oboje małżonkowie nie posiadali przymiotu strony w tej sprawie.
Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przy czym przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego, należy rozumieć, zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ wskazał, że budowa została zaprojektowana zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (tj. z dnia 1 sierpnia 2013 r., Dz.U. z 2014 r. poz. 81), dalej jako "rozporządzenie ws. w.t.b.r.", tj. w odległości 4 m od granicy działki nr ew. [...], w odległości 15 m od granicy działki nr ew. [...] - pasa drogowego i w odległości 36 m od istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...], należącej do skarżącego. Inwestycja jest zgodna z planem miejscowym Rady Gminy R., zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy R. z dnia [...] r., Nr [...]. Działka nr ew. [...], objęta inwestycją, położona jest w terenach przeznaczonych pod zabudowę zagrodową z niezbędnymi obiektami towarzyszącymi związanymi z gospodarką rolną (symbol w planie G21 RM/MN). Jako przeznaczenie dopuszczalne plan przewiduje realizację obiektów o funkcji usługowo - produkcyjnej, które nie powodują żadnej uciążliwości. Starosta ponownie określił obszar oddziaływania inwestycji i wziął pod uwagę możliwość realizacji budynków służących przetwórstwu artykułów rolno-spożywczych i magazynów środków spożywczych, dla których odległość powinna wynosić 50 m.
W odwołaniu od tej decyzji A. K. i Ł. K. zarzucali jej wydanie z naruszeniem art. 150 § 1 K.p.a., art. 151 § 1 K.p.a., a także art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 145 § 2 K.p.a. (poprzez odmowę uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że istnieją uzasadnione dowody na to, że inwersor dopuścił się względem Ł. K. popełnienia przestępstwa gróźb karalnych) i art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (poprzez nieuwzględnienie zasady "poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (...)".
Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 29 października 2019 r.nr IF-VII.7840.5.5 8.2019.MF po rozpatrzeniu odwołania A. K. i Ł. K., na podstawie art. 138 § 1 K.p.a. i art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), utrzymał w mocy wydaną po wznowieniu postępowania decyzję Starosty Radzyńskiego z dnia 5 sierpnia 2019 r.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył treść przepisów K.p.a. regulujących tryb postępowania wznowieniowego i wyjaśnił istotę tej instytucji prawnej. Wojewoda wskazał, że postępowanie wznowieniowe ma charakter dwuetapowy - w ramach pierwszego etapu, organ administracji publicznej ustala, m.in. to, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowych przesłankach wznowienia wymienionych enumeratywnie w przepisach, a jeśli tak, w drugim etapie postępowania rozpoznawczego, organ bada, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła i jakie z tego wynikają skutki dla rozstrzygnięcia sprawy.
Dokonując ustaleń w powyższym zakresie, to jest badając, czy skarżący posiadali przymiot strony w postępowaniu, w którym wydano decyzję z dnia 3 stycznia 2019 r. udzielającą pozwolenia na budowę spornej płyty obornikowej, organ odwoławczy stwierdził, że w zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym, wskazano, że obszar oddziaływania inwestycji ogranicza się wyłącznie do działki inwestora nr ew. [...].
Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżący nie mieli interesu prawnego w tym postępowaniu. Organ wyjaśnił, że pojęcie interesu prawnego, z którym związana jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym (art. 28 K.p.a.) należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać, czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z dnia 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559106). Wojewoda stwierdził, że interes prawny pojawia się wówczas gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt. IV SA 2164/97). Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.
W postępowaniu dotyczącym decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. który jako przepis szczególny względem art. 28 K.p.a., ogranicza pojęcie strony do następujących osób: inwestora oraz użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w "obszarze oddziaływania obiektu", przez który należy rozumieć (art. 3 pkt 20 pr. bud.) teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Celem wprowadzenia art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane było ograniczenie katalogu stron w postępowaniach w sprawie pozwolenia na budowę.
Ł. K. swój interes prawny w kwestionowaniu decyzji udzielającej pozwolenia na budowę spornej płyty gnojowej wywodzi z faktu, że jest właścicielem działki nr ew. [...] oraz współwłaścicielem działek nr ew. [...] i [...]. A. K. z kolei podnosi, że jest współwłaścicielką działki nr ew. [...]. W przekonaniu obojga skarżących, jako właścicieli nieruchomości znajdujących się w otoczeniu projektowanego obiektu, których poszanowanie interesów nakazuje art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane powinni oni mieć możliwość oceny, czy w związku z tą inwestycją w przyszłości na ich działkach nie będzie potrzeby wprowadzania ograniczeń w zagospodarowaniu terenu na podstawie przepisów odrębnych.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że badając interes prawny skarżących, organ I instancji ponownie określił obszar oddziaływania inwestycji uwzględniając odległość 50 m od spornej płyty gnojowej wymaganą dla sytuowania budynków służących przetwórstwu artykułów rolno - spożywczych i magazynów środków spożywczych.
Zdaniem Wojewody inwestycja spełnia wymagania rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (tj. z dnia 1 sierpnia 2013 r., Dz.U. z 2014 r. poz. 81), dalej jako "rozporządzenie w/s w.t.b.r.", w tym w zakresie odległości od innych obiektów, określonych w § 6 ust 5. Zgodnie z tym przepisem odległości otwartych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej oraz płyt do składowania obornika powinna wynosić co najmniej:
1. 25 m od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi na działkach sąsiednich, jednak nie mniej niż 30 m od otworów okiennych i drzwiowych w tych pomieszczeniach;
2. 50 m od budynków służących przetwórstwu artykułów rolno-spożywczych i magazynów środków spożywczych;
3. 10 m od budynków magazynowych pasz i ziarna;
4. 4 m od granicy działki sąsiedniej;
5. 5 m od silosów na zboże i pasze;
6. 10 m od silosów na kiszonki.
Płyta gnojowa została zaprojektowana w odległości 4,0 m od granicy działki nr ew. [...], w odległości 15 m od granicy działki nr ew. [...] - pasa drogowego oraz w odległości 36 m od istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr ew. [...], której współwłaścicielami są skarżący. Zdaniem organu odwoławczego, realizacja płyty gnojowej nie uniemożliwi w przyszłości zabudowy tej działki zgodnie z przeznaczeniem. Działka ta, jak i działka objęta inwestycją nr ew. [...], w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R., zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] r. (Dz. Urz. Woj. Lub. z [...] r., nr [...], poz.682), dalej jako "m.p.z.p.", znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem G2 1RM/MN jako teren zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej. Zgodnie z postanowieniami szczegółowymi tego planu, dla terenów istniejącej i projektowanej zabudowy zagrodowej i częściowo jednorodzinnej, ustala się przeznaczenie podstawowe - zabudowa zagrodowa z niezbędnymi obiektami towarzyszącymi związanymi z gospodarką rolną; jako przeznaczenie uzupełniające ustala się: 1) garaże wolnostojące lub wbudowane w bryle budynku; 2) usługi o uciążliwości nie wykraczającej poza granice działki; 3) urządzenia infrastruktury technicznej; natomiast jako przeznaczenie dopuszczalne ustala się: 1) obiekty o funkcji usługowo-produkcyjnej, które nie powodują żadnej uciążliwości w emisji substancji i energii oraz nie będące przedsięwzięciami dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być lub jest wymagany na podstawie przepisów odrębnych; 2) budynki mieszkalne jednorodzinne. (...). W ocenie organu odwoławczego, plan dopuszcza zatem możliwość sytuowania obiektów o funkcji usługowo-produkcyjnej, które nie powodują żadnej uciążliwości w emisji substancji i energii, a więc projektowana inwestycja nie narusza ustaleń planu.
Organ podkreślił, że ochrona uzasadnionych interesów właścicieli nieruchomości sąsiednich w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, ograniczona jest wyłącznie zasięgiem obowiązujących przepisów prawa. O przekroczeniu granic tej ochrony można mówić jedynie wtedy, gdy zostały naruszone konkretne przepisy tzn., że właścicielowi nieruchomości przysługują prawne środki ochrony przed sposobem zagospodarowania nieruchomości sąsiedniej, jeżeli projektowany sposób zagospodarowania kolidowałby z jego prawnie chronionym interesem, poprzez naruszenie przez inwestora obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych oraz norm dotyczących budowy. Natomiast jeśli inwestycja nie narusza tych przepisów i norm, nie można mówić o naruszeniu uzasadnionych interesów. Ochrona uzasadnionych interesów musi wynikać z przepisów prawa, które takiej ochrony danym podmiotom udzielają. Powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Nie można dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora.
Organ stwierdził ponadto, że kwestia przedostawania się szkodliwych substancji do gleby i powietrza oraz wytwarzanie ponadnormatywnego hałasu przez urządzenia obiektu mogą być badane przez kompetentne do tego organy wyłącznie na etapie użytkowania obiektu. Organ architektoniczno-budowlany ocenia jedynie przedstawioną mu dokumentację opisującą przyjęte do realizacji rozwiązania techniczne pod względem obowiązujących przepisów prawa i nie ma kompetencji do formułowania ocen dotyczących przyszłego użytkowania obiektu zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, gdyż do tego powołane są odpowiednie organy nadzoru budowlanego, bądź w pewnym zakresie służby sanitarne.
Poza tym organ wyjaśnił, że w zasadzie każda realizacja nowej inwestycji niesie za sobą ryzyko pewnych utrudnień i uciążliwości dla osób zamieszkałych w jej pobliżu, tym bardziej budowa płyty obornikowej z uwagi na specyficzny charakter tego przedsięwzięcia może również być przyczyną pewnego dyskomfortu dla osób egzystujących w niedalekim otoczeniu. Ten dyskomfort nie może jednak być czynnikiem uniemożliwiającym realizację tego typu inwestycji, tym bardziej na obszarze do tego przeznaczonym. Zapach, czy też odór jest substancją niemierzalną, zapachy, pomimo że mogą być uciążliwe, nie podlegają badaniu, gdyż w polskim systemie prawnym nie obowiązują normy prawne, które odnosiłyby się do zapachów. Kwestia generowania niedopuszczalnych immisji może być –zdaniem organu odwoławczego - ewentualnie badana w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego (k.c.) przez sąd powszechny. Organ architektoniczno-budowlany nie jest władny oceniać, czy funkcjonowanie płyty gnojowej będzie przekraczać przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości oraz stosunków miejscowych. Podobnie nie ma znaczenia dla rozpatrywanej sprawy kwestia ewentualnego wpływu spornej inwestycji na wartość rynkową nieruchomości skarżących.
Skoro zatem w toku postępowania nie stwierdzono istnienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., to stanowisko organu I instancji o braku podstaw uchylenia spornej decyzji jest prawidłowe.
W skargach o identycznej treści, skierowanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 762/19 i II SA/Lu 763/19), A. K. i Ł. K., reprezentowani przez adwokata, domagali się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem:
1. art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez odmowę uchylenia kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że skarżący nie brali udziału w postępowaniu poprzedzającym jej wydanie;
2. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. zaniechanie przeprowadzenia dowodu mającego na celu ocenę oddziaływania projektowanej płyty gnojowej na nieruchomości sąsiednie, a także poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, w tym skarżących, a jedynie kierowanie się interesem inwestora;
3. § 4 rozporządzenia w/s w.t.b.r. poprzez wydanie pozwolenia na inwestycję, która jest niezgodna z m.p.z.p., który w § 58 ust. 2 i 3 dopuszcza w tym terenie wyłącznie usługi o uciążliwościach niewykraczających poza granice działki bądź obiekty o funkcji usługowo-produkcyjnej, które nie powodują żadnych uciążliwości w emisji substancji i energii oraz wyklucza sytuowanie przedsięwzięć, dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być lub jest wymagany na podstawie przepisów odrębnych; organ niezasadnie przyjął, że projektowana inwestycja jest usługą o uciążliwości niewykraczającej poza granice działki, gdyż oczywiste jest, nawet bez posiadania fachowej wiedzy, że płyta gnojowa wraz ze zbiornikiem na wody gnojowe, mogąca pomieścić pomiędzy 300 a 500 ton gnoju, usytuowana w odległości ok. 35 m od okna domu skarżących i jednocześnie około 15 m od granicy ich działki, niewątpliwie będzie stwarzała uciążliwości w postaci emisji wysoce nieprzyjemnego zapachu, jak również będzie miejscem rozwoju różnego rodzaju insektów, które będą się przedostawać na nieruchomość skarżących; z tego samego powodu organ błędnie przyjął, że inwestycja jest obiektem o funkcji usługowo-produkcyjnej;
4. art. 107 § 3 K.p.a. polegające na wadliwym uzasadnieniu decyzji, w którym organ przyjął, że inwestycja nie będzie oddziaływała na nieruchomość skarżących, pomimo tego, że od projektowanej inwestycji do granicy działki skarżących jest ok. 15 m, a więc będzie ona bezspornie oddziaływać na ich nieruchomość, co jest niezgodne z m.p.z.p.;
Ponadto skarżący zarzucili organom błędne przyjęcie, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji określają wyłącznie odległości dla projektowanych inwestycji rolniczych przewidziane w § 6 ust. 5 rozporządzenia ws. w.t.b.r. i że są to odległości bezwzględne, gdyż - zdaniem skarżących - są to odległości minimalne, a organ w ramach swoich kompetencji oraz biorąc pod uwagę pozostałe aspekty, może nie wydać pozwolenia na umieszczenie inwestycji rolniczej w danym miejscu, nawet jeśli zachowuje ona te odległości.
W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie sądowej w dniu 14 lipca 2020 r. Sąd na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zarządził o połączeniu obydwu spraw i prowadzeniu ich pod sygn. akt II SA/Lu 762/19.
Wyrokiem z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 762/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylił decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 29 października 2019 r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty Radzyńskiego z dnia 5 sierpnia 2019 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organ wyjaśnił, iż postępowanie wznowieniowe jest dwuetapowe – w pierwszym etapie organ bada, czy żądanie wznowienia oparte jest na ustawowej podstawie wznowienia (co najmniej jednej spośród wymienionych w art. 145, art. 145a, art. 145b K.p.a.), a w kolejnym etapie organ ocenia, czy wskazana podstawa wznowienia faktycznie występuje, a jeśli tak, organ bada na nowo sprawę z uwzględnieniem wskazanej przesłanki (art. 149 § 2, art. 151 § 1 K.p.a.). W przypadku powołania jako podstawy wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. tj. brak udziału strony bez jej winy w (zwykłym) postępowaniu, organ powinien najpierw ocenić, czy rzeczywiście osoba żądająca wznowienia miała przymiot strony w tamtym postępowaniu, a jeśli tak, powinien rozpoznać sprawę na nowo zapewniając stronie czynny udział.
W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, organy obu instancji błędnie uznały, że skarżący nie mieli przymiotu strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z dnia 3 stycznia 2019 r. - w konsekwencji nie przeprowadziły ponownego postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę spornej płyty obornikowej.
Sąd stwierdził, iż rzeczywiście status strony w takim postępowaniu ustala się nie na podstawie art. 28 K.p.a., lecz na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane – krąg stron w tym postępowaniu zasadniczo jest więc węższy. Zgodnie z tym ostatnim przepisem – podmiotami mającymi przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się obszarze oddziaływania obiektu. Pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" określa art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane jako "teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu". W orzecznictwie sądowym przyjmuje, że do tych przepisów odrębnych należą przepisy całego systemu prawnego, a nie tylko budowlane, a więc również przepisy Kodeksu cywilnego (k.c.) w zakresie prawa własności (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2020 r., II OSK 761/18; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2006r., sygn. akt II OSK 936/05).
Ustawodawca w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie odsyła wprost do przepisów branżowych, ani nie ogranicza tego pojęcia wyłącznie do przepisów ustawy Prawo budowlane. Nie chodzi również wyłącznie o takie przepisy odrębne, które wyznaczają teren w oparciu o wielkości matematyczne, niezmienne w każdym przypadku, lecz o wszelkie przepisy ustanawiające zakres interesu prawnego osób trzecich (tak: Jerzy Siegeń (w: "Prawo budowlane. Komentarz", wyd. 4, C.H. Beck Warszawa 2003, s. 207 i Edward Radziszewski (w: Prawo budowlane. Przepisy i komentarz. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2004, s. 71-72). Podkreślić przy tym należy, że w takim przypadku chodzi o ochronę prawa własności wyłącznie w zakresie wskazanym w art. 140 k.c., a więc z uwzględnieniem ograniczeń wynikających ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia prawa i zasad współżycia społecznego. Oznacza to, że przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu należałoby badać, czy prawo własności nieruchomości sąsiednich podlega ochronie i na tej podstawie ustalać strony postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę. Przepisem wyznaczającym zakres ochrony prawa własności jest art. 144 k.c., zgodnie z którym właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych – zakaz immisji. Wynika z niego, że wykonywanie prawa własności sprzecznie z tym przepisem, nie podlega ochronie, zaś ocena tego, czy działanie właściciela, a więc spowodowane przez niego np. na skutek realizacji nowego obiektu, immisje, przekraczają przeciętną miarę, zależy od społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.
Niewątpliwie użytkowanie płyty obornikowej powoduje uciążliwe immisje, chodzi nie tylko o nieprzyjemne zapachy, ale również wyziewy (gazy) i owady, które mogą przenosić zakażenia. Jest to okoliczność powszechnie znana, przyznaje to sam organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Argument, że każda nowa inwestycja wiąże się z pewnymi niedogodnościami, nie jest adekwatny w odniesieniu do inwestycji polegającej na składowaniu (zwłaszcza dużych ilości, ok. 300-500 ton) gnojowicy w otwartym zbiorniku, takim, jak w niniejszej sprawie. Rację mają skarżący, że oddziaływanie takiego obiektu na sąsiednie działki jest bezsporne i w zabudowie mieszkaniowej traktowane powinno być jako immisje przekraczające przeciętną miarę. W rozpatrywanej sprawie m.p.z.p. dopuszcza w terenie objętym inwestycją i na działce skarżących zabudowę zagrodową i jednorodzinną (symbol G21 RM/MN i G 23 RM), jest więc to przeznaczenie mieszane, o cechach charakterystycznych zarówno dla gospodarki rolnej, jak i mieszkaniowej. Inwestycja ma być usytuowana na działce inwestora na wysokości działki skarżących. Mając na uwadze mieszany charakter przeznaczenia tych terenów (i faktyczne mieszane ich wykorzystywanie), ocena interesu prawnego powinna opierać się na założeniu, że immisje powodowane przez sporną płytę obornikową mogą przekroczyć "przeciętną miarę".
Zdaniem Sądu, nie jest słuszny argument organu odwoławczego, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia kwestia przyszłego użytkowania planowanego obiektu. Prawo zabudowy obejmuje bowiem nie tylko wykonywanie określonych robót budowlanych, w tym realizacji obiektu budowlanego o określonych parametrach technicznych, ale również korzystanie z takiego obiektu w sposób zgodny z jego przeznaczeniem. Zamierzony sposób użytkowania obiektu musi być określony w projekcie budowlanym, który następnie podlega zatwierdzeniu przez organ architektoniczno-budowlany w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Wynika to z wprost z § 11 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018.r, poz. 1935), który stanowi, że projekt architektoniczno-budowlany obiektu budowlanego powinien zawierać zwięzły opis techniczny (...), który powinien określać przeznaczenie i program użytkowy obiektu budowlanego (...). Z kolei w świetle art. 36a ust. 5 ustawy Prawo budowlane zmiana zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest traktowana jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, wymagające uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Sposób użytkowania podlega więc ocenie organu architektoniczno-budowlanego, a zmiana zatwierdzonego wraz z pozwoleniem na budowę użytkowania wymaga uzyskania odrębnego pozwolenia. Inwestor zobowiązany jest więc do użytkowania obiektu tak, jak to określono w tym projekcie. Jest to jednocześnie jego prawo. Kolejne inwestycje na działkach sąsiednich muszą zatem być realizowane z poszanowaniem tego prawa. Oddziaływania nowej inwestycji, uniemożliwiającego lub znacznie ograniczającego możliwość użytkowania istniejącego obiektu budowlanego w sposób zgodny z zatwierdzonym projektem, nie należy traktować zatem wyłącznie w kategoriach interesu faktycznego, lecz interesu prawnego. Zdaniem Sądu, za trafny należy w związku z tym uznać pogląd, że "ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności, gdyż ocena wpływu jakiejś inwestycji na otoczenie obejmuje całą gamę zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na nieruchomości znajdujące się w jego otoczeniu. Dlatego właśnie stroną takiego postępowania powinny być nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale też takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeśli z projektu budowlanego wynika, że spełniono wszystkie wymagania wynikające z przepisów pr. bud." (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 marca 2020 r., II SA/Go 56/20). "W świetle art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane podstawą dla wyznaczenia kręgu stron postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę jest ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji, nie tylko pod względem techniczno-budowlanym, ale również co od tego, czy przyszła inwestycja nie wprowadzi ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej na podstawie innych przepisów, a także, czy nie utrudni dotychczasowego korzystania z tych nieruchomości". (zob. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2020 r., II SA/Ol 973/19). "Przepisy odrębne, o których mowa w art. 3 pkt 20 p.b., to regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. Należą do nich m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Na potrzeby konkretnej inwestycji organ powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności czy dopływu światła słonecznego. Jeżeli przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora określone obowiązki czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową jego działki względem działki sąsiedniej, to tym samym właściciel (użytkownik wieczysty, zarządca) tej działki jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany w ocenie organu spełnia wymagania określone przepisami prawa materialnego oraz aktów wykonawczych i czy zachowane są odległości nakazane stosownymi przepisami prawa (por. wyroki Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1395/18, z 5 dnia grudnia 2018 r., sygn., akt II OSK 85/17; z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10)". (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2020 r., IV SA/Po 435/19).
W ocenie Sądu, organ bezzasadnie zatem uznał, że skarżący w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę spornej płyty obornikowej, posiadali wyłącznie interes faktyczny. Zresztą, rozróżnianie interesu faktycznego od interesu prawnego w praktyce nastręcza problemy, gdyż granice pomiędzy tymi interesami w wielu przypadkach wcale nie są wyraźne, zwłaszcza że najczęściej przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, wprowadzającymi ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, są właśnie przepisy k.c. regulujące prawo własności. Płynna granica ochrony tego prawa, wynikająca z przytoczonych wyżej art. 140 i 144 k.c., powoduje, że ta sama okoliczność, w zależności od stopnia jej intensywności (nasilenia), może być traktowana jako okoliczność faktyczna świadcząca, że osoba ma wyłącznie interes faktyczny (kiedy ze względu na intensywność immisji jej prawo własności nie podlega ochronie), albo - gdy intensywność tych samych immisji jest większa i przekracza przyjęte zwyczajowo nasilenie, a prawo własności podlega ochronie, świadczy o tym, że właściciel dotknięty takimi immisjami posiada w sprawie interes prawny, a nie tylko faktyczny. Granice te są więc bardzo elastyczne, wymagają szczegółowej analizy, dokładnych ustaleń, wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy i wyczerpującego uzasadnienia.
W świetle przedstawionych okoliczności niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, organ nie miał uzasadnionych podstaw do odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz powinien potraktować skarżących za strony tego postępowania i rozpoznać sprawę na nowo, uwzględniając ich zarzuty dotyczące zatwierdzonego projektu budowlanego spornej inwestycji.
Odnosząc się do tych zarzutów, zdaniem Sądu, stwierdzić należy, że w istocie sprowadzają się one do zakwestionowania usytuowania inwestycji w pobliżu działki skarżących, zabudowanej budynkiem jednorodzinnym.
Zgromadzony materiał dowodowy, w tym dokumentacja budowlana pozostawia wątpliwości co do tego, czy organ dokonał należytej oceny zgodności usytuowania spornej płyty obornikowej z obowiązującymi przepisami.
Przede wszystkim, zdaniem Sądu, należy wskazać na zakres uprawnień organu architektoniczno-budowlanego w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane- przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2. zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3. kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4. wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
W orzecznictwie podkreśla się, że w świetle art. 35 ustawy Prawo budowlane uprawnienia organu architektoniczno-budowlanego są dość ograniczone, co wynika z założenia, że skoro z woli ustawodawcy projekt budowlany powinien być sporządzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia, to na tych osobach spoczywa odpowiedzialność za rozwiązania techniczne, zaś organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do ich kwestionowania. Nie oznacza to jednak, że organ ten zwolniony jest całkowicie z obowiązku oceny przedłożonego przez inwestora wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, projektu budowlanego. Dokonując oceny wymaganej dokumentacji budowlanej, w tym projektu budowlanego w zakresie określonym w przytoczonym przepisie, organ w każdym wypadku ma obowiązek kierować się zasadami określonymi w art. 7, 77 § 1 K.p.a. Zgodnie z nimi organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i – stosownie do art. 80 K.p.a. - ocenić na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oceny tej organ dokonuje pod względem spójności i logiki.
Przenosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że organy badając przedstawiony przez inwestora projekt budowlany dotyczący spornej płyty obornikowej, naruszyły te zasady, co doprowadziło do wydania pozwolenia na usytuowanie spornego obiektu w miejscu słusznie budzącym zastrzeżenia skarżących.
Z załącznika nr 1 do decyzji o pozwoleniu na budowę – projekt zagospodarowania działki nr [...], sporządzony na mapie do celów projektowych (k. 56 akt admin.) wynika, że sporna płyta obornikowa została przewidziana na działce inwestora nr [...] na wysokości działki skarżących nr [...], zabudowanej budynkiem jednorodzinnym. Z mapy tej wynika, że na działce objętej inwestycją, jak również na kolejnych działkach należących do inwestora, tworzących jedną nieruchomość, w znacznej odległości od spornej inwestycji nie znajdują się żadne zabudowania inwestora. Tymczasem w pkt 1.6 części opisowej projektu budowlanego, określającym "Wymagania dotyczące terenu i usytuowania płyty" zastrzeżono, że "projektowana płyta obornikowa powinna być usytuowana w miarę możliwości jak najbliżej budynku inwentarskiego (...)". Rozbieżności te są istotne przede wszystkim z punktu oceny zgodności inwestycji z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (...).
W związku z tym, że usytuowanie płyty obornikowej zostało określone w projekcie (i zatwierdzone ostateczną decyzją) w sposób sprzeczny z wymaganiami określonymi przez projektanta, zachodzą uzasadnione podstawy do uznania, że inwestycja została zaplanowana z pominięciem zasady wyrażonej w przytoczonym art. 5 ust. 1 pkt 9. Z art. 35 ustawy Prawo budowlane wynika, że założeniem ustawodawcy jest, by organ architektoniczno-budowlany przy ocenie projektu budowlanego mógł polegać na specjalistycznej wiedzy technicznej projektanta (który ma obowiązek udokumentować tę wiedze stosownymi zaświadczeniami). W związku z tym, pomimo tego, że – jak podnoszą organy – sporna inwestycja została usytuowana z zachowaniem odległości określonych w rozporządzeniu w/s w.t.b.r., to wobec sformułowania przez projektanta w pkt 1.6. części opisowej projektu wymogu sytuowania płyty jak najbliżej budynków gospodarczych inwestora, nie można uznać, że zgodność inwestycji z rozporządzeniem, oznacza automatycznie brak naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. W orzecznictwie wyrażane są poglądy, że choć "pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich powinno być interpretowane w sposób obiektywny tj. zgodnie z regulującymi proces inwestycyjny przepisami w tym techniczno-budowlanymi (...), a ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich nie może być rozumiana w sposób absolutny (...), to o naruszeniu interesu osób trzecich można więc mówić także wtedy, gdy zostały naruszone w tym względzie także uregulowania prawa konstytucyjnego, prawa cywilnego a w głównej mierze tzw. prawa sąsiedzkiego" (zob. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2019 r., II OSK 560/17). Sądy odwołują się więc przy ocenie naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich także do tzw. prawa sąsiedzkiego (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 września 2091 r., II SA/Gl 312/19; wyrok WSA w Lublinie z dnia 21 maja 2019 r., II SA/Lu 210/19). Prawo budowlane nie różnicuje zakresu ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, gdy mówi o konieczności ich uwzględniania podczas procesu inwestycyjnego, (art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b.). Podstawowym celem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie harmonijnego wykonywania najszerszego prawa do korzystania z nieruchomości, jakim jest prawo własności. Istotnym elementem prawa sąsiedzkiego jest zapewnienie mechanizmów ochrony prawa własności, zagrożonego następstwami wykonywania prawa własności przez właściciela innej (sąsiedniej) nieruchomości. Prawo własności jest prawem konstytucyjnym (art. 64 ust. 1 Konstytucji) i ochrona ta jest dla wszystkich równa (art. 64 ust. 2 Konstytucji). Zasada równej dla wszystkich ochrony własności jest elementem zasady równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 ust. 1 Konstytucji). W zgodzie z tymi konstytucyjnymi zasadami powinny być wykładane przepisy Prawa budowlanego, które mają wpływ na prawa sąsiedzkie". Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela to stanowisko. Skoro w art. 4 ustawy Prawo budowlane ustawodawca wprowadził jako warunek realizacji prawa zabudowy zgodność zamierzenia budowlanego z przepisami, a w art. 5 ust. 1 pkt 9 pr. bud., przy projektowaniu i budowie nakazał zapewnienie poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, to "poszanowanie interesów osób trzecich wymaga umożliwienia tym podmiotom skorzystania z prawa zabudowy w takim samym zakresie, w jakim przysługuje ono inwestorowi" (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2020 r., II SA/Go 626/19).
Stanowisko to w uzasadnionych okolicznościach, takich jak w niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, należy uznać za słuszne.
Płyty obornikowe są niezbędnym wyposażeniem wszystkich gospodarstw rolnych. Z art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. Nr 147, poz. 1033 ze zm.) wynika, że podmioty, które gromadzą nawozy naturalne, powinny je przechowywać na nieprzepuszczalnych płytach. Płyty obornikowe służą więc gromadzeniu obornika, stąd prawdopodobnie wskazania ich sytuowania jak najbliżej budynków inwentarskich. Skoro uprawniony projektant przewidział w projekcie budowlanym taki wymóg, to mając na uwadze to, że projektant przy sporządzaniu projektu kieruje się posiadaną specjalistyczną wiedzą i doświadczeniem, należy przyjąć, że taki wymóg jest uzasadniony w świetle zasad techniki budowlanej. Wobec tego, całkiem nieuzasadnione i niezrozumiałe jest usytuowanie, mimo tego wymogu, spornej płyty daleko od budynków inwentarskich inwestora, a blisko nieruchomości skarżących.
W świetle powyższego, zdaniem Sądu, w pełni uzasadnione są zarzuty skarżących co do naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Pomimo tego, że co do zasady należy zgodzić się z przytoczonym przez organ poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że "ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym nie może prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności i miejscu posadowienia obiektów budowlanych (...), gdyż nie można dopuścić do sytuacji, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora", to jednak z zastrzeżeniem, by nie dopuścić do sytuacji odwrotnej, gdy to inwestor w sposób nieograniczony będzie korzystał ze swojego prawa do nieruchomości uniemożliwiając, bądź znacznie utrudniając (ze względu na uciążliwości) korzystanie z takiego samego prawa przez inne osoby. Nie można zatem wykluczyć uzasadnionych okolicznościami faktycznymi sytuacji, w których to inwestor będzie chciał realizować w pełnym zakresie swoje prawo do zabudowy z przekroczeniem zasady poszanowania interesów osób trzecich,
W ocenie Sądu, taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Zachowanie odległości 35 m od spornej inwestycji do budynku mieszkalnego skarżących nie jest - w świetle przytoczonych wyżej okoliczności i rozważań prawnych - wystarczające do uznania, że inwestycja została zaplanowana z poszanowaniem interesów osób trzecich. Inwestor miał nie tylko możliwość, ale wręcz obowiązek (zgodnie z projektem) usytuowania płyty bliżej swoich budynków inwentarskich, natomiast usytuował płytę blisko budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce skarżących.
Obowiązek poszanowania interesów skarżących wynikał także z planu miejscowego, który – jak wyżej wskazano – w tym obszarze przewiduje zabudowę mieszaną - zagrodową i jednorodzinną, a więc prowadzenie gospodarstwa rolnego, w tym realizowanie urządzeń i obiektów związanych z tym gospodarstwem, powinno uwzględniać prawo korzystania przez inne osoby z budynków mieszkalnych w sposób niezakłócony ponad przeciętną miarę.
Ponadto, zdaniem Sądu, należy wskazać, że stosownie do § 12 rozporządzenia w/s w.t.b.r. obiekty budowlane rolnicze, jeśli powodują uciążliwości w postaci zapachów (co jest niewątpliwe w niniejszej sprawie), powinny być oddzielone strefą zieleni izolacyjnej, której w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie przewidziano.
W związku z powyższym, w ocenie Sądu, stwierdzić należy, że organy wadliwie uznały, że skarżący nie posiadali przymiotu strony w postępowaniu, w którym wydano ostateczną decyzję
Zdaniem Sądu, zasadny okazał się więc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 7, 77 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji organy naruszyły także art. 149 § 2 K.p.a. i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż nie rozpoznały ponownie merytorycznie sprawy o pozwolenie na budowę, pomimo tego, że zarzut skarżących dotyczący naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane również był uzasadniony.
Z tych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz.2325 ze zm.), uchylił decyzje organów obu instancji.
Sąd stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę, organy zapewnią udział skarżącym w postępowaniu, a rozpatrując na nowo wniosek inwestora o pozwolenie na budowę uwzględnią stwierdzone przez Sąd sprzeczności w przedłożonym projekcie budowlanym i zaprojektowanie usytuowania spornej płyty z pominięciem obowiązku poszanowania interesów osób trzecich, sformułowanego w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę kasacyjną W. R. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez wydanie wyroku uchylającego decyzję organu I i II instancji w całości, przy równoczesnym - co wynika z treści uzasadnienia wyroku - zakwestionowaniu prawidłowych stanowisk organu I i II instancji i podzieleniu argumentów zawartych w skardze w zakresie wskazywanych naruszeń prawa procesowego przez organ I i II instancji, tj. naruszenie art. 151 par. 1 pkt. 1 K.p.a. w zw. z art. 145 par. 1 pkt. 4 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez uznanie przez Sąd, iż organy administracji publicznej winny przyznać przymiot stron skarżącym w toku postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego na budowę płyty obornikowej ze zbiornikiem na wody gnojowe, podczas gdy organy administracji publicznej w sposób całkowicie uzasadniony i po wnikliwym przeanalizowaniu sprawy przyjęły, iż skarżący nie posiadają przymiotu strony postępowania, ponieważ skarżący nie posiadają interesu prawnego, a jednie interes faktyczny, dlatego też nie mogą kwestionować zaskarżonych decyzji;
2. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 141 par. 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez wydanie wyroku uchylającego decyzję organu I i II instancji w całości, przy jednoczesnym całkowitym zakwestionowaniu prawidłowych stanowisk organów administracji wyrażonych w uchylonych decyzjach, bowiem Sąd doszedł do całkowicie nieuzasadnionych i bezpodstawnych wniosków, które legły u podstaw wadliwego orzeczenia, a mianowicie stwierdził, iż:
─ inwestor miał nie tylko możliwość, ale wręcz obowiązek usytuowania płyty obornikowej bliżej swoich budynków inwentarskich, podczas gdy obowiązek ten nie wynika z żadnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, co więcej - projekt budowy płyty obornikowej wraz ze zbiornikiem na wody gnojowe odpowiada przepisom obowiązującego w dacie wydania decyzji, rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarski Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r., poz. 81),
─ obowiązek poszanowania interesów skarżących wynikał także z planu miejscowego, który zdaniem Sądu przewiduje zabudowę mieszaną, t.j. zagrodową i jednorodzinną, a więc prowadzenie gospodarstwa rolnego, w tym realizowanie urządzeń i obiektów związanych z tym gospodarstwem powinno uwzględniać prawo korzystania przez inne osoby z budynków mieszkalnych w sposób niezakłócony ponad przeciętną miarę, podczas gdy plan miejscowy dotyczący nieruchomości skarżących przewiduje wyłącznie zabudowę zagrodową oznaczoną symbolem G 23RM. co wynika wprost z zaświadczenia wydanego przez Urząd Gminy R. dotyczącego przeznaczenia działki nr [...] położonej w B. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy R. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr [...] z dnia [...] r. ogłoszonego w Dz. Urz. Woj. Lubelskiego Nr [...], poz. [...] z dna [...] r. - które w sposób jednoznaczny zakłada zabudowę związaną z gospodarstwem rolnym, przez co skarżący winni liczyć się z tym, iż na nieruchomościach sąsiednich będą usytuowane obiekty budowlane, przeznaczone do użytku rolniczego, co nie przekracza przeciętnej miary w zakresie korzystania z tych nieruchomości, a wprost przeciwnie stanowi o normalnym standardowym sposobie zabudowywania gospodarstwa rolnego;
3. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 28 ust. 2 w zw. art. 3 pkt 20, oraz art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego poprzez uchylenie decyzji organu I i II instancji w całości to jest:
─ naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich błędną wykładnię skutkującą przyjęciem przez Sąd, iż skarżącym, którzy są właścicielami działki nr [...] położonej w B. bezpośrednio niesąsiadującej z działką, na której wybudowano obiekt budowlany zgodny z przepisami powszechnie obowiązującymi – przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę płyty obornikowej wraz ze zbiornikiem na wody gnojowe w miejscowości B., gm. R. na terenach zabudowy zagrodowej na działce nr ew. [...] B., gdyż skarżący znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu objętego zaskarżoną decyzją, w sytuacji gdy w rzeczywistości przepis art. 28 ust. 2 w zw. z przepisem art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane wskazuje kto jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu i przepisy te nie upoważniają do posługiwania się kategoriami ogólnymi, wymaga się wyraźnego sprecyzowania konkretnego przepisu prawa administracyjnego wykluczającego bądź ograniczającego zagospodarowanie działki ze względu na powstanie nowej zabudowy i dopóty, dopóki nie zostanie wykazane, że inwestycja ze względu na swe parametry wiąże się z wystąpieniem prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu działki sąsiedniej, tak długo właściciel tej działki nie nabędzie statusu strony (w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo Budowlane ustawodawca powołuje się na przepisy, które regulują relację projektowanego obiektu budowlanego względem otoczenia, ograniczając możliwość zagospodarowania tego otoczenia),
─ naruszenia art. 5 ust. 1 pkt. 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie przez Sąd, iż obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części ze związanymi urządzeniami budowlanymi należy oceniać biorąc pod uwagę nie tylko przewidywany okres użytkowania obiektu; projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno- budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich w taki samym zakresie jak przysługuje one Inwestorowi, podczas gdy przepis ten odsyła do obszaru oddziaływania obiektu, w którym skarżący nie mieszczą się zgodnie z art. 28 ust 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, gdyż nieruchomość skarżących ozn. nr [...] poł. w B. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gm. R. została przeznaczona wyłącznie do zabudowy zagrodowej, a skarżącym przysługują takie same prawa do zabudowy działki jak Inwestorowi, przez co winni uwzględniać możliwość sytuowania obiektów budowlanych o charakterze rolniczym w niedalekim sąsiedztwie.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. K. i Ł. K. wnieśli o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Sąd I instancji zasadnie wyraził pogląd, że A. K. i Ł. K. przysługiwał status strony postępowania w sprawie wydania przez Starostę Radzyńskiego decyzji z dnia 3 stycznia 2019 r., pozwolenia na budowę płyty obornikowej wraz ze zbiornikiem na wody gnojowe w B., gm. R. na terenach zabudowy zagrodowej na działce nr ew. [...].
Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.
Organ administracji ma więc obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane regulujące kwestię przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę należy wykładać ściśle, nie zaś rozszerzająco. W związku z realizacją inwestycji musi rzeczywiście wystąpić prawne ograniczenie w możliwości zagospodarowania innej nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że aktualnie ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony takiego postępowania. Ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020 r. poz. 471) art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane otrzymał nowe brzmienie. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu.
Za przepisy ograniczające możliwość zagospodarowania nieruchomości nie mogą być uznane przepisy kodeksu cywilnego regulujące kwestię ochrony właściciela sąsiedniej nieruchomości przed działaniami, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (art. 144 K.c.). Są to przepisy prawa cywilnego, które dają właścicielowi sąsiedniej nieruchomości uprawnienie do poszukiwania ochrony w postępowaniu przed sadem powszechnym nie zaś w postępowaniu przed organami administracji. Organ administracji nie może zastępować sądu powszechnego w tej kwestii. Za przepis ograniczający możliwość zagospodarowania nieruchomości nie może też być uznany art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane, z którego wynika, że obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Przepis ten nie może być traktowany jako przepis dający podstawę do modyfikacji przepisów techniczno-budowlanych regulujących np. kwestie odległości obiektów budowlanych od granicy sąsiedniej działki lub odległości między obiektami budowlanymi.
Jak już na wstępie wskazano, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mimo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok odpowiada prawu albowiem A. K. i Ł. K. uznać należy za stronę postępowania. Istnieje bowiem przepis prawa administracyjnego, który wprowadza ograniczenia możliwości zagospodarowania należących do A. K. i Ł. K. nieruchomości.
Jak wynika z uzasadnień decyzji organu I i II instancji organy te enigmatycznie stwierdziły, że analizując możliwość uznania ww. za stronę postępowania uwzględniły odległość 50 m od płyty gnojowej wymaganą dla sytuowania budynków służących przetwórstwu artykułów rolno - spożywczych i magazynów środków spożywczych. Poza stwierdzeniem, że okoliczność ta została wzięta pod uwagę w uzasadnieniach decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań dlaczego nie skutkowało to uznaniem A. K. i Ł. K. za stronę postępowania.
Zgodnie z treścią § 6 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 poz. 81 t.j.) odległość otwartych zbiorników na produkty pofermentacyjne w postaci płynnej oraz płyt do składowania obornika powinna wynosić co najmniej 50 m od budynków służących przetwórstwu artykułów rolno-spożywczych i magazynów środków spożywczych. Działki należące do A. K. i Ł. K. zgodnie z treścią przepisów zawartych Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Gminy R., zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy R. z dnia [...] r. mogą być przeznaczone pod budowę obiektów o funkcji usługowo-produkcyjnej, które nie powodują żadnej uciążliwości w emisji substancji i energii oraz nie będące przedsięwzięciami dla których raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może być lub jest wymagany na podstawie przepisów odrębnych. Za takie obiekty, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, mogą być uznane magazyny środków spożywczych. Jak wynika z projektu budowlanego płyta do składowania została usytuowana w odległości 36 m od budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...]. Właściciel tej działki nie mógłby więc zmienić przeznaczenia budynku mieszkalnego na magazyn produktów spożywczych, gdyż znajdowałby się on w odległości mniejszej niż 50 m od płyty obornikowej. Magazyn produktów spożywczych musiałby być odsunięty od granicy działki nie o 10 m jak istniejący budynek mieszkalny, tylko o 24 m od granicy działki. W związku z realizacją płyty obornikowej na działce o nr ew. [...] przepis prawa, to jest § § 6 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, wprowadza ograniczenie w możliwości zagospodarowania działki o nr ew. [...] poprzez wyłączenie części tej działki z możliwości zrealizowania na niej magazynu produktów żywnościowych.
Okoliczność, że w związku z realizację inwestycji powstają ograniczenia w możliwości zagospodarowania innych nieruchomości nie oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę narusza prawo a jedynie oznacza, że właściciel lub użytkownik wieczysty takiej nieruchomości powinien być stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę.
Zawarte w zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji oraz rozstrzygnięcie zawarte w decyzji organu I instancji to odmowa uchylenia pozwolenia na budowę w postępowaniu wznowieniowym z powodu uznania, że osobom, które zainicjowały to postępowanie nie przysługuje status strony. Argumentacja organów administracji powinna być ograniczona do kwestii statusu osób, które złożyły wniosek o wznowienie postępowania. Tymczasem organy administracji stwierdzając, że wnioskodawcom nie przysługuje status strony dokonały także oceny prawidłowości samego pozwolenia na budowę. Także Sąd I instancji stwierdzając, że skarżącym przysługiwał status strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę jednocześnie w uzasadnieniu wyroku zawarł także ocenę prawidłowości pozwolenia na budowę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonywanie oceny prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę zarówno przez organy administracji jak też przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było przedwczesne. Rozpoznając ponownie sprawę organy administracji dokonają w postępowaniu wznowieniowym oceny prawidłowości decyzji Starosty Radzyńskiego dnia 3 stycznia 2019 r. nie będąc przy tym związane oceną tej decyzji dokonaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny zawartą w zaskarżonym wyroku.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.