II OSK 3192/19

II OSK 3192/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6013 Przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części,
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 442/18 - Wyrok WSA w Łodzi z 2018-09-19
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 6, 7, 77 § 1, art. 80, 97 § 1 pkt 4, art.98 § 1, art. 107 §3, art. 123, art. 126, art. 156 § 1 pkt 2 i § 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 133 § 1, art.134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt.1 lit. a i c, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 50 ust. 1 pkt. 1, art. 71, art. 71 a, art. 81 c ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 27 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 września 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 442/18 w sprawie ze skargi A. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 lutego 2018 r. nr 68/2018 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 19 września 2018 r., II SA/Łd 442/18 oddalił skargę A. S. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŁWINB) z 28 lutego 2018 r. nr 68/2018 w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w X. (dalej: PINB) decyzją z 9 stycznia 2018 r. nr 7/2018 nakazał A. S. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania znajdującego się na działce nr ew. [...], obręb [...] przy ul. [...] w X. obiektu budowlanego, w którym dokonano zmiany sposobu użytkowania z działalności handlowej na produkcyjną (produkcja [...] i wyrobów garmażeryjnych). Odwołując się do ustaleń przyjętych w prowadzonym od 2005 r. postępowaniu i do zgromadzonych w nim dowodów, PINB wskazał, że bezsporny jest fakt dokonania w budynku samowolnej zmiany sposobu jego użytkowania, jak też nie budzi wątpliwości pierwotna funkcja obiektu zrealizowanego przez "Społem" [...] "[...]" na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miejskiego w [...] z 9 maja 1988 r. nr UAN-8381a/18/88 o pozwoleniu na budowę dwóch pawilonów handlowych typu UNO-4. Obiekt ten został na podstawie umowy dzierżawy z 10 stycznia 1994 r. wydzierżawiony A. S. na działalność związaną z produkcją [...] i wyrobów garmażeryjnych, a następnie przez niego nabyty na własność umową sprzedaży zawartą 11 grudnia 2003 r. Zdaniem PINB, kwalifikacja dokonanej samowolnie zmiany sposobu użytkowania, która nastąpiła około 1994 r., zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w wydanych w toku postępowania wyrokach sądów administracyjnych, powinna nastąpić na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. art. 71 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016), dalej: p.b. w zw. z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 93, poz. 888), dalej: u.z.p.b. W myśl art. 71 ust. 3 p.b., w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. W decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, właściwy organ może nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. PINB w tym kontekście podkreślił, że wydany nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu wynika z braku możliwości jego legalizacji wobec sprzeczności przyjętego przez inwestora przeznaczenia z przepisami o planowaniu przestrzennym, wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu z handlowego na produkcyjno-handlowy został bowiem rozpatrzony odmownie.
Nie uwzględniając odwołania A. S. złożonego pismem z 22 stycznia 2018 r., ŁWINB decyzją z 28 lutego 2018 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i podkreślił, że wydana przez PINB decyzja odpowiada prawu, albowiem w okolicznościach faktycznych sprawy należało nakazać odwołującemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w którym dokonana została samowolna zmiana sposobu użytkowania z działalności handlowej na produkcyjną. ŁWINB wskazał, że okoliczność bezprawnej zmiany sposobu użytkowania obiektu została potwierdzona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 7 czerwca 2011 r., II SA/Łd 362/11. W orzeczeniu tym Sąd przyjął, że kwestię tę należy uznać za przesądzoną już w świetle wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 maja 2008 r., II SA/Łd 255/08. Pogląd ten zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 lutego 2013 r., II OSK 1983/11 i organy na obecnym etapie postępowania tą oceną pozostają związane. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta X. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w X. z 20 maja 1988 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 12, poz. 109), działka, na której znajduje się budynek, położona była w jednostce urbanistycznej C4MN - teren budownictwa jednorodzinnego niskiego. W dacie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu obowiązywał "Aneks do ustaleń realizacyjnych miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta X." zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miasta w X. z 15 stycznia 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 2, poz. 10) z 15 lutego 1993 r., zgodnie z którym nie była możliwa realizacja tego rodzaju zabudowy produkcyjnej przez inwestora. Odwołujący nie uzyskał pozytywnej decyzji o warunkach budowy w toku postępowania legalizacyjnego, albowiem decyzją z 11 października 2016 r. nr 120/W/2016 Prezydent Miasta X. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji związanej ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, decyzję tę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim utrzymało w mocy decyzją z 7 grudnia 2016 r. znak: KO.420-234/16, a skargę odwołującego na tę ostatnią decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił prawomocnym wyrokiem z 20 kwietnia 2017 r., II SA/Łd 119/17. ŁWINB podniósł, że w związku z tym, że zmiana sposobu użytkowania nastąpiła w 1994 r., organ I instancji był zobowiązany do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę na podstawie art. 71 p.b. w brzmieniu dotychczasowym, kierując się przepisem przejściowym – art. 2 ust. 3 u.z.p.b. Organ podkreślił, że nie ma znaczenia, kiedy zostało ujawnione użytkowanie bez pozwolenia lub zgłoszenia, istotne jest bowiem to, kiedy nastąpiło nielegalne przystąpienie do użytkowania, ponieważ wtedy właśnie doszło do naruszenia prawa. Zdaniem ŁWINB, organ I instancji błędnie powołał się w swojej decyzji na art. 51 ust. 4 w zw. z art. 71 ust. 3 p.b. zamiast art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b., pozostaje to jednak bez wpływu na wydane rozstrzygnięcie, jako że musi być traktowane jako omyłka pisarska.
A. S. złożył skargę na powyższą decyzję ŁWINB, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zarzucając jej naruszenie: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8 § 2, art. 11, art. 77 § 1, art. 107 § 1 pkt 4, art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a. W piśmie uzupełniającym skargę z 12 września 2018 r. skarżący dodatkowo zarzucił ŁWINB naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 71 i art. 71a w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której obiekt objęty postępowaniem w momencie wejścia w życie ww. ustawy już istniał i był użytkowany, przez co ww. przepisy nie miały do niego odniesienia; art. 10 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego i brak wykonania wnioskowanego przez skarżącego ustalenia czasu dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu; art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania wobec jego bezprzedmiotowości w sytuacji, w której wobec zastosowania przepisu art. 45 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), dalej: p.b. z 1974 r., do zmiany przeznaczenia obiektu nie doszło.
W odpowiedzi na skargę ŁWINB wniósł o jej oddalenie.
Oddalając wniesioną skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził, że kontrolowana decyzja jest zgodna z prawem. Sąd I instancji wskazał na treść art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a. i zauważył, że w niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który wyrokiem z 10 października 2017 r., II SA/Łd 544/17 oddalił skargę złożoną przez skarżącego na decyzję ŁWINB z 13 maja 2017 r. nr 180/2017 uchylającą decyzję PINB z 22 marca 2017 r. nr 34/2017. W ponownie prowadzonym postępowaniu zakończonym decyzją z 9 stycznia 2018 r. PINB uwzględnił wytyczne ŁWINB zawarte w ww. decyzji. Sąd I instancji podkreślił, że wbrew wywodom skarżącego, okoliczność bezprawnej zmiany sposobu użytkowania obiektu na lokal produkcyjny została przesądzona w przywołanym wyroku, ale również wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 20 maja 2008 r., II SA/Łd 255/08. Pogląd ten zaakceptował również Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając skargę kasacyjną skarżącego wyrokiem z 19 lutego 2013 r., II OSK 1983/11. Podzielić należy ocenę, że zmiana sposobu użytkowania budynku była niezgodna z obowiązującymi w dacie dokonania tejże zmiany ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skarżący nie uzyskał ponadto pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy w toku postępowania legalizacyjnego. W związku z tym, że zmiana sposobu użytkowania budynku nastąpiła w 1994 r. organ zobowiązany był do wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty na podstawie art. 71 p.b., co jednoznacznie przesądził również Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyżej wyroku z 19 lutego 2013 r. Sąd I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego, że błędnie podana podstawa prawna w rozstrzygnięciu organu I instancji nie jest jedynie pomyłką pisarską i narusza art. 107 § 1 pkt 4 k.p.a., a jednocześnie wyczerpuje przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu, rację ma organ odwoławczy, że pomyłka ta pozostaje bez wpływy na powyższe rozstrzygnięcie, albowiem z sentencji, jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż doszło do omyłki pisarskiej. Sąd I instancji stwierdził, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w kontrolowanej sprawie prawidłowo, a zaskarżona decyzja wnikliwie i dokładnie omawia wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia zagadnienia. Uzasadnienie spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a. Wywód w nim zaprezentowany, zdaniem Sądu, cechuje się precyzją i wyjaśnia wszystkie istotne kwestie. W sposób wyczerpujący i szczegółowy ŁWINB odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, czym wyczerpał dyspozycję art. 15 k.p.a.
A. S. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:
1) art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w tej sprawie Sąd I instancji związany jest ustaleniami wyroku z 10 października 2017 r., II SA/Łd 544/17 w sytuacji, w której samo stwierdzenie o bezzasadności skargi zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku nie stanowi oceny prawnej w rozumieniu tego przepisu, w szczególności zaś wobec niedokonania przez organy administracji prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego;
2) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi, pomimo braku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego przez organy obu instancji skutkującego niewyjaśnieniem istoty sprawy poprzez nieprzeprowadzenie w pełni postępowania dowodowego, a to w szczególności poprzez: niewyjaśnienie, czy do samowolnej zmiany przeznaczenia obiektu w ogóle doszło, przez kogo zmiana została dokonana oraz konkretnie, od kiedy w obiekcie prowadzona jest działalność garmażeryjna, mająca być niezgodna z obecnymi przepisami;
3) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi, pomimo naruszenia przez zaskarżoną decyzję ŁWINB prawa materialnego, tj. art. 71 i art. 71a w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez ich zastosowanie w sytuacji, w której obiekt objęty postępowaniem w momencie wejścia w życie ww. ustawy już istniał i był użytkowany, jak w chwili obecnej, a zatem ww. przepisy nie miały do niego zastosowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania;
4) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu wyroku na podstawie niepełnej dokumentacji nadesłanej do akt postępowania sądowego, co ma związek z faktem, że Sąd przyjmując, iż PINB zbadał w pełni stan faktyczny i prawny sprawy, nie wziął pod uwagę ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – uchwały nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w X. z 20 maja 1988 r. oraz aneksu zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta w X. z 15 stycznia 1992 r., a przy tym, pomimo istnienia w aktach sprawy dwóch pism Urzędu Miasta X. nie zobowiązał skarżącego do uzyskania wypisu z przywołanego wcześniej planu;
5) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak wyjaśnienia podstawy prawnej przyjętego rozstrzygnięcia oraz brak dokładnego odniesienia się do stanowiska strony skarżącej w zakresie podnoszonych zarzutów dotyczących: braku objęcia przez ww. plan miejscowy całego terenu zakładu inwestora oraz niezgodności obecnego stanu faktycznego z ww. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,
6) art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu przez Sąd I instancji skargi, pomimo braku wszechstronnego zebrania materiału dowodowego przez organy obu instancji skutkującego niewyjaśnieniem istoty sprawy poprzez nieprzeprowadzenie w pełni postępowania dowodowego, a to w szczególności poprzez niewyjaśnienie i pominięcie badania istotnych przesłanek warunkujących wykorzystywanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem oraz poprzez brak rozpatrzenia wymogów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób umożliwiający korzystanie z gruntu przez inwestora zgodnie z prawem; zaakceptowanie przez Sąd braku jakichkolwiek ustaleń faktycznych organów I i II instancji w zakresie tego, kiedy faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu;
7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuchylenie decyzji ŁWINB, pomimo jej wydania z naruszeniem prawa materialnego o charakterze rażącym;
8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wydanych z rażącym naruszeniem prawa - postanowienia z 14 września 2015 r. nr 235/2015 oraz postanowienia z 31 marca 2016 r. nr 23/2016, poprzedzających decyzję PINB nr 34/2017, mających znaczący wpływ na podjęcie decyzji w przedmiotowej sprawie, wydanych z rażącym naruszeniem prawa;
9) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuchylenie decyzji, pomimo je wydania z naruszeniem prawa materialnego (art. 156 § 2 k.p.a.) polegającym na wydaniu decyzji na podstawie niewłaściwej podstawy prawnej;
10) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 i art. 123, jak również w zw. art. 107 § 3 w zw. z art. 123 i art. 126 k.p.a. poprzez uznanie, że wydanie postanowienia przez organ I instancji nakładającego na skarżącego obowiązek wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i przedstawienia organowi nadzoru budowlanego ostatecznej decyzji kończącej to postępowanie w narzuconym z góry terminie odpowiada prawu w sytuacji, gdy art. 81c ust. 1 i 2 takiego uprawnienia organowi nadzoru budowlanego nie przyznaje, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, iż przedmiotowe postanowienie PINB wydane zostało bez podstawy prawnej. Ponadto Sąd I instancji nie zwrócił uwagi, że ww. postanowienie posiada niewłaściwą konstrukcję uzasadnienia, które w istocie ma charakter wyłącznie opisowy, sprawozdawczy i chronologiczny bez powołania w nim uzasadnienia prawnego oraz faktycznego wskazującego jakąkolwiek przyczynę, dla której konieczne stało się wydanie postanowienia, co uniemożliwia kontrolę instancyjną rozstrzygnięcia;
11) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 98 § 1 zamiast art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że wydanie postanowienia przez organ I instancji odmawiającego zawieszenia postępowania administracyjnego było zgodne z prawem;
12) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 71 i art. 71a w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 1 p.b. poprzez ich zastosowanie przez Sąd I instancji w sytuacji, w której obiekt objęty niniejszym postępowaniem w momencie wejścia w życie ww. ustawy już istniał i był użytkowany, jak chwili obecnej, a zatem ww. przepisy nie miały do niego zastosowania;
13) art. 145 § 1 pkt 1 pkt lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 81c ust. 1 i 2 p.b. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że postanowienie organu z 30 lipca 2015 r., którym PINB nałożył na skarżącego w oparciu o art. 81c ust. 1 p.b. obowiązek przedstawienia zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy dla legalizacji budynku, w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, było właściwe w sytuacji, w której przepis ten nie daje PINB uprawnienia do określenia terminu, w jakim dokumenty te mogą być złożone, a nadto nie umożliwia organowi żądania od strony postępowania wszczęcia innego postępowania administracyjnego i przedstawienia decyzji kończącej to postępowanie.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie wyroku i rozpoznanie skargi prowadzące do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB, a także zasądzenie zwrotów kosztów postępowania.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 29 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Wydane zarządzenie miało na uwadze niepotwierdzenie przez strony w wyznaczonym terminie posiadania warunków technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy zdalnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Odniesienie się do szczegółowych podstaw przyjęcia takiej oceny rozpocząć należy od przypomnienia, że poddana kontroli Sądu I instancji decyzja ŁWINB z 28 lutego 2018 r. została wydana we wszczętym z urzędu przez PINB postępowaniu w związku z wynikami przeprowadzonych 31 marca 2005 r. oględzin działki nr ew. [...], obręb [...], potwierdzających, że w zlokalizowanym na tej działce obiekcie budowlanym skarżący od około 10 lat prowadzi działalność produkcyjną, pomimo że zgodnie z udzielonym na jego wzniesienie pozwoleniem na budowę powinien on stanowić obiekt handlowy. W toku wskazanego postępowania zostały wydane przez PINB decyzje zarówno o charakterze merytorycznym (nakaz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania), jak i formalnym (umorzenie postępowania), które nie doprowadziły jednak do ostatecznego zakończenia sprawy bądź z uwagi na ich podważenie w toku kontroli instancyjnej wskutek wydania przez ŁWINB decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (decyzje ŁWINB z 25 maja 2009 r., z 28 września 2009 r., z 2 listopada 2010 r., z 31 stycznia 2011 r., z 13 maja 2017 r.), bądź z uwagi na ich uchylenie w toku przeprowadzonej kontroli sądowej (prawomocny wyrok z 20 maja 2008 r., II SA/Łd 255/08). Przebieg postępowania i legalność podejmowanych w jego toku rozstrzygnięć stanowiła równocześnie przedmiot wypowiedzi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w następstwie zaskarżenia przez skarżącego podjętych przez ŁWINB decyzji kasacyjnych (wyrok z 7 czerwca 2011 r., II SA/Łd 362/11, od którego skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wyrokiem z 19 lutego 2013 r., II OSK 1983/11; prawomocny wyrok z 10 października 2017 r., II SA/Łd 544/17), a także postanowienia kończącego postępowanie incydentalne (prawomocny wyrok z 3 marca 2016 r., II SA/Łd 1005/15). Nie może budzić wątpliwości, że organy nadzoru budowlanego były w sprawie związane nie tylko przywołanym wyżej wyrokiem uwzględniającym skargę, taki sam charakter przypisać bowiem należy również tej ostatniej grupie orzeczeń oddalających skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. O wiążącym charakterze oceny prawnej sformułowanej w prawomocnym orzeczeniu sądu administracyjnego przesądza tak dyspozycja art. 153 p.p.s.a., jak i art. 170 p.p.s.a. Określona w art. 170 p.p.s.a. moc wiążąca orzeczenia sądowego w odniesieniu tak do organu, jak i do sądu oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu, co powinno skutkować uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Oznacza to, że w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie powinna być ona podważana. Jak się jednolicie przyjmuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie dających się pogodzić w systemie sprawowania władzy publicznej (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., I OSK 2904/19; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., II OSK 211/18).
Założeniem nakazującym rozważyć zakres ustaleń i ocen przyjmowanych na potrzeby wydania decyzji kończącej postępowanie, które wynikają z treści uprzednio wydanych prawomocnych orzeczeń sądowych, prawidłowo ŁWINB kierował się, wydając zaskarżoną decyzję, co jednoznacznie wynika z jej uzasadnienia. Założenie to wziął również pod uwagę Sąd I instancji, aczkolwiek nie dość wnikliwie ocenił jego podstawę prawną. Wypowiadając się szczegółowo odnośnie do znaczenia normatywnego art. 153 p.p.s.a. powinien był bowiem przyjąć, że o ile przepis ten stanowił podstawę związania oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z wyroku z 20 maja 2008 r., II SA/Łd 255/08 uchylającego decyzję ŁWINB z 19 stycznia 2007 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB z 21 listopada 2006 r., o tyle związanie stanowiskiem zamieszczonym w innych wyrokach oddalających skargę skarżącego, w tym stanowiskiem wynikającym ze wskazywanego orzeczenia poprzedzającego wydanie przez ŁWINB zaskarżonej decyzji (wyrok z 10 października 2017 r., II SA/Łd 544/17), łączyć należy z art. 170 p.p.s.a. Odmienny wniosek Sądu I instancji pozostaje wadliwy, tym niemniej nie da się przypisać mu istotnego znaczenia procesowego, w tym traktować go jako uchybienia mogącego mieć wpływ na kierunek podjętego rozstrzygnięcia, ponieważ Sąd I instancji ten aspekt sprawy, który ma związek z obowiązkiem respektowania związania PINB i ŁWINB ocenami wynikającymi z prawomocnych wyroków poddał szczegółowej analizie, trafnie równocześnie określił zakres tego związania i swoje wnioski w tym zakresie uczynił kryterium decydującym o prawidłowości decyzji nakazującej skarżącemu przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku produkcyjnego.
Tym samym wnioskiem odnoszącym się do respektowania stanowiska wyrażonego w prawomocnych orzeczeniach sądowych wydanych w granicy niniejszej sprawy nie można objąć zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej i argumentacji te zarzuty wspierającej. Jej treść świadczy bowiem zdecydowanie o pominięciu przez skarżącego wiążących wypowiedzi, jakie odnośnie do zagadnienia dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku znajdującego się na działce nr ew. [...], obręb [...] w X., zostały sformułowane w przytoczonych wyżej wyrokach wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi i Naczelny Sąd Administracyjny. Z uwagi na to, że utrzymywana przez skarżącego od początku prowadzenia postępowania administracyjnego polemika z ocenami prawnymi wyrażonymi w prawomocnym wyroku z 20 maja 2008 r., II SA/Łd 255/08 zmuszała Sądy do wyraźnego podkreślania, że wszelkie rozważania skarżącego przeczące przyjętemu stanowisku "należy uznać za wadliwe i naruszające związanie" (wyrok z 7 czerwca 2011 r., II SA/Łd 362/11), precyzowania, że nie zachodzi jakakolwiek wewnętrzna sprzeczność w tymże stanowisku (wyrok z 19 lutego 2013 r., II OSK 1983/11), czy też wyjaśniania, że stan faktyczny w sprawie został już przesądzony co do istotnych okoliczności i nie wymaga uzupełnienia (wyrok z 10 października 2017 r., II SA/Łd 544/17), abstrahowanie w złożonej skardze kasacyjnej od tych ocen, z czym koresponduje stawiany Sądowi I instancji zarzut niedostrzeżenia, że w sprawie dojść miało do niewyjaśnienia jej istoty, co jest wynikiem błędów popełnionych w przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, a prowadzona przez skarżącego działalność produkcyjna nie powinna podlegać zastosowanej procedurze legalizacyjnej, musi być postrzegane w sytuacji, gdy stanowi powielenie poglądu, który został już poddany kilkukrotnej kontroli sądowej, jako działanie wyrażające lekceważący stosunek do mocy wiążącej orzeczeń sądowych, które w żadnym razie nie może znaleźć akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Prawidłowość oddalenia wniesionej przez skarżącego skargi na decyzję ŁWINB skarżący powinien postrzegać jako konsekwencję tego, że w sprawie nie może budzić prawnych wątpliwości fakt dopuszczenia się przez skarżącego w 1994 r. samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku handlowego w związku z rozpoczęciem w nim działalności produkcyjnej. Przesądzeniu w prawomocnym wyroku o tym, że skarżący dopuścił się naruszenia prawa wynikającego z odstąpienia od uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu towarzyszyło wiążące stwierdzenie, że procedura legalizacyjna prowadzona względem spornego budynku produkcyjnego powinna opierać się na zastosowaniu art. 71 ust. 3 p.b. w związku z art. 2 ust. 3 u.z.p.b. Odmienne stanowisko wyrażane przez skarżącego, w tym to, które odnosi się do braków przeprowadzonego postępowania dowodowego, czy też akcentowania obowiązku oceny podjętego działania inwestycyjnego na podstawie przepisów p.b. z 1974 r. nie znajduje uzasadnienia, jako że pozostaje w jednoznacznej sprzeczności z oceną prawną, którą ŁWINB miał obowiązek się kierować.
Kwestia wykładni przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie dopuszczenia się samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku była przedmiotem kilkukrotnej wypowiedzi sądów, tak jak wymóg na gruncie stosowanego w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 p.b. nadania relewantnego znaczenia okoliczności związanej z odmownym sposobem rozpatrzenia złożonego przez skarżącego na potrzeby legalizacji obiektu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Niesporny charakter ma bowiem ustalenie, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z 7 grudnia 2016 r. ma charakter ostateczny i prawomocny, wobec oddalenia skargi na nią przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi prawomocnym wyrokiem z 20 kwietnia 2017 r., II SA/Łd 119/17, w którym w odniesieniu do dopuszczalności działania obiektu produkcyjnego na działce nr ew. [...], obręb [...] w X. Sąd kierował się wcześniejszą wypowiedzią Naczelnego Sądu Administracyjnego zamieszczoną w wyroku z 2 grudnia 2015 r., II OSK 868/14 dotyczącym sprawy ustalenia warunków zabudowy dla spornego przedsięwzięcia przy jego planowanej rozbudowie.
Podkreślenia również wymaga, że w prawomocnym wyroku z 3 marca 2016 r., II SA/Łd 1005/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przesądził w toku kontroli postanowienia ŁWINB z 14 września 2015 r. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia skarżącego na postanowienie PINB z 30 lipca 2015 r., że w skierowanym do skarżącego postanowieniu zobowiązującym do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy na potrzeby prowadzonego postępowania legalizacyjnego art. 81c ust. 1 p.b. został mylnie powołany, gdyż rzeczywistą podstawę prawną tego postanowienia stanowił art. 71a ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 4 p.b. W tych warunkach twierdzenie, że art. 81c ust. 1 i 2 p.b. nie daje PINB uprawnienia do określenia terminu, w jakim dokumenty mogą być złożone, a nadto nie umożliwia organowi żądania od strony postępowania wszczęcia innego postępowania administracyjnego i przedstawienia decyzji kończącej to postępowanie, nie odpowiada przywołanemu stanowisku, które opiera się na założeniu, że przepis p.b. stanowiący podstawę wydania spornego postanowienia zezwala organowi nadzoru budowlanego na nałożenie obowiązku przedstawienia w wyznaczonym terminie zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu. Argumentacja skargi kasacyjnej odnosząca się do powyższej kwestii pomija jednocześnie to, że aktem nakładającym na skarżącego obowiązek dostarczenia wymaganej decyzji o warunkach zabudowy, którego sposób spełnienia podlegał w niniejszej sprawie ocenie PINB i decydował o zobowiązaniu skarżącego zaskarżoną decyzją do przywrócenia funkcji handlowej obiektu, nie było wymienione przez autora skargi kasacyjnej postanowienie z 30 lipca 2015 r., ale późniejsze postanowienie PINB z 11 października 2016 r. nr 60/2016. Organ nie uchybił art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., przyjmując, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu nie pozostaje zainicjowana przez skarżącego próba doprowadzenia do kontroli sądowej postanowienia PINB z 30 lipca 2015 r. Należy mieć przy tym na uwadze, że wszystkie kwestie związane z przebiegiem postępowania wyjaśniającego w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu poddał już rozważeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 10 października 2017 r., II SA/Łd 544/17 oddalającym skargę na decyzję ŁWINB z 13 maja 2017 r., w którym Sąd przyjął, że stan faktyczny ustalony w sprawie przez organy nie wymaga uzupełnienia i został on prawidłowo oceniony pod kątem dopuszczalności nałożenia na skarżącego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku. Tym samym odmienne twierdzenia wypowiadane w niniejszej sprawie przez skarżącego w odniesieniu do zgromadzonego materiału dowodowego uznać trzeba w całości za nieuprawnione.
Podzielić należy stanowisko ŁWINB, zaaprobowane przez Sąd I instancji, że mylne powołanie się przez PINB w decyzji z 9 stycznia 2018 r. na art. 51 ust. 4 p.b. nie stanowi naruszenia mającego wpływ na wynik sprawy, jeżeli nie budzi wątpliwości, że podstawą nałożonego na skarżącego obowiązku pozostaje art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. Argumentacja skargi kasacyjnej dostrzegająca we wskazanym działaniu organu I instancji sytuację opisaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. pozostaje bezzasadna. Przesłankę braku podstawy prawnej do wydania decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. odnosić należy do braku przepisu obowiązującego prawa, który umożliwiałby organowi administracji publicznej rozpatrzenie sprawy, która została przez niego w takiej prawnej formie działania administracji załatwiona (por. J. Borkowski, A. Krawczyk [w:] System Prawa Administracyjnego, Tom 9. Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2020, s. 393-394). W kontrolowanej sprawie taka sytuacja nie zaistniała, ponieważ nie można podważyć istnienia materialnoprawnej kompetencji organu nadzoru budowlanego do nałożenia obowiązku przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania budynku, jeżeli nie jest możliwe jego zalegalizowanie (art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 71 ust. 3 p.b.). Zaistniała sytuacja nie może być także utożsamiana z dopuszczeniem się przez organ rażącego naruszenia prawa. Na marginesie stawianego przez skarżącego zarzutu wypada jednocześnie zauważyć, że uznawanie w sprawie, iż poddana kontroli sądowej decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (bez podstawy prawnej), nie powinno łączyć się z zarzuceniem sądowi braku jej uchylenia wraz z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., jeżeli przypadek ten został przez ustawodawcę odrębnie uregulowany (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) i jego potwierdzenie przez sąd powinno skutkować stwierdzeniem nieważności takiej decyzji. W tym zakresie zarzut skargi kasacyjnej został ujęty w sposób błędny.
Zarzut łączony z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. został sformułowany w sposób niezrozumiały. Skarżący wskazał, że niewłaściwe zastosowanie art. 156 § 2 k.p.a. polegać miałoby w sprawie na przyjęciu, iż decyzja nie wywarła nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy skutki takie zaskarżona decyzja wywiera poprzez uniemożliwienie utrzymania w obiekcie dotychczas prowadzonej w nim działalności. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd nie zawarł jednakże jakichkolwiek rozważań, które dawałyby podstawę do wyprowadzenia wniosku, że kontrolowana decyzja ŁWINB jest obarczona wadą kwalifikowaną, niemniej stwierdzeniu jej nieważności sprzeciwia się przesłanka wymieniona w art. 156 § 2 k.p.a.
Powyższe każe uznać, że wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego, zaskarżony wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu, albowiem nie można przypisać mu naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów (art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4, art. 98 § 1, art. 107 § 3, art. 123, art. 126, art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 71, art. 71a i art. 81c ust. 1 i 2 p.b.). Mając na uwadze tenże wniosek, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.