II OSK 3193/19

II OSK 3193/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący sprawozdawca/
Marta Laskowska - Pietrzak
Marzenna Linska - Wawrzon
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gl 215/19 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2019-05-10
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 7, arrt. 77 § 1, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2022 poz 329
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 15 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Gl 215/19 w sprawie ze skargi K. P., M. S. i C. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 marca 2014 r. nr WINB-WOA.7721.154.2014.MW2 w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 10 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 215/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), oddalił skargę K. P., M. S. i C. S. (dalej jako skarżący) na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 26 marca 2014 r. nr WINB-WOA.7721.154.2014.MW2 w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:
K. P., w imieniu własnym i jako przedstawiciel współwłaścicieli M. S. i C. S., złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bielsku-Białej wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w celu usunięcia samowoli budowlanej, jaką jest linia energetyczna NN i słup betonowy posadowiony, bez zgodny właścicieli, obok budynku drewnianego przy ulicy G. [...] w B..
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bielska - Biała postanowieniem z 17 lipca 2013 r. odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania administracyjnego. Organ uznał, że dochodzeniu prawa usunięcia słupa służy droga cywilno-prawna przed sądem powszechnym.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach rozpatrując zażalenie na powyższe postanowienie, uchylił je w całości. Organ stwierdził, iż jest ono przynajmniej przedwczesne, gdyż organ nie przeprowadził żadnego postępowania w celu odnalezienia dokumentacji budowlanej dotyczącej kwestionowanej linii energetycznej.
Ponownie rozpatrując sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Bielska - Biała decyzją z 18 lutego 2014 r. nr 32, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył w całości postępowanie w sprawie usunięcia samowoli budowlanej jaką jest linia energetyczna NN i słup betonowy posadowiony obok budynku drewnianego przy ulicy G. [...] w B.. Organ uznał je za bezprzedmiotowe. Organ wskazał, że w toku postępowania, pomimo poszukiwań w archiwach i wielu instytucjach, nie odnaleziono niezbędnych w sprawie dokumentów. Przede wszystkim nie odnaleziono decyzji i planu realizacyjnego. Tylko T. SA. przedłożył kopię decyzji o pozwoleniu na budowę z 19 grudnia 1986 r. oraz protokół z odbioru technicznego z 10 lutego 1988 r. wraz z rysunkiem powykonawczym z przebiegiem przedmiotowej linii i lokalizacją słupa. W tych okolicznościach organ stwierdził, iż niemożność odnalezienia dokumentacji pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej w tak odległym czasie nie jest wystarczająca dla uznania, że linia energetyczna NN i słup betonowy powstały niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Organ podkreślił, iż zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym samowoli administracyjnej nie można domniemywać. Stąd brak jest obecnie podstaw do uznania samowoli budowlanej jaką jest linia energetyczna NN i słup betonowy posadowiony obok przedmiotowego budynku.
W odwołaniu od powyższej decyzji K. P. występując w imieniu własnym i współwłaścicieli zakwestionowała umorzenie postępowania. Zarzuciła pominięcie faktu bezprawnego wejścia na teren prywatny. Wskazała, że decyzja z 19 grudnia 1986 r. została w sprawie przedłożona bez wymaganych załączników, tj. planu przebiegu modernizacji linii NN, wskazań lokalizacyjnych oraz decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny z dnia 10 listopada 1986 r. W jej ocenie w trakcie realizacji inwestycji dopuszczono się odstępstwa od uzgodnionych warunków technicznych wynikających z braku uzgodnień z właścicielami gruntów na wejście w teren. Wobec braku powiadomienia właścicieli o posadowieniu słupa na działce, nastąpiło to samowolnie. Dodała, że z protokołu odbioru technicznego inwestycji wynika, że dokonano samowoli budowlanej. Z kolei rysunek powykonawczy nie może być dowodem, uzasadniającym wejście ze słupem na teren prywatny, bez zgody właścicieli. Nie jest także dowodem na to, że inwestycja wykonana została zgodnie z planem realizacyjnym.
Odwołująca się podkreśliła, że bezprawne posadowienie słupa na prywatnej posesji bez zgody właścicieli zostało już udowodnione wyrokami Sądu Rejonowego Wydział Cywilny w Bielsku- Białej, kiedy m.in. oddalono wniosek T. SA o zasiedzenie. Spółka nie dysponowała żadnym tytułem prawnym do wejścia na teren nieruchomości. Nie można więc tym samym mówić o domniemaniu samowoli, podczas gdy wykazano T. posadowienie przedmiotowego słupa z rażącym naruszeniem prawa.
Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach po rozpoznaniu odwołania decyzją z 26 marca 2014 r. Nr WINB-WOA.7721.154.2014.MW2 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.
Organ zauważył, że organ I instancji wykonał nałożony na niego przez organ nadzoru budowlanego II instancji obowiązek zbadania zgodności przedmiotowego obiektu budowlanego z planem realizacyjnym oraz dokumentacją projektową stanowiącą załącznik do decyzji o pozwoleniu na modernizację sieci 15kV niskiego napięcia. W tym celu zwrócił się do wielu instytucji o udzielenie niezbędnych informacji i dokumentów, ale niezbędnej dokumentacji nie odnaleziono.
Dalej, odwołując się do orzecznictwa, organ drugiej instancji stwierdził, że samowola budowlana musi być przez organ udowodniona, niezależnie od tego, czy mowa o całkowitej samowoli budowlanej, tzn. wybudowaniu obiektu bez pozwolenia na budowę czy zgłoszenia czy tylko odnośnie do odstępstw od zatwierdzonego projektu. Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenie nielegalności obiektów, zwłaszcza dawnych (w niniejszym przypadku ok. 30 lata temu) z reguły wiąże się z istotnymi utrudnieniami dowodowymi, wobec zniszczenia dokumentacji w całości lub w części oraz jej niekompletności.
Organ odwoławczy zauważył, że wobec brak dokumentacji projektowej nie można ustalić, czy przedmiotowa linia energetyczna oraz słup betonowy zostały zrealizowane zgodnie z uzyskaną decyzją. Nie da się też sprawdzić, czy ewentualne odstępstwa od zatwierdzonego projektu miały charakter istotny, bo jedynie takie uprawniałyby organ nadzoru do interwencji.
Organ zaznaczył, że rozstrzygnięcie sprawy tj. czy doszło do istotnego odstępstwa od projektu budowlanego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r., bo ta ustawa obowiązywała w dacie wykonywania robót budowlanych i według niej należy ocenić czy w sprawie występuje istotne odstępstwo, nie definiowało tego pojęcia, choć się nim posługiwało, mogła zostać dokonana poprzez uznanie administracyjne. Organ odwoławczy nie dostrzegł jednak żadnych możliwości dowodowych umożliwiających poczynienie koniecznych ustaleń. Tylko projekt budowlany może być jedynym kryterium oceny zgodności wykonanych robót z tym projektem.
Organ drugiej instancji dodał, że gdyby zostały ujawnione dowody mogące rzucić nowe światło na kwestię zgodności lub niezgodności faktycznie wykonanej linii z projektem, w szczególności gdyby odnalazł się projekt budowlany, możliwe będzie wznowienie tego postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.
Według organu odwoławczego organy nie mogły uwzględnić zarzucanej przez odwołującą się braku zgody właścicieli gruntów na wejście z inwestycją w ich teren. Fakt ten może świadczyć o wadliwości decyzji z dnia 19 grudnia 1986 r. o pozwoleniu na modernizację sieci 15kV i niskiego napięcia, a organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do przeprowadzania postępowania nadzwyczajnego (nieważnościowego lub wznowieniowego) w stosunku do tej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił wagę pozostającej w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która pozostaje wiążąca dla organów nadzoru budowlanego.
Wobec braku możliwości wydania rozstrzygnięcia merytorycznego organ uznał, że prawidłowe było umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość stosowanie do art. 105 § 1 K.p.a.
K. P., M. S. oraz C. S. złożyli skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania pomimo braku ku temu przesłanek. W ocenie skarżących sprawa wymagała rozstrzygnięcia co do istoty. Skarżący zarzucili naruszenie art. 77 w związku z art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., poprzez wydanie decyzji z pominięciem części materiału dowodowego, tj. m.in. postanowienia Sądu Rejonowego w Bielsku- Białej, którym oddalono wniosek T. o zasiedzenie służebności przesyłu. O ile samo rozstrzygnięcie nie ma bezpośredniego wpływu na niniejsze postępowanie, o tyle w ocenie skarżących uzewnętrznia wiedzę w przedmiocie nielegalności zajmowania tej nieruchomości.
W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że postępowania w przedmiocie legalności obiektów budowlanych rządzą się odrębnymi przesłankami od postępowań cywilnych w przedmiocie ochrony własności czy zasiedzenia. Organy nadzoru budowlanego dokonują jedynie kontroli zgodności zrealizowanych robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego i wydają rozstrzygnięcia administracyjne przewidziane tymi przepisami.
Uczestnik postępowania T. SA w piśmie procesowym z 23 czerwca 2014 r. wniósł o oddalenie skargi. Uczestnik wskazał na wykonanie powyższych robót na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę. Wskazał też, że brak było obowiązku przechowywania dokumentacji budowlanej, a jej brak uniemożliwia obecnie ocenę zgodności wykonania inwestycji z zatwierdzonym projektem budowlanym. Spółka przychyliła się do stanowiska organów nadzoru, iż ewentualny brak zgody właścicieli na posadowienie na ich gruncie urządzeń może być przedmiotem postępowania cywilnego i roszczeń dochodzonych na drodze cywilnej.
Na rozprawie 6 listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącej K. P. przedłożył do akt decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 27 października 2014 r., którą stwierdzono nieważność decyzji Urzędu Miejskiego w Bielsku - Białej z dnia 19 grudnia 1986 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę. Złożył równocześnie wniosek o zawieszenie postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia 6 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 585/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe w sprawie do czasu uprawomocnienia się decyzji Wojewody Śląskiego z dnia 27 października 2014 r. Nr IFXIV.7840.65.40.2013.
Powyższa decyzja Wojewody Śląskiego została uchylona decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r. z przyczyn formalnych. Rozpatrując sprawę ponownie Wojewoda Śląski decyzją z dnia 10 kwietnia 2015 r. ponownie stwierdził nieważność decyzji Urzędu Miejskiego w Bielsku - Białej z dnia 19 grudnia 1986 r. o udzieleniu pozwolenia na budowę, wskazując na rażące naruszenie prawa, wobec braku zgody właścicieli nieruchomości na zajęcie ich nieruchomości. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 października 2015 r. uchylił wymienioną powyżej decyzję Wojewody Śląskiego i umorzył postępowanie w stosunku do działki nr 1479/4 a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 19 grudnia 1986 r.
Skarga współwłaścicieli na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2016 r., zaś skarga kasacyjna skarżących - została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2019 r. W wyrokach tych sądy stanęły na stanowisku, że nie można przyjąć, iż w sprawie doszło do oczywistego naruszenia prawa, tj. art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r. Podzielono ocenę organu odwoławczego, iż stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i to naruszeniem rażącym - kwalifikowanym, "nie można oprzeć na domniemaniu, że skoro pewnych dokumentów po upływie kilkudziesięciu lat nie ma, to znaczy, że nigdy ich nie było". Skoro zaś materiał dowodowy "jest niepełny, a w istocie nie istnieje - bo poddano go procedurze zniszczenia, dokonanie oceny ważności decyzji z 1986 r. nie jest możliwe i nie można z tej przyczyny zarzucić, iż wskazana decyzja 1986 r. dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa".
Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z dnia 18 marca 2019 r. podjął zawieszone postępowanie bowiem do rozpatrzenia pozostała skarga wniesiona pismem z dnia 7 kwietnia 2014 r. Na rozprawie pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i prezentowaną w sprawie argumentację zaś uczestnik postępowania T. S.A. wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania poinformował też, że w wyniku postępowania z wniosku Spółki doszło ostatecznie do ustanowienia służebności przesyłu - postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia 30 kwietnia 2015 r.
We wskazanym powyżej wyroku oddalającym skargę Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzającą nie naruszają prawa w sposób mogący spowodować ich uchylenie.
Mając na uwadze przedmiot zaskarżonych decyzji Sąd I instancji zauważył, że z ustaleń organów obu instancji wynika, że decyzją Urzędu Miejskiego w Bielsku- Białej z dnia 19 grudnia 1986 r. znak UANO 8380/103/86/St udzielono pozwolenia na modernizację sieci 15kV i niskiego napięcia zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Bielska- Białej - wskazanie lokalizacyjne z dnia 9 czerwca 1986 r. PL-V-4125/54/86/387 i decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny nr UANO 8380-3/100/86 NW z dnia 10 listopada 1986 r., oraz według dokumentacji opracowanej przez Biuro Studiów i Projektów Przemysłowych Urządzeń Elektrycznych w W. E. Oddział w K. Inwestycja powyższa dotyczyła terenów położnych w B. przy ulicy G. w dzielnicy L. i S. W aktach sprawy - organ zgromadził kopię wymienionej powyżej decyzji Urzędu Miejskiego w Bielsku - Białej z dnia 19 grudnia 1986 r. oraz rysunek powykonawczy nr TE-/0119/88 modernizacji przedmiotowej sieci, sporządzony w 1988 r. Pomimo poszukiwań w licznych urzędach, archiwach czy w ramach zasobów własnych i zasobów inwestora nie odnaleziono pozostałych dokumentów istotnych dla sprawy, a mianowicie: decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny nr UANO 8380-3/100/86 NW z dnia 10 listopada 1986 r., a także projektu budowlanego czy innej dokumentacji budowlanej, na podstawie której przedmiotowe roboty były prowadzone.
Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 63 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60 (tj. dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą) oraz opracowania projektowe (...). Sąd podkreślił, że kwestionowane i kontrolowane w niniejszym postępowaniu roboty budowlane wykonywane były w latach 1986/1988, a więc w czasie gdy obowiązywało Prawo budowlane przyjęte ustawą z dnia 24 października 1974 r. Podobnego przepisu nie było w tej ustawie. W orzecznictwie utrwalone zostało stanowisko, że obowiązki wynikające z przywołanego powyżej przepisu art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego – tj. obowiązek posiadania dokumentacji budowlanej przez cały okres istnienia obiektu budowlanego – nie mogą odnosić się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., jak i do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Oznacza to, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r.
Sąd I instancji uznał, że w tym stanie rzeczy, na podstawie zgromadzonych dokumentów - tj. przedłożonej kopii pozwolenia na budowę, nie można uznać, że przedmiotowa inwestycja jest w całości nielegalna, czyli, że została wybudowana w warunkach całkowitej samowoli, gdyż przeczy temu przedłożone przez inwestora pozwolenie na budowę (modernizację) - decyzja z dnia 19 grudnia 1986 r. Jednak wobec braku dokumentacji projektowej i budowlanej nie sposób stwierdzić, czy inwestycja została wykonana zgodnie z udzielonym pozwoleniem, czy też z odstępstwami od tego pozwolenia. Nie można też ocenić czy doszło do odstępstw istotnych czy też nieistotnych. Jednak brak dokumentacji w zasobach organów nie może świadczyć o wykonaniu obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej. Okoliczność ta powinna być ustalona w sposób niewątpliwy, na podstawie zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1695/11 czy sygn. akt II OSK 1705/11 oraz wyrok z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1886/14). W ocenie Sądu materiał zgromadzony w niniejszej sprawie nie wskazywał, by inwestor działał w warunkach samowoli budowlanej. Skoro przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., pod rządami której obiekt powstał nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z realizacją obiektu, a organy wydające te dokumenty zobligowane były do ich przechowywania przez określony tylko okres - dokumenty mające kategorię archiwalną B5 lub B10 miały być przechowywane 5 lub 10 lat od chwili wydarzenia, a następnie zniszczone, to obecny brak tej dokumentacji nie może świadczyć na niekorzyść inwestora.
Sąd przyjął, że brak okazania przez inwestora pełnej dokumentacji projektowej i budowlanej związanej z budową przedmiotowej linii NN dowodzi jedynie owego nieokazania, nie stanowi natomiast dowodu na samowolne bądź niezgodnie z otrzymanym pozwoleniem wykonane roboty budowlane. Żaden przepis Prawa budowlanego, zdaniem Sądu, nie wprowadza domniemania samowoli bądź istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu tylko dlatego, że następca inwestora po kilkudziesięciu latach (w tym przypadku ok. 30 lat) nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Gl 84/13).
Następnie Sąd wskazał na motywy zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie. Sąd zauważył, że postępowanie w przedmiocie nieważności decyzji z dnia 19 grudnia 1986 r. zakończyło się prawomocnym rozstrzygnięciem sądowym, w wyniku którego uznano, że kwestionowana decyzja nie zawiera takich wad prawnych, które umożliwiałyby stwierdzenie jej nieważności. Pomimo bowiem stwierdzenia przez Wojewodę Śląskiego decyzją z dnia 10 kwietnia 2015 r. nieważności wymienianej już decyzji Urzędu Miejskiego w Bielsku - Białej z dnia 19 grudnia 1986 r., najpierw decyzją z dnia 16 października 2015 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylając tę decyzję Wojewody umorzył postępowanie w części dotyczącej jednej z działek (nr [...]) a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji, a następnie stanowisko to podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 października 2016 r. (sygn. akt VII SA/Wa 2882/15) oddalając skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a w końcu skargę kasacyjną od tego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z dnia 5 marca 2019 r. (sygn. akt II OSK 197/17). W wyrokach tych zaprezentowano stanowisko, że nie można przyjąć, iż w sprawie doszło do oczywistego naruszenia prawa, tj. art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności wnioskowanej decyzji. Podzielono ocenę organu odwoławczego, iż stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i to naruszeniem rażącym - kwalifikowanym, "nie można oprzeć na domniemaniu, że skoro pewnych dokumentów po upływie kilkudziesięciu lat nie ma, to znaczy, że nigdy ich nie było".
W świetle powyższych ustaleń Sąd I instancji uznał, że skoro postępowanie administracyjne nie potwierdziło zarzucanych przez stronę skarżącą okoliczności to organ pierwszej instancji prawidłowo umorzył, jako bezprzedmiotowe, postępowanie w sprawie. Mając na uwadze treść art. 105 § 1 K.p.a. oraz okoliczności uznania sprawy za bezprzedmiotową Sąd zwrócił uwagę, że bezprzedmiotowym może być przy tym postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01). W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega merytorycznemu załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia.
Dalej Sąd zauważył, że skoro wedle ustaleń organów, przedmiotowa linia NN nie jest tzw. całkowitą samowolą budowlaną z uwagi na pozostającą w obrocie prawnym decyzję Urzędu Miejskiego w Bielsku- Białej z dnia 19 grudnia 1986 r. znak UANO 8380/103/86/St udzielającą pozwolenia na modernizację sieci 15kV i niskiego napięcia na terenie dzielnic L. i S., a ze względu na brak dokumentacji budowlanej nie sposób udowodnić, że linia zrealizowana została z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu (bo tylko takie odstępstwo uzasadniałoby władczą ingerencję organu), to umorzenie postępowania w przedmiocie legalności wykonanych robót budowlanych pozostawało w zgodzie z obowiązującym prawem.
Wobec powyższego słusznie i zasadnie przyjęto, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania.
Sąd zauważył, że odrębną kwestię stanowi sprawa ewentualnego naruszenia własności skarżących. Z przedstawionej w sprawie decyzji z 1986 r. wynikało, że wśród jej załączników były zgody właścicieli gruntów na wejście w teren. Jednak wobec wybrakowych akt związanych z wydaniem tej decyzji, jednoznacznych ustaleń nie można było w tym zakresie poczynić. Nie można też przy tym, zdaniem Sądu, pominąć faktu, iż na mocy prawomocnego orzeczenia Sądu Okręgowego w Bielsku- Białej z dnia 30 kwietnia 2015 r. doszło do ustanowienia na nieruchomości przy ulicy G. [...] w B. służebności przesyłu na rzecz T. SA. Wskazuje to, że ewentualne następstwa/konsekwencje naruszenia prawa zostały usunięte.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. P., zaskarżając go w całości podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest naruszenie art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 140 K.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (zwanej dalej: p.b.u.o.) w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (zwanej dalej: p.b.a.o.), przez oddalenie skargi na decyzję wydaną przez organ w dniu 26 marca 2014 r. w sprawie oznaczonej jako: WINB-WOA.7721.154.2014.MW2 (zwaną dalej: zaskarżoną decyzją) pomimo, że decyzja ta została poprzedzona postępowaniem administracyjnym, w toku którego nie ustalono, czy:
A. Linia energetyczna niskiego napięcia oraz słup betonowy zostały wybudowane na nieruchomości położonej w B. przy ul. G. [...] stanowiącej współwłasność skarżącej oraz uczestników postępowania ad. 1 i 2 (zwanej dalej: przedmiotową nieruchomością) zgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie budowy tychże obiektów budowlanych, stosownie do art. 37 ust. 1 p.b.u.o.,
B. Linia energetyczna niskiego napięcia oraz słup betonowy zostały wybudowane na przedmiotowej nieruchomości w oparciu o decyzję Urzędu Miejskiego w Bielsku - Białej wydaną w dniu 19 grudnia 1986 r. oznaczoną jako: UANO 8380/103/86/St w przedmiocie udzielenia P. z B. pozwolenia na budowę stacji STSa 15/0, 4kV, oraz modernizacji sieci 15 kV i niskiego napięcia na terenie dzielnic L. i S. w B. (zwaną .dalej: decyzją z 19 grudnia 1986r.)
- lecz ustalono jedynie, że nie istnieje projekt budowlany stanowiący podstawę wydania decyzji z dnia 19 grudnia 1986 r.
Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie należnych jej kosztów postępowania i rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty, które zdaniem skarżącej kasacyjnie uzasadniają postawione zarzuty.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ administracji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
NSA rozpatrywał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), uznając, że ze względu na intensyfikację rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można było przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.
Zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a., zdanie drugie, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. P. nie ma uzasadnionych podstaw.
W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. W sytuacji gdy skarga kasacyjna zawiera zarzuty naruszenia prawa materialnego oraz zarzuty naruszenia tych przepisów postępowania, których stosowanie warunkuje prawidłowość ustaleń faktycznych, w pierwszej kolejności rozpoznane muszą być zarzuty związane z naruszeniem przepisów postępowania. Zastosowanie przez organ administracji lub sąd administracyjny przepisów prawa materialnego polega na ocenie prawnej określonego stanu faktycznego. O zarzucie naruszenia prawa materialnego można mówić wówczas, gdy nie jest kwestionowany ustalony w sprawie stan faktyczny, tylko jego ocena prawna. Nie jest możliwe dokonanie oceny zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przy jednoczesnym kwestionowaniu ustaleń faktycznych. Nie wiadomo bowiem wówczas w odniesieniu do jakich ustaleń oceniać prawidłowość zastosowania tych przepisów.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony przez organy administracji materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Ocena materiału dokonana przez te organy nie wykracza poza granicę swobodnej oceny dowodów i brak jest podstaw do jej kwestionowania. W konsekwencji brak jest również podstaw do kwestionowania prawidłowości poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych, to jest, że słup energetyczny zbudowany został w związku z realizacją inwestycji wskazanej w decyzji Urzędu Miejskiego w Bielsku-Białej z dnia 19 grudnia 1986 r. nr UANO 8380/103/86/St. Zasadnie organy administracji uznały, że w tej sytuacji realizację słupa energetycznego można rozpatrywać jedynie pod kątem jego ewentualnej budowy z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Stwierdzenie, czy słup został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego nie było natomiast możliwe w sytuacji, gdy nie zachował się projekt budowalny, który określał usytuowanie słupów energetycznych. Realizacji słupa energetycznego z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego nie można zaś domniemywać. Wręcz przeciwnie organ zobowiązany był przyjąć, że słup został zrealizowany zgodnie z projektem, skoro możliwość taka nie została wykluczona. W konsekwencji nie zaistniały podstawy do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie samowolnej realizacji słupa energetycznego i postępowanie administracyjne słusznie zostało przez organy nadzoru budowlanego umorzone.
Mając powyższe na uwadze, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw do przyjęcia, iż organy administracji naruszyły art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 105 § 1 K.p.a. i art. 140 K.p.a.
Za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji i organy administracji art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przyjęcia, że słup energetyczny został zbudowany bez pozwolenia na budowę jak również, że został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego nie było podstaw do prowadzenia postępowania, o którym mowa w art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Przepis ten miał bowiem zastosowanie do obiektów budowlanych, które zostały zrealizowane bez pozwolenia na budowę bądź też z istotnymi odstępstwami od projektu budowalnego, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane mogłaby być ewentualnie podstawą do kwestionowania prawidłowości ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji w odrębnym postępowaniu odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 grudnia 1986 r.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.