II OSK 319/23

II OSK 319/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-02
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Piotr Broda /sprawozdawca/
Robert Sawuła
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Po 683/22 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2022-11-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 8 § 1, art. 8 § 2, art. 7, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 48 ust. 1 pkt 1) i ust. 5,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 2 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 listopada 2022 r. sygn. akt IV SA/Po 683/22 w sprawie ze skargi M.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 23 listopada 2022 r., sygn. akt IV SA/Po 683/22 oddalił skargę M.S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z dnia 1 września 2022 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z dnia 22 czerwca 2022 r. M.S. zwrócił się do PINB z wnioskiem o wydanie decyzji, "iż strzelnica powstała w miejscowości [...] Gmina [...] nr ew. działki [...] powstała wskutek przesunięcia masy ziemi własnej nie jest obiektem budowlanym, co w konsekwencji oznacza, że nie wymaga pozwolenia na budowę, nie wymaga pozwolenia na użytkowanie jej i znajduje się poza zakresem kompetencji organów nadzoru budowlanego". W dniu 14 lipca 2022 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: PINB) przeprowadził kontrolę strzelnicy w miejscowości [...], gmina [...], na działce nr ewid. [...], podczas której ustalił, że wykonano wykop ziemny mający według oświadczenia być strzelnicą. Roboty budowlane zostały rozpoczęte w dniu 26 maja 2022 r. Według inwestora strzelnica ma być wykorzystywana do celów prywatnych - podnoszenia kwalifikacji strzeleckich.
Postanowieniem z dnia 20 lipca 2022 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej: p.b., PINB wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych przy budowie strzelnicy, a także poinformował go o możliwości złożenia, na podstawie art. 48a ust. 1 p.b., w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, wniosku o legalizację oraz o konieczności wniesienia (na dalszym etapie postępowania) opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji ww. obiektów budowlanych, obliczanej zgodnie z art. 49d ust. 1 p.b.
Wskutek rozpatrzenia złożonego zażalenia WWINB postanowieniem z dnia 1 września 2022 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie PINB. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji słusznie wykonane roboty budowlane zakwalifikował do budowli ziemnej określonej w art. 3 pkt 3 p.b., gdyż wykonana budowla stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania ma charakter kubaturowy, a jej podstawowym i wyłącznym tworzywem jest ziemia. Jest ona widoczna i obiektywnie istniejąca. Ponadto spełnia określoną rolę - strzelnicę oraz stanowi całość techniczno-użytkową. WWINB także podkreślił, że budowla ziemna nie została wyłączoną z katalogu robót budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, dlatego do jej wykonania wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Ponadto nie bez znaczenia dla okoliczności sprawy jest także przeznaczenie budowli ziemnej, która ma pełnić rolę strzelnicy, czego dowodzą oświadczenia inwestora oraz załączony do zażalenia Regulamin Strzelnicy zatwierdzony przez Wójta Gminy [...] decyzją z 17 marca 2022 r.
Skargę na postanowienie WWINB wniósł M.S. zarzucając naruszenie: 1) art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.), dalej: k.p.a., przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej; 2) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez nienależyte wyjaśnienie całokształtu okoliczności niniejszej sprawy; 3) art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 5 p.b. przez uznanie przez organy nadzoru budowlanego, że strzelnica powstała na skutek przesunięcia mas ziemi stanowi obiekt budowlany, dla którego realizacji potrzebne jest pozwolenie na budowę; 4) art. 6 k.p.a. przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady legalności.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W ocenie Sądu poza sporem jest to, że jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej kontroli, na działce został wykonany obwałowany wykop ziemny, mający stanowić substrat lokalizowanej przez inwestora w tym miejscu strzelnicy. Ponadto Sąd uznał, że prawidłowo organy zakwalifikowały rezultat prac do kategorii budowli ziemnych oraz przytoczył treść 3 pkt 3 p.b. Z cytowanego przepisu jasno wynika, że wśród przykładowo wyliczonych w nim rodzajów obiektów budowlanych stanowiących budowle ustawodawca pomieścił także budowle ziemne. W orzecznictwie zasadnie przyjmuje się, że budowlą ziemną będą takie wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, które wykonane zostały z ziemi. Budowla ziemna musi mieć przy tym charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, i co ważne spełniać określoną rolę, stanowiąc zarazem całość techniczno-użytkową.
Sąd I instancji zaznaczył, że wykonanie strzelnicy - w przypadku inwestora w opcji budowli ziemnej - połączone z intencjonalnym zagospodarowaniem przestrzeni, mającym zapewnić bezpieczeństwo jej użytkowania podlega zasadzie z art. 28 ust. 1 p.b., czyli obowiązkowi uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem żaden z przepisów art. 29 p.b. nie zwalnia tego rodzaju obiektów z obowiązku uzyskania ww. pozwolenia. Do odmiennego wniosku nie uprawniają przywołane w skardze stanowiska wyrażane przez inne organy władzy publicznej (Starostę, GUNB, Ministra Rozwoju), i to nawet oceniane przez pryzmat zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. To z kolei uzasadniało zastosowanie przez organ nadzoru budowlanego regulacji art. 48 ust. 1 pkt 1 p.b.
Skargę kasacyjną wniósł M.S. zaskarżając wyrok w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania tj.:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 8 § 2 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie w ten sposób, że WSA niezadanie oddalił skargę inwestora na postanowienie WWINB, podczas gdy postanowienie to (jak i poprzedzające je postanowienie PINB) zostało wydane z ewidentnym naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. z naruszeniem art. 8 § 1 i § 2 k.p.a., przejawiające się w tym, że organ II instancji wydał swoje postanowienie z naruszeniem wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej poprzez uznanie, że powstała na skutek przesunięcia mas ziemnych strzelnica jest rzekomo samowolą budowlaną, podczas gdy inwestor otrzymał na wstępnym etapie procesu inwestycyjnego zapewnienia organów właściwych w sprawach budownictwa o tym, że pozwolenie na budowę dla tego typu inwestycji nie jest wymagane;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. polegające na tym, że WSA w Poznaniu nie zastosował ich w stanie faktycznym i prawnym uzasadniającym ich zastosowanie w ten sposób, że WSA nie uchylił zaskarżonego postanowienia WWINB i poprzedzającego go postanowienia PINB, podczas gdy postanowienia te zostały wydane z ewidentnym naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. wobec niedopełnienia wynikającego z owych przepisów obowiązku ustalenia prawdy obiektywnej i dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, tj. niedostrzeżenie, że strzelnica będąca osią sporu w niniejszej sprawie powstała wyłącznie na skutek przesunięcia mas ziemnych, a inwestor przed rozpoczęciem jakichkolwiek prac zasięgnął opinii dwóch organów z dziedziny budownictwa, od których otrzymał informacje o braku konieczności posiadania pozwolenia na budowę dla strzelnicy powstałej na skutek przesunięcia mas ziemnych;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1) i ust. 5 p.b. poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a. polegające na tym, że przepisy te nie zostały zastosowane w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinny zostać zastosowane, co doprowadziło do oddalenia przez Sąd I instancji skargi na postanowienie WWINB pomimo tego, że postanowienie to, jak i poprzedzające je postanowienie PINB wydane zostały z ewidentnym naruszeniem art. 48 ust. 1 pkt 1) i ust. 5 p.b., poprzez uznanie, że strzelnica powstała na skutek przesunięcia mas ziemi stanowi obiekt budowlany, dla którego realizacji potrzebne jest pozwolenie na budowę;
4) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany wobec spełnienia się przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., a w rezultacie oddalenie przez Sąd I instancji skargi w stanie faktycznym i prawnym, w którym powinna być ona uwzględniona;
5) art. 48 ust. 1 pkt 1) i ust. 5 p.b. poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, iż strzelnica powstała na skutek przesunięcia mas ziemi stanowi obiekt budowlany, dla którego realizacji potrzebne jest pozwolenie na budowę.
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W piśmie z 25 czerwca 2025 r. skarżący kasacyjnie uzupełnił argumentację skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w treści art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Nie sposób uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że inwestor otrzymał zapewnienie organów, że pozwolenie na budowę strzelnicy otwartej nie jest wymagane. Podkreślić należy, że w art. 8 k.p.a. wprowadzona została zasada zaufania do władzy publicznej. Zgodnie z § 1 tego przepisu, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Odmienna ocena takiego samego stanu faktycznego i prawnego przez różne organy w odrębnych postępowaniach bez wątpienia nie jest pożądana z punktu widzenia zasady zaufania. Pamiętać jednak należy, że oprócz tej zasady, należy również wziąć pod uwagę inne, w tym zasadę praworządności. Nie podlega ochronie prawnej domaganie się wydania decyzji błędnej w ramach zachowania zasady zaufania. Nie można powołać się na naruszenie zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sytuacji kiedy wydana w sprawie decyzja, choćby była odmienna od innej decyzji, wydanej w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, jest jednak prawidłowa i zgodna z prawem. Wzgląd na zachowanie zasady praworządności ma w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach faktycznych i prawnych, bowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1688/14, w ślad za B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2017, s. 87-88). Należy również zwrócić uwagę, że niezadowolenie stron postępowania z wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia nie może być utożsamiane z naruszeniem wynikającego z art. 8 k.p.a. obowiązku prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Nie sposób przyjąć, że wymóg prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej będzie zachowany tylko wówczas, gdy organy administracji będą wydawać rozstrzygnięcia, których oczekuje strona postępowania (por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 23/18). W rozpoznawanej sprawie postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych przy budowie strzelnicy, słusznie zostało uznane przez Sąd pierwszej instancji za zgodne z prawem. Co za tym idzie, nie mogły odnieść zamierzonego skutku argumenty podważające to rozstrzygnięcie jedynie ze względu na domniemaną odmienną ocenę stanu faktycznego i prawnego od oceny dokonanej przez inne uprawnione organy. Skarżący kasacyjnie powołując się na stanowisko innych organów, zdaje się nie zauważać, że dotyczyły one innych okoliczności faktycznych. Pismem z dnia 22 marca 2022 r. skarżący zwrócił się do Starostwa Powiatowego Wydziału Budownictwa i Środowiska w [...] o wyrażenie stanowiska w sprawie usypania wału z ziemi, nie wskazując, że zamierza wybudować strzelnicę. Z kolei Główny Urząd Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na pismo strony zwrócił uwagę, że nie ocenia konkretnych stanów faktycznych, powołują jedynie treść przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie dotyczącym obiektów budowlanych i wyjaśnił, że jeżeli strzelnica jest obiektem budowlanym to będą do niej miały zastosowanie wskazane przepisy, przy czym zastrzegł, że ostateczna ocena należy do właściwego organu architektoniczno-budowlanego. W tej sytuacji skarżący kasacyjnie nie może skutecznie powoływać się na okoliczność, że posiadał przed rozpoczęciem budowy strzelnicy zapewnienie właściwego organu o braku konieczności uzyskania pozwolenia na jego budowę.
Niezasadny jest również kolejny zarzut kasacyjny naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które miało polegać na niedostrzeżeniu przez Sąd I instancji okoliczności, że strzelnica powstała jedynie w wyniku przesunięcie mas ziemi oraz, że skarżący przed rozpoczęciem budowy strzelnicy zasięgał opinii innych organów z zakresu budownictwa. Należy zauważyć, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. W aktach sprawy znajdowały się pisemne stanowiska organów, na które powoływał się skarżący i były one przedmiotem oceny zarówno organów, jak i Sądu I instancji. W tych okolicznościach dalsze prowadzenie postępowania dowodowego przez organy nadzoru budowlanego byłoby niecelowe. Ocena materiału dowodowego jest prawidłowa i nie nosi cech dowolności. Dokonując oceny materiału dowodowego organy nie naruszyły zasad logiki, jak również ocena ta nie jest sprzeczna z doświadczeniem życiowym. Wynikający z art. 7 k.p.a. obowiązek uwzględniania słusznego interesu strony nie może stanowić podstawy do wyłączenia stosowania bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa materialnego warunkujących dopuszczalność budowy strzelnicy od uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei możliwość przedstawienia odmiennej oceny dowodów od tej, którą prezentuje organ administracji, nie oznacza, że ocena dokonana przez organ administracji jest oceną błędną (por. wyrok NSA z dnia 23 października 2023 r. sygn. akt II OSK 1463/22).
Pozbawiony uzasadnionych podstaw jest także zarzut kasacyjny naruszenia art. 151 p.p.s.a. Norma z art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jest normą o charakterze wynikowym i określa wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd pierwszej instancji. Skuteczne zakwestionowanie tego rodzaju normy w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, których nie dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Takim przepisem nie może być również wskazany w zarzucie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu pierwszej instancji wyłącznie w oparciu o zarzut naruszenia normy o charakterze wynikowym.
Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy zauważyć, że dotyczą one oceny czy budowa strzelnicy poprzez przesunięcie mas ziemi wymagała uprzedniego uzyskania przez skarżącego pozwolenia na budowę i w konsekwencji, czy zasadnie organ nadzoru budowlanego wszczął procedurę legalizacyjna określoną w art. 48 p.b.
Zgodnie z art. 3 pkt 3 p.b. przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych, elektrowni wiatrowych, morskich turbin wiatrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową. Ponieważ cytowana definicja legalna "budowli" odwołuje się do pojęcia "obiektu budowlanego", celowym jest zwrócenie uwagi także na rozumienie tego ostatnio wskazanego terminu. Zgodnie z brzmieniem art. 3 pkt 1 p.b., przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Należy zauważyć, że pośród przykładowo wyliczonych w art. 3 pkt 3 ustawy obiektów budowlanych stanowiących budowlę - wskazano także "budowle ziemne". Ten zaś termin nie został w Prawie budowlanym zdefiniowany. Należy jednak przyjmować, że "budowlą ziemną" będą takie wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, które wykonane zostały (zostaną) z ziemi. Potoczne zatem rozumienie "budowli ziemnej", wobec akcentowanego wyżej braku definicji legalnej, oznaczać więc musi budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem (budulcem) jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć przy tym charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, i co ważne, spełniać określoną rolę, stanowiąc zarazem całość techniczno-użytkową (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r.; sygn. akt II OSK 1176/18 oraz 26 lutego 2014 r.; sygn. akt II OSK 2320/12). Jako przykład objętej wskazaną regulacją "budowli ziemnej" orzecznictwo sądowoadministracyjne podaje: wał ziemny, nasyp ziemny realizowany w określonym celu (np. pod drogi), zbiornik wodny, kopiec (por. ostatnio powołany wyrok NSA oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 marca 2013 r. II SA/Kr 95/13, a także wyrok NSA 28 kwietnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1661/19, WSA w Gdańsku z dnia 10 listopada 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 566/20). Stwierdzić zatem należy, że budowle typu ziemnego nieprzypadkowo zaliczane zostały do obiektów budowlanych. W tym bowiem przypadku uznawać trzeba, że za taką kwalifikacją przemawia fakt, że w założeniu inwestora stanowią one pewną całość techniczno - użytkową, nawet jeżeli nie mają dodatkowych instalacji, czy urządzeń (por. wyrok WSA w Kielcach w z dnia 29 czerwca 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 353/12). Skoro w przypadku omawianych budowli wyłącznym wyrobem służącym do ich powstania jest ziemia, to dokonując kwalifikacji wykonanego obiektu jako takiej budowli, należy ocenić nakład pracy potrzebny do wytworzenia obiektu, jego użyteczność oraz trwałość wykonanych robót (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II SAB/Gd 6/15). Przedstawione poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego jednoznacznie wskazują, że roboty ziemne polegające na gromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych, zrealizowane w konkretnym celu (np. utworzenia wału ziemnego, czy nasypu, ale także otwartej strzelnicy) stanowią budowlę ziemną (art. 3 pkt 3 p.b.), będącą obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 p.b.), wymagającą oceny z punktu widzenia zachowania wymogów Prawa budowlanego, w tym też uzyskania pozwolenia na realizację takiej inwestycji. Oceny tej nie zmienia fakt, iż definicja legalna obiektu budowlanego przewiduje jego wzniesienie z "użyciem wyrobów budowlanych". O tym bowiem, czy w konkretnej sytuacji mamy do czynienia z wyrobem budowlanym, decyduje zasadniczo przeznaczenie tego wyrobu jak i zakres jego zastosowania. W ocenianym przypadku nie budzi natomiast wątpliwości to, że zasadniczym budulcem budowli ziemnej - jest właśnie ziemia. Tak zaś wytworzona budowla (wały ziemne) ma znaczne rozmiary i jednoznacznie określone przeznaczenie. Ten sposób jej wykonania, znaczne rozmiary i cel jej wzniesienia samodzielnie przesądzają o zasadności jej kwalifikowania jako budowli ziemnej, podlegające regulacjom ustawy - Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2021 r. sygn. akt II OSK 3344/20 oraz wyrok NSA z dnia 22 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 942/21, dostępne w CBOSA). Przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 maja 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych - są przepisami określającymi standard jakości i bezpieczeństwa wyrobów wykorzystywanych w budownictwie. Brak jest podstaw aby jedynie z przepisów o tym celu i charakterze wyprowadzać wnioski w zakresie tego, które obiekty budowlane są (mogą być) obejmowane reglamentacją prawnobudowlaną. Przesuwanie dużych mas ziemi, na dużym obszarze - już z racji skali zamierzenia inwestycyjnego, jego wpływu na środowisko i skutku polegającego na wytworzeniu budowli o określonej funkcjonalności i użyteczności - skutkować musi uznaniem, że w wyniku realizacji takiej inwestycji powstaje budowla ziemna, wprost wymieniona w art. 3 pkt 3 p.b. Przeciwny wniosek, bazujący na założeniu, że do powstania takiej budowli (obiektu budowlanego) konieczne jest użycie wyrobów budowlanych w rozumieniu art. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 maja 2011 r. - nie może być uznany za trafny. Przepisy o jakości wyrobów budowlanych mające gwarantować bezpieczeństwo powstających obiektów - nie mogą determinować ocen w zakresie charakteru prawnego powstającej inwestycji, skutkujących finalnie wykluczeniem z zakresu reglamentacji prawnobudowlanej często dużych inwestycji (zbiorniki wodne, wały, przekopy, strzelnice sportowe). Nadto, oceniane stanowisko skargi kasacyjnej byłoby w sprzeczności z wyrażonym w art. 28 ust. 1 p.b. systemowym założeniem, że - co do zasady - roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Trafna jest zatem przyjęta w zaskarżonym postanowieniu kwalifikacja prawna przeprowadzonych przez skarżącego kasacyjnie robót budowlanych zaakceptowana przez sąd wojewódzki. Strzelnica otwarta to obiekt budowlany, budowla na wzniesienie której wymagane jest pozwolenie na budowę, takie stanowisko jest również utrwalone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt II OSK 186/21, wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 162/20, wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2023 r. sygn. akt II GSK 825/22). Tym samym chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust 5 p.b.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.