II OSK 320/16

II OSK 320/16 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2017-01-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2016-02-11
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Iwona Niżnik - Dobosz /sprawozdawca/
Jerzy Stelmasiak /przewodniczący/
Wojciech Mazur
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Wr 557/15 - Wyrok WSA we Wrocławiu z 2015-09-23
Skarżony organ
Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
art. 15
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 1995 nr 16 poz 78
art. 7 ust 2 pkt 1
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Wądroże Wielkie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 557/15 w sprawie ze skargi P.A. i K.T. na uchwałę Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 29 grudnia 2010 r. nr III/10/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod planowane farmy wiatrowe wraz z niezbędną infrastrukturą w obrębach Granowice, Mierczyce, Wądroże Wielkie i Skała 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 557/15 w sprawie ze skargi P.A., K.T. na uchwałę Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 29 grudnia 2010 r. nr III/10/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod planowane farmy wiatrowe wraz z niezbędną infrastrukturą w obrębach Granowice, Mierczyce, Wądroże Wielkie, Skała, w punkcie I stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, w punkcie II zasądził od Gminy Wądroże Wielkie na rzecz P.A. kwotę 557 zł oraz na rzecz K.T. kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Uchwałą z dnia 29 grudnia 2010 r. Nr III/10/10 podjętą na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm. – dalej jako: u.s.g.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2002 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm. – dalej jako: u.p.z.p.) w związku z uchwałą Nr XXXVI/168/10 Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wądroże Wielkie pod planowane farmy wiatrowe wraz z niezbędną infrastrukturą w obrębach Granowice, Mierczyce, Wądroże Wielkie i Skała, po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wądroże Wielkie" dla wybranych terenów pod elektrownie wiatrowe, uchwalonego uchwałą Nr XXXIV/158/10 Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 27 stycznia 2010 r., Rada Gminy Wądroże Wielkie uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Wądroże Wielkie pod planowane farmy wiatrowe wraz z niezbędną infrastrukturą w obrębach: Granowice, Mierczyce, Wądroże Wielkie i Skała.
Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli F.M., T.P., H.P., oraz Piotr Sycz, a także w odrębnym piśmie P.A. i K.T. F.M., T.P., H.P. oraz P.S. zarzucili organowi, że przedmiotowa uchwała podjęta została z uchybieniem art. 17 pkt 9 u.p.z.p., polegającym na zaniechaniu przez Wójta Gminy Wądroże Wielkie, przeprowadzenia w terminie 21 dni od daty wyłożenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego "autentycznej dyskusji publicznej" nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami dotyczącymi planowanych farm wiatrowych oraz niezastosowaniu się Wójta Gminy Wądroże Wielkie do § 14 ust. 1 pkt 9 lit. b statutów wszystkich sołectw Gminy Wądroże Wielkie, a przez to nieuzyskaniu publicznej wypowiedzi mieszkańców Gminy Wądroże Wielkie, co do budowy farm wiatrowych. Dodatkowo skarżący zarzucili naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu, tj. art. 17 pkt 6 lit. c w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, przeznaczonych pod turbiny wiatrowe, place manewrowe i drogi dojazdowe, przekraczających powierzchnię 0,5 ha, a nadto naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. P.A. i K.T. podnieśli natomiast, że zaskarżona uchwała podjęta została z uchybieniem art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz poprzez zaniechanie wystąpienia do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, na których planowana jest lokalizacja farm wiatrowych, na cele nierolne.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Wądroże Wielkie wniosła o jej oddalenie wywodząc, że w realiach rozpoznawanej sprawy nie zachodzi naruszenie art. 17 pkt 9 u.p.z.p., a wskazane przez skarżących motywy są gołosłowne, niejasne i wątpliwe. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze, organ wyjaśnił, że w dniu 22 października 2010 r. w świetlicy wiejskiej w Mierczycach została przeprowadzona publiczna dyskusja nad projektem niniejszego planu i w tym też dniu obradowała Rada Gminy Wądroże Wielkie, w której uczestniczyli sołtysi wsi z Gminy Wądroże Wielkie. Obwieszczenie Wójta Gminy Wądroże Wielkie o spotkaniu wiejskim z zaprezentowaniem projektu zaskarżonej uchwały ukazało się w dniu 7 października 2010 r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Wądroże Wielkie oraz w miejscowości Granowice, Mierczyce, Wądroże Wielkie, Wierzchowice i Skała. Ponadto Rada Gminy Wądroże Wielkie wskazała, że Wójt Gminy Wądroże Wielkie podał do publicznej wiadomości informację o podjęciu przez Radę Gminy Wądroże Wielkie uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz o wyłożeniu uzgodnionego projektu planu w formie obwieszczeń wywieszonych na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy w Wądrożu Wielkim oraz ogłoszenie w prasie lokalnej. Wskazano przy tym, że na terenie gminy Wądroże Wielkie nie istnieje inny powszechnie uznany sposób ogłaszania aktów normatywnych organów gminy, który obligowałby Wójta do wywieszenia we wsi obwieszczeń o przystąpieniu do sporządzania planu i obwieszczeń o wyłożeniu planu do publicznego wglądu. Nadto organ wskazał, że uchwała o przystąpieniu do sporządzania planu oraz informacja o dyskusji publicznej została również zamieszczona na stronie internetowej Urzędu Gminy Wądroże Wielkie. W dalszej części wskazano, że w niniejszej sprawie została przeprowadzona, zgodnie z przepisami prawa, pełna procedura formalno-prawna, a u.p.z.p. nie wymienia zebrań wiejskich oraz rad sołeckich jako organów opiniujących i uzgadniających projekt miejscowego planu. Organ nie podzielił także stanowiska, co do naruszenia art. 16 ust. 1 u.p.z.p. wywodząc, że przy sporządzaniu planu wykorzystano raster w skali 1:2000 aktualnej mapy katastralnej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego KEiRG 1999 – mapa aktualna na dzień 22 września 2008 r. z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Jaworze oraz raster mapy sytuacyjno-wysokościowej pozyskanej z Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej we Wrocławiu w układzie 1965 (Dz. 887/2008). Organ wskazał, że działka nr [...] w obrębie wsi Granowice w obowiązującym studium gminy jest terenem rolnym i jako taka została ujęta w planie, zaś zapisanie innej funkcji w planie wiązałoby się z kolei ze zmianą funkcji w obowiązującym studium gminy Wądroże Wielkie. Istniejąca natomiast na jej obszarze zabudowa zagrodowa jest oddalona od planowanych wież elektrowni wiatrowych o ponad 500 m oraz znajduje się poza obszarem oddziaływania hałasu.
Z kolei w odniesieniu do skargi P.A. i K.T., Rada Gminy Wądroże Wielkie wniosła o jej odrzucenie wskazując na stan zawisłości sprawy ze skargi F.M., T.P., H.P. oraz P.S., zarejestrowanej pod sygn. akt II SA/Wr 637/11.
Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 20 czerwca 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu połączył do wspólnego prowadzenia i rozpoznania sprawy o sygn. akt II SA/Wr 637/11 i o sygn. akt II SA/Wr 173/12 (sprawa ze skargi P.A. i K.T.) i postanowił prowadzić je dalej pod wspólną sygn. akt II SA/Wr 637/11.
Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2012 r. Sąd oddalił skargi F.M., T.P., H.P., P.S., P.A. i K.T.. W uzasadnieniu stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia interesu prawnego albo uprawnienia skarżących, polegającego na istnieniu związku między zawartym w zaskarżonej uchwale unormowaniem a ich własną, indywidualną sytuacją prawną. Skarżący nie przedstawili takiego rodzaju argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona przez nich uchwała naruszyła przysługujący im interes prawny lub uprawnienie, a zatem nie spełnili przesłanki, która uprawniałaby do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.
Skargę kasacyjną od ww. wyroku wnieśli F.M., K.T. i P.A., domagając się jego uchylenia oraz zarzucając:
- naruszenie art. 101 ust. 1 u.s.g., skutkujące błędnym przyjęciem, iż skarżący F.M., K.T., P.A. nie dysponują legitymacją skargową do wywiedzenia skargi na uchwałę Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 29 grudnia 2010 r. z uwagi na brak interesu prawnego – brak bezpośredniego wpływu zaskarżonej uchwały na sferę prawną skarżących w sytuacji, gdy skarżący K.T. i P.A. są właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego i istnieje bezpośredni związek pomiędzy zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, a sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących F.M., K.T. i P.A. wynikających z prawa własności nieruchomości;
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi F,M., K.T., P.A. w sytuacji, gdy uchwała Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 29 grudnia 2010 r. została wydana z naruszeniem art. 17 pkt 6 lit. c w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz z naruszeniem art. 16 ust. 1 u.p.z.p., uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności ze względu na istotne naruszenia trybu i zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Pełnomocnik Gminy Wądroże Wielkie wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej.
Wyrokiem z dnia 5 lutego 2013 r. (sygn. akt II OSK 2479/12), Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną F.M., K.T. i P.A., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Sąd I instancji błędnie uznał, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżących – P.A. i K.T. w zakresie uprawnień wynikających z prawa własności. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nieruchomości skarżących znajdują się na terenie objętym zaskarżonym planem zagospodarowania przestrzennego, zaś obszar objęty zaskarżonym planem wprowadza w sąsiedztwie nieruchomości skarżących zabudowę w postaci farmy wiatrowej, co zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, znacząco zmienia warunki zagospodarowania nieruchomości sąsiednich. W ocenie Sądu ta okoliczność wskazuje, że interesu prawnego skarżącego należy poszukiwać także w przepisach dotyczących prawa własności i prawa wykonywania własności (art. 140 k.c.), a także na przepisach prawa sąsiedzkiego.
W odniesieniu do skarżących F.M., P.S. oraz T.P. i H.P., Naczelny Sąd Administracyjny nie zgodził się z kategorycznym stwierdzeniem Sądu I instancji, że położenie działek ww. skarżących poza granicami terenu, dla którego został uchwalony plan miejscowy, świadczy o braku legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zdaniem Sądu kasacyjnego nie można wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym planem, ale w jego niedalekim sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właścicieli takich nieruchomości, ponieważ wiele zależy od tego w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. Ponadto Sąd II instancji zauważył, że przedmiotem skargi jest plan przewidujący wybudowanie farmy wiatrowej w niedalekiej odległości od działek skarżących, zatem w takiej sytuacji nie można pominąć różnorakiego oddziaływania elektrowni wiatrowych na otoczenie, co skutkować musiało koniecznością zachowania określonych odległości od otaczających je zabudowań. Uwzględniając takie okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że Sąd I instancji nie dokonał jakiejkolwiek analizy powyższych czynników co z kolei oznacza, że – w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. – Sąd ten w sposób niepełny przeprowadził ocenę legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał Sąd I instancji do zbadania legitymacji skargowej wszystkich skarżących, mając w szczególności na uwadze kwestię możliwości ewentualnego oddziaływania planowanej farmy wiatrowej na działki będące ich własnością, zaś w przypadku gdyby Sąd doszedłby do przekonania, w wyniku dokonania koniecznych w tej mierze ustaleń, że w tym konkretnym przypadku interes prawny skarżących został naruszony, będzie zobowiązany do oceny zgodności z prawem zaskarżonego planu, w tym oceny czy gmina nie nadużyła przyznanych jej uprawnień, doktrynalnie określanych władztwem planistycznym.
Rozpoznając sprawę ponownie w wyniku kasacyjnego orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 maja 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 254/13) oddalił skargi F.M., P.A., T.P., H.P., K.T. i P.S..
W uzasadnieniu wyroku Sąd przywołał treść art. 190 p.p.s.a., a następnie wyjaśnił, że legitymowanym do zaskarżenia planu miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. będzie podmiot, który wykaże, że ukształtowanie sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości jest takie, że narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Sąd doszedł do przekonania, że F.M., P.S., T. i H.P. nie mają legitymacji do kwestionowania zaskarżonej uchwały. Wskazał przy tym, że położenie działek ww. skarżących nawet w niedalekim sąsiedztwie planowanej lokalizacji farm wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą nie skutkuje naruszeniem ich interesu prawnego. Postanowienia miejscowego planu nie ingerują bowiem bezpośrednio w sposób wykonywania praw rzeczowych przysługujących skarżącym. W odniesieniu do P.A. i K.T., których nieruchomości położone są na obszarze objętym postanowieniami planu, Sąd wskazał, że stosownie do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego mają oni interes prawny, aby kwestionować postanowienia zaskarżonej uchwały. Należące do tych skarżących nieruchomości oznaczone zostały symbolem R – tereny rolnicze, wobec których – z mocy § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały – wprowadzono zakaz zabudowy, zatem prawo własności skarżących będzie ograniczone poprzez wprowadzenie zakazu zabudowy. Oceniając prawidłowość wprowadzonego przez Radę Gminy ograniczenia Sąd I instancji podkreślił, że prawo własności może być ograniczone w drodze ustawy, czego przykładem są właśnie miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, poprzez które kształtowany jest sposób zagospodarowania obszaru podlegającego władztwu planistycznemu gminy, w tym przeznaczenie terenów oraz ustalenie zasad ich zagospodarowania i zabudowy. W konsekwencji Sąd uznał, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem planu miejscowego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach, nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Zdaniem Sądu, zarówno w świetle art. 21 ust. 2, art. 64 Konstytucji RP, jak i w świetle art. 3 ust. 1, art. 6 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie istoty prawa własności poprzez uchwalenie miejscowego planu jest przewidziane w systemie obowiązującego prawa, a tym samym jest ono możliwe i dopuszczalne przez ten system. Nie sposób zatem skutecznie kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. Sąd doszedł do przekonania, że wprowadzając ograniczenia polegające na zakazie zabudowy należących do K.T. i P.A. nieruchomości położonych w granicach planu Rada Gminy nie naruszyła przyznanego jej władztwa planistycznego. Podkreślił przy tym, że prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone i nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym, rozumianym jako suma interesów pozostałych obywateli państwa, czy też jak w niniejszej sprawie członków wspólnoty samorządowej.
Odnosząc się do zarzutu zaniechania przeprowadzenia "realnych konsultacji społecznych" Sąd I instancji, w kontekście art. 17 pkt 6 u.p.z.p., wyjaśnił, że sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, której organizację i zakres działania określa rada gminy odrębnym statutem. Z jednobrzmiących statutów sołectw Gminy Wądroże Wielkie wynika kompetencja zebrania wiejskiego do opiniowania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ale w ocenie Sądu kompetencji tej nie odpowiada obowiązek wójta do wystąpienia o taką opinię, jako że statut sołectwa reguluje kompetencje organów samego sołectwa, a nie kompetencje organów gminy w procedurze planistycznej.
Ustosunkowując się z kolei do zarzutów braku zgody Ministra Rolnictwa na przeznaczenie gruntów rolnych na inne cele, sporządzenie rysunku planu miejscowego w skali 1:5000 zamiast w skali 1:1000 i zaniechanie określenia w planie przeznaczenia terenów i linii rozgraniczających te tereny, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że argumenty te mają charakter ogólny i mogłyby być podniesione przez organy powołane do ochrony praworządności, natomiast w sytuacji, gdy zgłaszają je osoby fizyczne w trybie skargi z art. 101 u.s.g., musiałyby one wykazać, że podnoszone uchybienia rzutują na ich sytuację. Sąd I instancji wskazał, że w niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Zdaniem Sądu, nie można bowiem przyjąć, że przywołane przez skarżących wadliwości jednocześnie negatywnie wpływają na ich sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), tj. pozbawiają P.A. i K.T. pewnych uprawnień albo uniemożliwiają ich realizację, ponieważ sama w sobie procedura podejmowania uchwały nie może być źródłem interesu prawnego.
W skardze kasacyjnej F.M., K.T. i P.A. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku. W zakresie podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. i przyjęcie, że F.M., właściciel dz. nr [...]/2, nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, w sytuacji gdy nieruchomość, której jest właścicielem położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie terenu objętego planem miejscowym, a także przyjęcie, że K.T. i P.A., mimo że mają interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, nie wykazali wpływu naruszeń procedury planistycznej na sferę ich praw.
W zakresie podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 147 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., w sytuacji gdy przedmiotowa uchwała została wydana z naruszeniem art. 17 pkt 6 lit. c w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.p.z.p., a nadto z naruszeniem art. 4 pkt 8 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zapis § 1 pkt 3 planu miejscowego w zakresie zakazu zabudowy na terenach rolniczych objętych planem, w sposób jednoznaczny wpływa na sytuację prawną skarżących K.T. i P.A., co stanowi naruszenie uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 k.c. Zakwestionowano stanowisko Sądu I instancji, jakoby zarzuty dotyczące braku zgody Ministra Rolnictwa, sporządzenia rysunku planu w skali 1:5000 zamiast 1:1000 oraz zaniechanie określenia w planie przeznaczenia terenów i linii rozgraniczających te tereny, nie wpływało negatywnie na sferę materialnoprawną skarżących. Zdaniem skarżących wszelkie bowiem naruszenia procedury uchwalania planu miejscowego wpływają bezpośrednio na prawo własności skarżących wynikające z art. 140 k.c. oraz art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. Sąd I instancji nie powinien więc sankcjonować ograniczeń prawa własności powołując się na "władztwo planistyczne gminy". Wskazano, że idąc tym tokiem rozumowania, żaden podmiot skarżący uchwałę rady gminy w trybie art. 101 ust. 1u.s.g. nigdy nie byłby w stanie powołać się na naruszenie procedury uchwalania planu miejscowego w związku z konkretnym przepisem prawa materialnego, a art. 101 ust. 1 u.s.g. byłby przepisem martwym.
W odniesieniu do legitymacji skargowej F.M. podkreślono, że zakres oddziaływania farmy wiatrowej jest znacznie szerszy niż wynika to z granic określonych w planie miejscowym. Wskazano bowiem, że badania naukowe m.in. prof. Z.H. z AGH w Krakowie oraz prof. A.D. z Politechniki Wrocławskiej wykazały, iż fale akustyczne elektrowni wiatrowych rozprzestrzeniają się na wiele kilometrów, a działanie emitowanych przez te elektrownie dźwięków o niskiej częstotliwości (infradźwięków) jest szkodliwe, a w związku z tym emisja hałasu, nawet na kilka kilometrów, powodować będzie naruszenie prawa do niezakłóconego korzystania z nieruchomości. W konsekwencji błędne jest stanowisko Sądu I instancji, który stwierdził, że szkodliwe dla zdrowia infradźwięki powinny zamknąć się w obrębie terenu objętego planem miejscowym, a sama odległość od turbin wiatrowych wyklucza możliwość naruszenia interesu prawnego.
W kontekście zarzutu naruszenia art. 17 pkt 6 lit. c w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. skarżący wskazali na brak zgody Ministra Rolnictwa na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze, tj. pod budowę turbin wiatrowych, placów manewrowych i dróg dojazdowych. Wskazali ponadto na brak określenia w planie miejscowym przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach gospodarowania. Uchybienia te zdaniem skarżących powinny skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały stosownie do treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p.
Dodatkowo, w kontekście zarzutu naruszenia art. 16 ust. 1 w zw. 28 ust. 1 u.p.z.p., skarżący podnieśli, że sporządzenie mapy w niewłaściwej skali stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 4 pkt 8 w zw. z art. 3 ust. 1 i art. 10 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, skarżący wskazali, że Gmina powierzyła wykonanie projektu planu wraz prognozą oddziaływania na środowisko na podstawie umowy cywilnoprawnej nie poprzedzonej postępowaniem przetargowym, pomimo że wysokość wynagrodzenia przekraczała równowartość 14.000 euro.
Wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r. (sygn. akt II OSK 2527/13) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną F.M. oraz uchylił zaskarżony wyrok ze skargi kasacyjnej K.T. i P.A. i przekazał sprawę w tym zakresie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.
Uzasadniając wyrok Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 101 ust. 1 u.s.g., przyznaje legitymację do zaskarżenia uchwały każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, zaś o uwzględnieniu takiej skargi przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że jak wynika z akt sprawy, skarżący F.M. jest właścicielem dz. nr [...]/2, położonej poza terenem objętym planem miejscowym, w odległości ponad 1000 m od najbliższej zaplanowanej elektrowni wiatrowej EW1 (25 cm w linii prostej na rysunku planu w skali 1:5000). Zaskarżając zatem przedmiotową uchwałę skarżący zakwestionował przyjęte w planie miejscowym zapisy dotyczące terenu obejmującego nieruchomości, do których nie ma tytułu prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podał przy tym, że nie można wykluczyć legitymacji skargowej każdego bez wyjątku właściciela działki położonej poza terenem, dla którego uchwalono plan miejscowy, bowiem konieczne jest staranne zbadanie każdego indywidualnego przypadku dla oceny skargi na plan miejscowy. W konsekwencji – jak wskazał Sąd II instancji – uznać należy legitymację skargową właściciela nieruchomości nie objętej wprawdzie granicami planu miejscowego, ale nieruchomości sąsiedniej, na którą będzie oddziaływała inwestycja planowana na działce objętej planem. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – wbrew twierdzeniom skarżącego F.M. – uprawnienia wynikające z art. 140 k.c. oraz art. 20 i art. 22 Konstytucji RP w żaden jednak sposób nie zostały ograniczone ustaleniami zaskarżonej uchwały. Jak bowiem wskazał Sąd II instancji, ze znajdującej się w aktach planistycznych Prognozy oddziaływania na środowisko z lipca 2010 r., autorstwa dr. Zdzisława Cichockiego wynika, że jak pokazują dotychczasowe doświadczenia (w tym wyniki dotychczas sporządzonych raportów z ocen oddziaływania na środowisko dla tego typu obiektów), izofona o wartości 40 dB (najbardziej rygorystyczna norma ustalona przez Ministra Środowiska w odniesieniu do dopuszczalnych norm hałasu) powinna zamknąć się w granicy 500 m. Autor prognozy powołał się ponadto na wykonaną analizę komputerową symulacji propagacji dźwięku. W takim samym zasięgu, tj. do 500 m, powinny zamknąć się szkodliwe dla zdrowia infradźwięki. Dodatkowo wskazano, że domniemany negatywny wpływ tych emisji ze strony elektrowni wiatrowych na zdrowie ludzi (tzw. symptomy wibroakustyczne) nie znajduje obecnie naukowego potwierdzenia. W świetle powyższego nie sposób w ocenie Sądu II instancji uznać, aby ustalenia planu miejscowego wpływały negatywnie na treść prawa własności F.M. w odniesieniu do dz. nr [...]/2. Jak podkreślił Sąd, skarżący nadal będzie mógł korzystać z tego prawa zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, a tym samym nie dojdzie do naruszenia jego interesu prawnego. Dlatego też zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zachodzi w niniejszej sprawie sytuacja, w której na skutek uchwalenia zaskarżonej uchwały nastąpiłoby pogorszenie praw przysługujących skarżącemu. Działka skarżącego znajduje się bowiem w odległości ponad 1000 m od najbliższej zaplanowanej w kwestionowanym planie elektrowni wiatrowej, zaś skarżący w żaden sposób nie wykazał, poza powołaniem się na ogólne opinie naukowców, że przy takiej odległości jego nieruchomość znajdzie się pod wpływem hałasu i immisji pochodzących z przedmiotowej elektrowni wiatrowej. Zdaniem Sądu II instancji, nie ma zatem dowodu na naruszenie prawa mające bezpośredni wpływ na indywidualną sytuację prawną skarżącego, a sam fakt sąsiedztwa – i to bardzo pośredniego – z terenami przeznaczonymi pod elektrownię wiatrową nie oznacza, że zaskarżona uchwala narusza interes prawny skarżącego chroniony konkretną normą prawa materialnego. W ocenie Sądu przedmiotowa uchwała nie będzie wpływać na możliwość korzystania przez skarżącego z przysługujących mu praw do nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki objętej planem, jak również nie będzie wpływać na prawny sposób zagospodarowania tej nieruchomości. Ponadto zaskarżona uchwała nie zawiera żadnych zakazów czy nakazów, których adresatem byłby skarżący, a w związku z tym Sąd I instancji trafnie uznał, że skarżący nie posiada legitymacji skargowej o jakiej mowa w art. 101 ust.1 u.s.g. do kwestionowania zaskarżonej uchwały.
W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w odniesieniu do P.A. i K.T., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie kwestionował legitymacji skargowej, natomiast stwierdził, że podniesione przez nich zarzuty dotyczące zgody Ministra Rolnictwa na przeznaczenie gruntów rolnych na inne cele, sporządzenie rysunku planu miejscowego w skali 1:5000, zamiast w skali 1:1000 i zaniechanie określenia w planie przeznaczenia terenów i linii rozgraniczających te tereny, mają charakter ogólny i mogłyby być podniesione przez organy powołane do ochrony praworządności, natomiast skarżący musieliby wykazać, że ww. uchybienia negatywnie wpływają na ich sferę prawnomaterialną. Sąd I instancji dodał przy tym, że procedura podejmowania uchwały sama w sobie nie może być źródłem interesu prawnego.
Naczelny Sąd Administracyjny ocenił takie stanowisko Sądu I instancji jako błędne. Sąd II instancji przyznał, że istotnie nie można skutecznie poszukiwać naruszenia interesu prawnego strony wnoszącej skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. w uchybieniu procedur planistycznych, ponieważ procedura ta jest kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy skarżący wykaże, że został naruszony jego interes prawny. Niemniej jednak Sąd II instancji podkreślił, że w niniejszej sprawie naruszenie interesu prawnego ww. skarżących przez zaskarżoną uchwałę zostało wykazane, jako że przesądził o tym Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2013 r., którym to stanowiskiem na mocy art. 190 p.p.s.a. Sąd I instancji był związany. Tymczasem Sąd I instancji badając naruszenie interesu prawnego skarżących P.A. i K.T. dokonał w istocie "podziału interesu prawnego", o jakim mowa w art.101 u.s.g. – na interes związany z podjęciem uchwały, konkretnie z trybem jej podjęcia i interes prawny wynikający z treści zaskarżonej uchwały. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego taka interpretacja "naruszenia interesu prawnego" była nieuprawniona, a w konsekwencji chybione było wnioskowanie Sądu I instancji, że podniesione przez skarżących zarzuty dotyczące procedury uchwalania planu stanowią dodatkowy argument na rzecz wykazania, że poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały ich interes prawny został naruszony. Sąd II instancji zaznaczył bowiem, że skarżący wykazali przecież, że mają legitymację skargową w niniejszej sprawie i tym samym otwarta została droga do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały i procedury planistycznej, również pod kątem zarzutów podniesionych w skardze. Sąd II instancji podkreślił przy tym, że nie ma żadnej regulacji, która ograniczałaby uprawnienie właścicieli nieruchomości położonych na terenie objętym planem do podnoszenia zarzutów dotyczących procedury planistycznej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, a w związku z tym kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na postanowienia planu miejscowego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w planie miejscowym rozstrzygnięć, lecz ogranicza się do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, w tym przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Sąd II instancji wskazał przy tym, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p.), przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) oraz sporządzenia mapy w niewłaściwej skali (art. 16 ust. 1 u.p.z.p.) niewątpliwie są zarzutami z zakresu zasad i trybu sporządzania planu miejscowego, których naruszenie może prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Tym samym zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, obowiązkiem Sądu I instancji, w realiach rozpoznawanej sprawy, było rozważenie tych zarzutów. W zakończeniu uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo wskazał, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych, ponieważ nie są związane z procedurą uchwalania planu miejscowego.
Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wskazał, że po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych stwierdził naruszenie prawa obligujące do wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, przy jednoczesnym zastosowaniu przepisu art. 190 p.p.s.a.
Sąd I instancji przypomniał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli była uchwała Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 29 grudnia 2010 r. Nr III/10/10 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Wądroże Wielkie pod planowane farmy wiatrowe oraz z niezbędną infrastrukturą w obrębach: Granowice, Mierczyce, Wądroże Wielkie i Skała. Jednocześnie Sąd I instancji zaznaczył, że ocena spełnienia przez skargi wymagań formalnych została już dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w składach poprzednio orzekających w sprawie i nie była kwestionowana przez Naczelny Sąd Administracyjny przy dwukrotnym orzekaniu w sprawie, m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uznał legitymację skargową P.A. i K.T., a prawidłowość oceny tej kwestii została potwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w tej sprawie z dnia 19 maja 2015 r.
Sąd I instancji wskazał, że w toku podjętych w sprawie czynności ocennych przyjął stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 5 czerwca 2014 r. (sygn. akt II OSK 117/13), w którym Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego powinno nastąpić wówczas, gdy naruszenia prawa odnoszą się do całości planu. Ponadto powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji podkreślił, że wymogi odnoszące się do ogółu adresatów (np. tryb sporządzenia planu) podlegają kontroli sądu administracyjnego w całokształcie, a nie tylko w odniesieniu do nieruchomości skarżącego, ale już kontrola ewentualnego nadużycia uprawnień gminy do decydowania o sposobie przeznaczenia terenów (art. 4 ust. 1) doktrynalnie zwanych władztwem planistycznym, następuje do każdej z nieruchomości z osobna wymagając skargi jej właściciela (użytkownika wieczystego). W rezultacie obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego.
Sąd I instancji podkreślił, że kwestionując legalność przedmiotowej uchwały skarżący zarzucili, że poprzez zapis przyjęty w § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, wprowadzający zakaz zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R – tereny rolnicze, lokalny prawodawca w sposób nieuprawniony dokonał ograniczenia ich uprawnień właścicielskich, jako że skarżący dysponuje prawem własności przysługującym do nieruchomości o przeznaczeniu rolniczym (R) położonych w obszarze planistycznym. Zdaniem Sądu I instancji omawiane ustalenie planistyczne należy uznać za wprowadzone z przekroczeniem władztwa planistycznego. Zapis ten ma niewątpliwie przeciwdziałać powstawaniu zabudowy na terenach, które mogłyby znaleźć się w obszarze działania turbin wiatrowych, w tym przede wszystkim emitowanych przez nie infradźwięków. W ocenie Sądu I instancji, niezależnie jednak od intencji organu uchwałodawczego, jest to działanie gwarantujące swobodę inwestorską podmiotowi realizującemu farmy wiatrowe, podejmowane bez uwzględnienia – stosownie do dyspozycji ustawodawcy – chronionego prawem uprawnienia, wyprowadzonego z prawa własności. Sąd I instancji zaznaczył, że eliminując możliwość zabudowy nieruchomości, stanowiących własność skarżących, organ planistyczny nie wyjaśnił powodów preferencyjnego potraktowania potencjalnego inwestora farm wiatrowych i dokonania zapisami planu ograniczenia uprawnień właścicielskich dla zapewnienia optymalnych warunków inwestowania. Dlatego też Sąd I instancji uznał, że kwestionowany zapis § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, jako ingerujący w sposób niedozwolony w istotę prawa własności, narusza zasady sporządzania planu.
Ponadto w ocenie Sądu I instancji powołującego się na treść art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, za zasadny należało uznać zarzut skarżących, zdaniem których kwalifikowaną wadliwość przedmiotowego aktu powoduje nieuzyskanie przez organ planistyczny zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III i objęcie ich ustaleniami planistycznymi, na podstawie których stają się one terenami lokalizacji elektrowni wiatrowych oznaczonych na rysunku planu symbolami EW1-EW23, terenami obiektów i urządzeń elektroenergetycznych Głównego Punktu Odbioru – oznaczone na rysunku planu symbolem GPO i terenami obiektów i urządzeń elektroenergetycznych Głównego Punktu Zasilania – oznaczone na rysunku planu symbolem GPZ. Sąd I instancji wskazał przy tym, że elektrownie wiatrowe to inwestycje produkcyjne służące do wytwarzania energii, a ponadto to obiekty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), a w związku z tym ich sytuowanie na gruntach rolnych nie jest formą rolniczego wykorzystywania terenu. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił również, że nie można z góry wykluczyć dopuszczalnej możliwości lokalizowania na określonym obszarze wskazanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego inwestycji, np. elektrowni wiatrowych na terenie o przeznaczeniu rolniczym, jednak w sytuacji, w której niemalże cały obszar oznaczony na załączniku graficznym nr 2 jako R – tereny rolnicze – w praktyce zostałby wyłączony z produkcji rolnej, to teren, na którym zostałyby wzniesione urządzenia związane z daną elektrownią wiatrową – stosownie do wskazanych wyżej regulacji ustawowych – podlegałby obowiązkowi uzyskania zgody właściwego ministra na inne przeznaczenie.
Odnosząc się natomiast do zasadniczego zarzutu braku linii rozgraniczających Sąd I instancji wyjaśnił, że z treści art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wynika obowiązek określenia w planie miejscowym linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a linie te powinny być jednoznaczne co do przebiegu oraz muszą być wiążące, aby nie pozostawić innemu niż organ uchwałodawczy gminy, podmiotowi, możliwości dysponowania terenem i jego funkcją ustaloną w planie miejscowym. Ponadto odnosząc się do zarzutu sporządzenia rysunku planu w niewłaściwej skali Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., plan miejscowy sporządza się co do zasady w skali 1:1.000 i jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2.000, a stosowanie map w skali 1:5.000 dopuszcza się tylko w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy. Dlatego też w ocenie Sądu I instancji skoro na przedmiotowym terenie dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych, to tym samym niewątpliwie nie są to grunty, na których wprowadzono zakaz zabudowy, co sprawia, że dotyczący tej kwestii zarzut skarżących należało uznać za uzasadniony.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca kasacyjnie – Gmina Wądroże Wielkie.
Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poprzez brak dokładnego zbadania sprawy oraz niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi, polegające na przyjęciu przez Sąd, że:
1. zaskarżony plan miejscowy przyjęty uchwałą nr 111/10/10 Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 29 grudnia 2010 r. dopuszcza lokalizację elektrowni wiatrowych na terenach rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolem R w sytuacji, kiedy zarówno zgodnie z treścią § 11 ust. 1 w zw. z 11 § 3 tego planu, jak i mapą stanowiącą Załącznik nr 1 do miejscowego planu, elektrownie wiatrowe wraz z infrastrukturą, mogą być lokalizowane na gruntach oznaczonych na rysunku planu symbolem EW – elektrownie wiatrowe;
2. ustaleniu, że w planie miejscowym brak jest linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w sytuacji kiedy załącznik graficzny do miejscowego planu wskazuje tereny oznaczone na rysunku planu poszczególnymi symbolami oraz rozdziela je liniami rozgraniczającymi od terenów o innym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania;
3. ustaleniu, że plan miejscowy został sporządzony w skali 1: 5000, niezgodnej z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały nr 111/10/10 Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 29 grudnia 2010 r., miejscowy plan został sporządzony w skali 1:2000 na podstawie map urzędowych pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1587).
Ponadto na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:
1. naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm. – dalej jako: u.g.r.l.) w brzmieniu obowiązującym w czasie uchwalania planu miejscowego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w niniejszej sprawie istniał obowiązek uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze, w sytuacji kiedy zgodnie z dyspozycją przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l., obowiązek uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia gruntów dotyczył wyłącznie gruntów, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha, przy czym zgodnie z planem miejscowym przyjętym uchwałą nr 111/10/10 Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 29 grudnia 2010 r., żaden z gruntów, który podlegał zmianie przeznaczenia nie przekracza 0,5 ha;
2. naruszenie art. 140 k.c. w zw. z art. 4 ust.1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich błędne zastosowanie i stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w sposób nieuprawniony narusza uprawnienia właścicielskie skarżących, podczas gdy zgodnie art. 4 ust.1 u.p.z.p. w zw. z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 u.p.z.p., postanowienia miejscowego planu ustalają przeznaczenie terenu oraz kształtują sposób wykonywania własności, co mieści się w zakresie tzw. władztwa planistycznego gminy i stanowi dopuszczalne ograniczenie praw właścicielskich;
3. naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, które powoduje nieważność uchwały nr 111/10/10 Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 29 grudnia 2010 r.
Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu na podstawie 185 § 1 p.p.s.a., ewentualnie, w razie podzielenia wyłącznie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., a nadto zasądzenie od skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione w zakresie wskazanym poniżej.
Sąd II instancji stwierdza, że uzasadniony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez wyrok Sądu I instancji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., przez brak dokładnego zbadania sprawy oraz niepełne i błędne ustalenie stanu faktycznego będącego przedmiotem skargi. W przekonaniu Sądu II instancji, Sądowi I instancji umknęło, że zgodnie z mapą stanowiącą załącznik nr 1 do ww. planu, linie rozgraniczające obszary o różnym przeznaczeniu zostały wyraźnie naniesione na kopiach map stanowiących załącznik nr 1 do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i m.in. zgodnie z załącznikiem graficznym tereny rolnicze, oznaczone na rysunku planu symbolem R, zostały jednoznacznie rozgraniczone liniami od terenu lokalizacji turbin wiatrowych oznaczonych na rysunku planu symbolami EW1-EW23. W związku z tym – wbrew twierdzeniom Sądu I instancji – spełnione zostały w omawianym zakresie wymagania określone w art. 15 ust. 2 pkt. 1 u.p.z.p. A zatem nieuzasadniony jest generalny pogląd Sądu I instancji, podnoszący, że zaskarżony plan miejscowy przyjęty uchwałą nr 111/10/10 Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 29 grudnia 2010 r. dopuszcza lokalizację elektrowni wiatrowych na terenach rolniczych, oznaczonych na rysunku planu symbolem R w sytuacji, kiedy zarówno zgodnie z treścią § 11 ust. 1 w zw. z 11 § 3 tego planu, jak i mapą stanowiącą Załącznik nr 1 do miejscowego planu, elektrownie wiatrowe wraz z infrastrukturą, mogą być lokalizowane na gruntach oznaczonych na rysunku planu symbolem EW – elektrownie wiatrowe. W konsekwencji nie jest także zgodne z realiami stanu faktycznego i prawnego sprawy ogólne stwierdzenie Sądu I instancji, że w planie miejscowym brak jest linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w sytuacji kiedy załącznik graficzny do miejscowego planu wskazuje tereny oznaczone na rysunku planu poszczególnymi symbolami oraz rozdziela je liniami rozgraniczającymi od terenów o innym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania.
Jednak w odniesieniu do omawianej kwestii Sąd II instancji zwraca uwagę, że w ramach postępowania przed Sądem I instancji, Sąd ten powinien dodatkowo przeanalizować i ustalić jaki skutek prawny i faktyczny wywołują postanowienia § 14. R części tekstowej planu, zgodnie z którymi:
1. Dla terenów oznaczonych na rysunku symbolem R, ustala się przeznaczenie – tereny rolnicze.
2. na terenach, o których jest mowa w ust. 1, ustala się:
1) zakaz zabudowy;
2) w obrębie terenów przyległych do elektrowni wiatrowych (do 50 m. od każdego z terenów) dopuszcza się przekroczenie przez rzut poziomy śmigieł granic terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem EW1-EW23 p. warunkiem wykazania prawem do władania tym terenem przez inwestora;
3)możliwa realizacja podziemnych i naziemnych sieci i urządzeń infrastruktury elektroenergetycznej, placów związanych z eksploatacją elektrowni wiatrowej, zgodnie z wymogami obowiązujących w tym zakresie norm i odrębnych przepisów branżowych (dla placów i dróg wew. wyznaczono wyodrębnione tereny : KDW i EW).
Jest to zasadniczy powód, dla którego Sąd II instancji, pomimo uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej, nie skorzystał z kompetencji zawartych w art. 188 p.p.s.a.
Jako przedwczesne i nie oparte na wszechstronnej analizie stanu prawnego i faktycznego sprawy, Sąd II instancji znajduje stanowisko i ocenę prawną Sądu I instancji, w myśl której, kontrolowany przez Sąd I instancji plan miejscowy został sporządzony w skali 1: 5000, niezgodnej z art. 16 ust. 1 u.p.z.p., podczas gdy zgodnie z załącznikiem nr 1 do uchwały nr 111/10/10 Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 29 grudnia 2010 r., miejscowy plan został sporządzony w skali 1:2000 na podstawie map urzędowych pozyskanych z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zgodnie art. 16 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003, Nr 164, poz. 1587). Sąd I instancji pominął, że sporządzając plan miejscowy wykorzystano raster w skali 1:2000 aktualnej mapy katastralnej z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego KERG 1999 – mapa aktualna na dzień 22 września 2008 r. z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Jaworze oraz raster mapy sytuacyjno-wysokościowej pozyskanej z Wojewódzkiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej we Wrocławiu w układzie 1965 (Dz 887/2008), a nadto że sporządzenie planu na powyższych urzędowych mapach zostało także potwierdzone oświadczeniem Wójta Gminy Wądroże Wielkie z dnia 20 grudnia 2010 r. Z wyjaśnień strony skarżącej kasacyjnie wynika, że plan ten został sporządzony w dozwolonej skali 1:2000, na mapie urzędowej, natomiast wyłącznie wydruk mapy został pomniejszony do skali 1:5000, co wynika z informacji znajdujących się w treści Załącznika nr 1 do planu i nie determinuje on zmiany samej skali, w której mapa została sporządzona. Kwestia ta zatem także wymaga ponownego rozważenia.
Sąd II instancji podziela zarzuty skargi kasacyjnej w przedmiocie naruszenia przez wyrok Sądu I instancji prawa materialnego, a to naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 z późn. zm. – dalej jako: u.g.r.l.) w brzmieniu obowiązującym w czasie uchwalania planu miejscowego, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w kontrolowanej sprawie istniał obowiązek uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia gruntów stanowiących użytki rolne klas I-III na cele nierolnicze, w sytuacji kiedy zgodnie z dyspozycją przepisu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.g.r.l., obowiązek uzyskania zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej na zmianę przeznaczenia gruntów dotyczył wyłącznie gruntów, których zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekraczał 0,5 ha. Pogląd ten jest aktualny w odniesieniu do planu miejscowego przyjętego uchwałą nr 111/10/10 Rady Gminy Wądroże Wielkie z dnia 29 grudnia 2010 r., przy założeniu, że żaden z gruntów, który podlegał zmianie przeznaczenia nie przekracza 0,5 ha. Nieuzasadnione prawem stanowisko Sądu I instancji wynika z niewłaściwej interpretacji pojęcia "zwarty obszar" projektowany do zmiany przeznaczenia. Ustawą z 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmieniono art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w ten sposób, że już nie wszystkie grunty rolne były przeznaczane na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w brzmieniu obowiązującym od 11 lipca 2003 r. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze dokonywało się przeznaczania gruntów rolnych, które wymagały zgody na takie przeznaczenie właściwego organu. Kryterium, dzięki któremu ustalano, które grunty rolne wymagają zgody właściwego organu na przeznaczenie na cele nierolnicze, nadal pozostał m.in. zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na nierolnicze cele o określonej powierzchni. Opisana zmiana wynikała z tego, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidywała dwa reżimy określania sposobów zagospodarowania terenu: poprzez uchwalenie przez radę gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dla terenów, na których taki plan nie obowiązywał, poprzez decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, którą może być decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzja o warunkach zabudowy (art. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Określając przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalono, że decyzja taka może być wydana m.in., jeżeli teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych (art. 61 ust. 1 pkt 4 powołanej ustawy). Pod rządami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeznaczenie gruntu rolnego, który nie wymaga zgody, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, może zatem dokonać się także poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Stąd, w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla gruntu rolnego konieczne jest ustalenie czy zwarty obszar projektowany do przeznaczenia na cele nierolnicze nie przekracza kryterium obszarowego, o którym mowa w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podstawą dokonania takiego ustalenia w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie planowana inwestycja, mająca być przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy. Nie są znane inne zamierzenia dotyczące tego samego terenu rolnego. Zasadne wydaje się więc, że w takiej sprawie zwrot "zwarty obszar" może być rozumiany inaczej niż wtedy, gdy jest uchwalany plan miejscowy. Można w szczególności uwzględnić czy inwestycja, która ma być przedmiotem jednej decyzji o warunkach zabudowy, nie jest elementem większego zamierzenia, które celowo, bowiem z zamiarem obejścia ograniczeń wynikających z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest realizowane w oparciu o wiele decyzji o warunkach zabudowy, z których każda z osobna będzie obejmowała obszar niewymagający zgody na przeznaczenie na cel nierolniczy, jednakże po zsumowaniu tych obszarów stanowić one będą "zwarty obszar" przekraczający normy określone w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podobne niebezpieczeństwo w przypadku uchwalania planu miejscowego nie występuje. W odróżnieniu od sprawy dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy organy władzy publicznej "widzą" od razu całe zamierzenie i mogą ocenić jej rzeczywiste rozmiary. Mogą ocenić tym samym czy planowana inwestycja zajmie zwarty obszar projektowany do nierolniczego przeznaczenia przekraczający normy określone w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie grunt rolnych i leśnych. Sąd II instancji podziela pogląd zawarty w judykaturze, że nie istnieją zatem istotne powody, aby w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczaniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych (farmę wiatrową) odejść od literalnego rozumienia zwrotu "zwarty obszar", użytego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wobec tego w sprawie dotyczącej uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z przeznaczaniem gruntów rolnych na zespół elektrowni wiatrowych (farmę wiatrową) "zwarty obszar", o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to obszar złożony z elementów znajdujących się blisko jeden obok drugiego, skupiony i nie rozczłonkowany, a nie suma wszystkich obszarów przeznaczonych na tę inwestycję, bez względu na ich wzajemne położenie (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 94/12). W konsekwencji, przy przyjęciu/ustaleniu, że żaden ze zwartych terenów przeznaczonych na cele nierolnicze w planie nie przekracza 0,5 ha, tereny te, traktowane odrębnie, są zwolnione z wymogu uzyskania przedmiotowej zgody. Zarazem trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z treścią planu, tereny znajdujące się pomiędzy poszczególnymi elektrowniami wiatrowymi, nadal będą wykorzystywane w produkcji rolnej. Jednak przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Sąd I instancji powinien rozważyć, czy żaden z gruntów, który podlegał zmianie przeznaczenia nie przekracza 0,5 ha, mając na uwadze postanowienia przytoczonego powyżej § 14.R części tekstowej kontrolowanego planu.
Z uwagi na konieczność wyjaśnienia w sprawie kwestii wskazanych powyżej, Sąd II instancji nie ustosunkowuje się, uznając, że byłoby to przedwczesne do zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego, że nieuprawnione jest stanowisko Sądu I instancji, że wprowadzając § 1 pkt 3 planu miejscowego, dotyczący zakazu zabudowy na terenach oznaczonych symbolem R – tereny rolnicze, Rada Gminy, w sposób nieuprawniony, dokonała ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżących.
Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd II instancji działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Sąd II instancji orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a, uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony wypadek, gdyż wyrok został uchylony z uwagi na wadliwość wyroku Sądu I instancji, a skarżący kwestionowali plan miejscowy dotyczący inwestycji rozbudzającej społeczne emocje i kontrowersje.