II OSK 318/10

II OSK 318/10 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2010-05-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2010-02-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bogusław Cieśla
Leszek Leszczyński
Wojciech Chróścielewski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Bd 728/09 - Wyrok WSA w Bydgoszczy z 2009-10-14
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
art. 190 ust. 1 pkt 2
Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 174 pkt 1, art. 148
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 62 ust. 1
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski ( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędzia del. WSA Bogusław Cieśla Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 14 października 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 728/09 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 728/09 oddalił skargę Rady Miejskiej w G. na zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko – Pomorskiego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
W dniu 29 lutego 2008 r. T. M. , radny Rady Miejskiej w G. pisemnie zrzekł się mandatu radnego. Wojewoda Kujawsko-Pomorski pismem z dnia 4 czerwca 2008 r. wezwał Radę Miejską do podjęcia na podstawie art. 190 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547; z późn. zm.) uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego. W dniu 9 czerwca 2008 r. T. M. cofnął zrzeczenie się mandatu radnego, a Rada na sesji w dniu 1 lipca 2008 r. nie podjęła uchwały stwierdzającej wygaśniecie wymienionego mandatu.
Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 98a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001, nr 142, poz.1591 ze zm.) w zw. z art. 190 ust.1 pkt 2 Ordynacji wyborczej, Wojewoda Kujawsko-Pomorski stwierdził wygaśnięcie mandatu T. M. w związku z rezygnacją przez niego z pełnienia tego mandatu. Uzasadniając swoje zarządzenia Wojewoda wskazał, że T. M. złożył pisemną rezygnację z mandatu radnego, więc Rada miała obowiązek "wygaszenia" jego mandatu. Bez znaczenia jest późniejsze cofnięcie zrzeczenia się mandatu, bowiem Ordynacja wyborcza nie przewiduje instytucji przywrócenia mandatu, który zgodnie z prawem wygasł.
W skardze na powyższe zarządzenie zastępcze Rada Miejska podniosła, iż aby nastąpił skutek prawny w postaci wygaśnięcia mandatu nie wystarczy samo zrzeczenie się mandatu przez radnego. Niezbędne jest podjęcie przez odpowiednią radę uchwały stwierdzającej to wygaśniecie. Ponieważ T. M. wycofał rezygnację ze sprawowanej funkcji przed podjęciem uchwały przez Radę, oświadczenie radnego o cofnięciu rezygnacji jest prawnie skuteczne i nie było podstaw do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 18 listopada 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 747/08 uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego T. M..
W wyniku skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009 r. sygn. akt II OSK 384/09, uchylił wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2008 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy ponownie rozpoznając skargę stwierdził, że ustalony w sprawie stan faktyczny jest bezsporny: T. M., będący radnym Rady Miejskiej w G. pełnił funkcję Wiceprezesa Stowarzyszenia Sportowego [...] w G. , czym naruszył określony w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej wykorzystującej mienie gminy, w której sprawowany jest mandat. T. M. w dniu 29 lutego 2008 r. pisemnie zrzekł się mandatu radnego. Natomiast w dniu 9 czerwca 2008 r. cofnął owe zrzeczenie się mandatu radnego.
Sąd wskazał, że stosownie do art. 190 p.p.s.a. związany jest wykładnią prawa dokonaną w wyroku NSA z dnia 3 czerwca 2009 r. i dlatego zobowiązany jest, w ślad za NSA, przyjąć, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje już w momencie, kiedy jego oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu zostało przekazane radzie gminy. Fakt, że oświadczenie to zostaje później cofnięte nie wpływa na skuteczność złożonego oświadczenia.
Rozważając kwestię wskazaną w końcowej części uzasadnienia wyroku NSA Sąd zauważył, iż ze znajdującego się w aktach sprawy pisma Rady Miejskiej z dnia 14 kwietnia 2008 r. wynika, że T. M. był Wiceprezesem Stowarzyszenia Sportowego [...] w G. w okresie pełnienia mandatu i zanim zrzekł się tegoż mandatu. Oznacza to, że przesłanka wygaśnięcia mandatu z przyczyny wskazanej w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej zaistniała wcześniej niż radny T. M. złożył oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu. Fakt, że - jak wynika ze wskazanego pisma - radny w dniu 29 lutego 2008 r. nie był już Wiceprezesem Stowarzyszenia nie spowodował, że wskazana przesłanka wygaśnięcia mandatu wygasła. Powyższa okoliczność pozostaje "w granicach sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie zaś z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W momencie orzekania przez Wojewodę istniała zatem przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego T. M., niezależnie od kwestii skuteczności złożonego przez niego oświadczenia o zrzeczeniu się mandatu. Okoliczność, że Wojewoda, zamiast uwzględnić zaistniałą wcześniej przesłankę wygaśnięcia mandatu (związanej z naruszeniem zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem określonych funkcji lub działalności), skupił się na kwestii zaistnienia przesłanki wygaśnięcia mandatu w związku z oświadczeniem radnego o zrzeczeniu się mandatu - nie może skutkować uchyleniem podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego. Błędne powołanie podstawy prawnej i błędne uzasadnienie rozstrzygnięcia (którego istotą w kontrolowanej sprawie było stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego), w sytuacji kiedy rzeczywiście istniała podstawa prawna do wydania kwestionowanego rozstrzygnięcia - jest jedynie nieistotnym naruszeniem przepisów postępowania (tj. art. 107 k.p.a.), a tym samym nie uzasadnia to zastosowania art. 148 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.
Od powyższego wyroku Rada Miejska w G. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości, Sądowi I instancji zarzucając naruszenie prawa procesowego i materialnego poprzez błędną wykładnię:
- polegającą na uznaniu, że błędne powołanie w rozstrzygnięciu zastępczym przez Wojewodę Kujawsko - Pomorskiego w Bydgoszczy podstawy prawnej i błędnym uzasadnieniu jest jedynie nieistotnym naruszeniem prawa, a tym samym nie uzasadnia zastosowania art.148 p. -naruszeniu art. 62 Konstytucji, gwarantującego wolności i prawa wyborców, którzy dokonali wyboru radnego a ustawa szczegółowa w art. 190 ust. 1 pkt. 2a ustawy Ordynacja Wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województwa, zawiera zapisy bardziej rygorystyczne niż ustawa zasadnicza.
W oparciu o ten zarzut wniesiono o 1. przyjęcie i rozpoznanie skargi, 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. 3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że art. 98a ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym zawiera odesłanie do art. 98, który przewiduje w ust. 4 odpowiednie stosowanie przepisów o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Na tej podstawie skarżący podnosi, że rozpoznając skargę na akt nadzoru Sąd dokonał oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji publicznej. Sąd stwierdził, że zarządzenie było wadliwe tak w zakresie podstawy prawnej jak i uzasadnienia a jednocześnie uznał iż nie miało to wpływu na rozstrzygnięcie. Zdaniem skarżącego wyrok narusza art. 148 p.p.s.a. Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Sprawa winna zostać przekazana do wojewody w celu ponownego rozpatrzenia. Zdaniem strony zaskarżony wyrok narusza art. 62 Konstytucji gwarantujący wyborcom suwerenne prawo wyboru radnego, tym samym narusza interes społeczności lokalnej. Bardziej rygorystyczny zapis w art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji wyborczej niż w ustawie zasadniczej, zdaniem strony ogranicza prawa wyborców i tym samym wyrok nie jest zgodny z tym przepisem, a skarga jest zasadna.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm. – dalej – p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie odpowiada w sposób oczywisty powyższym wymaganiom. Powołując się na przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a., który statuuje podstawę kasacyjną w postaci naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie zarzucono Sądowi I instancji "naruszenie prawa procesowego i materialnego poprzez błędną wykładnię" nie precyzując dalej w sposób dostatecznie jasny, jaki przepisy zostały naruszone i czy powołane w skardze przepisy, są zadaniem wnoszącej skargę kasacyjną przepisami prawa materialnego czy przepisami postępowania. Dodatkowo, powołanie w podstawach tej skargi "art. 148 p." uniemożliwiałby jego identyfikację w systemie prawa, gdyby nie to, że w uzasadnieniu skargi sprecyzowano, iż chodziło w istocie o przepis art. 148 p.p.s.a. Podniesione mankamenty skargi kasacyjnej nie deprecjonują jej jednak w takim stopniu, że powinna zostać ona odrzucona.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie posiadają usprawiedliwionych podstaw.
Zarzut naruszenia art. 148 p.p.s.a. którego skarżąca upatruje w tym, iż Sąd I instancji pomimo błędnego powołania podstawy prawnej i błędnego uzasadnienia rozstrzygnięcia zastępczego nie zastosował art. 148 p.p.s.a. nie precyzuje, jakie konkretnie przepisy p.p.s.a. Sąd naruszył. Sam zarzut naruszenia art. 148 p.p.s.a. należy uznać za gołosłowny, skoro w żaden sposób nie powiązano go z naruszeniem innych przepisów p.p.s.a, które w konkluzji doprowadziły Sąd do pominięcia tego przepisu przy wyrokowaniu. Niezależnie od tego należy uznać, że okoliczność czy wygaśniecie mandatu nastąpiło wskutek pisemnego zrzeczenia się tego mandatu, tak jak przyjął to organ nadzoru (art. 190 ust. 1 pkt 2 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich), czy też w wyniku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której mandat radnego się wykonywało (art. 190 ust. 1 pkt 2a powołanej ustawy) nie zmienia faktu, iż mandat radnego winien zostać "wygaszony" czy to w drodze stosownej uchwały rady gminy, czy też w przypadku niepodjęcia takiej uchwały, w drodze zarządzenia zastępczego organu nadzoru.
Przepis art. 62 ust. 1 Konstytucji przyznaje obywatelom polskim, który w dniu głosowania ukończyli 18 lat prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta, posłów i senatorów oraz przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, które to prawo w myśl ust. 2 nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sadowym zostały ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych. Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) wprowadza instytucje prawne, których celem jest stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego i rzetelnego wykonywania zadań przez jednostki samorządu terytorialnego. Powierzając im do samodzielnego gospodarowania mienie komunalne ustawodawca wprowadza instytucje, które mają na celu wyłączenie możliwości wykorzystania tego mienia bezpośrednio czy też pośrednio dla interesów indywidualnych osób wchodzących w skład organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego, jak i osób wykonujących funkcje organów wykonawczych tych jednostek. Instytucje te mają charakter restrykcyjny przez ograniczenie uprawnień, które przysługują jednostkom w danym porządku prawnym, jak np. swobody wykonywania działalności gospodarczej przez wprowadzenie ograniczeń. Zakaz wykorzystywania mienia publicznego dla celów indywidualnych mieści się w wartościach demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), które w działaniach administracji publicznej, rzetelności wykonywania władzy publicznej przypisują szczególną wagę i znaczenie. Jest to szczególna wartość władzy publicznej, przyjęta też w prawie wspólnotowym. Przyjęte restrykcyjne instytucje prawne zapewniają jednostce pełen zakres swobody, pozostawiają bowiem wybór co do podjęcia funkcji publicznej. Zgodnie z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności". Tak więc zakaz ten w żadnym przypadku nie narusza art. 62 Konstytucji.
W żaden sposób wygaśnięcie mandatu radnego wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu z działalnością o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw nie narusza art. 62 Konstytucji. Przepisy o charakterze antykorupcyjnym zawarte w ustawie o samorządzie gminnym w pełni mieszczą się bowiem w dyspozycji art. 31 ust. 3 Konstytucji i służą ochronie wartości wskazanych w tym przepisie. Nie może być tu przy tym mowy o jakimkolwiek ograniczeniu prawa wyboru radnego, a tym samym naruszeniu interesu społeczności lokalnej. Zgodnie bowiem z ust. 1a art. 24f ustawy o samorządzie gminnym radny, który przed rozpoczęciem wykonywania mandatu prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy jest obowiązany do zaprzestania takiej działalności w terminie 3 miesięcy od dnia złozenia ślubowania. W przeciwnym przypadku zastosowanie ma regulacja prawna zawarta w art. 190 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W żadnym więc przypadku nie można mówić o tym by rozwiązanie z art. 190 ust 1 pkt 2a. tej ustawy naruszało interes społeczności lokalnej czy też czynne prawo wyborcze, skoro osoba wybrana na radnego posiada możliwość rezygnacji z prowadzonej działalności naruszającej art. 24f ust 1 ustawy o samorządzie gminnym
Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji.