II OSK 3169/19

II OSK 3169/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Tomasz Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2189/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-04-03
Skarżony organ
Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 2187
art. 36 ust. 1
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Dz.U. 2017 poz 1257
art. 156 § 1 pkt 2, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4, art. 20 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 141 § 4, art. 135, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 29 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Prokuratora Okręgowego w [...] oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2189/18 w sprawie ze skargi F. sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 lipca 2018 r. nr DOZ-OAiK.650.358.2018.MW w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz F. sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2189/18, po rozpoznaniu skargi F. [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 23 lipca 2018 r., nr DOZ-OAiK.650.358.2018.MW, w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji: 1) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 marca 2018 r.; 2) zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz strony skarżącej kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Powyższą decyzją Minister, na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2017 r. poz. 2187 ze zm., zwana dalej: "u.o.z.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia 20 marca 2018 r., znak: DOZ-OAiK.650.1255.2017.KS, stwierdzającą z urzędu nieważność decyzji "Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...], działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...]", z dnia 18 października 2016 r., nr 743/2016, znak: BMKZ.4125.1942.1.2016.IZ.263980, pozwalającej na wykonanie robót budowlanych związanych z zagospodarowaniem terenu, wynikających z zamiennego projektu budowlanego W. [...], obejmujących następujący zakres (wyłącznie w obrębie szklanego przesklepienia pomiędzy fragmentami Kompleksu, znajdującymi się po wschodniej i zachodniej stronie Kanału [...] na poziomach "0" i "-1"): - wykonanie urządzenia wodnego koryta dla przeprowadzenia części wód kanału [...] wraz z instalacją recyrkulacji wody, - wykonanie posadzki utwardzonej na płycie wspierającej koryto po zachodniej i częściowo po wschodniej stronie kanału [...], - wykonanie nasadzenia zieleni na płycie wspierającej koryto po wschodniej stronie kanału [...], zbiorników i studni do obsługi koryta, - wykonanie instalacji dla obsługi koryta, w tym platformy na korycie na umiejscowienie urządzeń technicznych obsługujących koryto.
Sąd I instancji podejmując swoje rozstrzygnięcie wskazał, że Kanał [...] objęty ww. inwestycją położony jest na obszarze obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Obszar na którym znajduje się Kanał [...] oznaczony jest w ww. miejscowym planie symbolem 006-M/U31 - w załączniku graficznym opatrzony oznaczeniem "tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej". Obszar Kanału [...] objęty "karta terenu 006" został oznaczony jako teren, na którym dopuszcza się rozmieszczenie obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2. Obszar Kanału [...] na karcie terenu przecina linia oznaczona jako "nieprzekraczalna linia zabudowy". Ponadto, przepis punktu 10 karty tego terenu, zatytułowany "Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego, zabytków, krajobrazu kulturowego oraz dóbr kultury współczesnej", nakazuje, w ppkt 2b zachowanie otwartego przebiegu Kanału [...], za wyjątkiem rejonu dawnego założenia tzw. K. [...] oraz M. R., oznaczonego na rysunku planu liniami zabudowy, o których mowa w punktach 7.1b, 7.1g i 7.1h. Miejski Konserwator Zabytków w [...] wydając decyzję nr 743/2016 z dnia 18 października 2016 r., działając w ramach uznania administracyjnego, ograniczonego zapisami warunków konserwatorskich wynikających z prawa miejscowego uznał, iż przedstawiony do akceptacji projekt budowlany jest z tymi zapisami zgodny. Sąd, powołując się na pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1823/10, zauważył, że skoro ustawodawca w przepisach art. 18 i art. 19 u.o.z. przewidział konieczność uwzględniania warunków ochrony zabytków w opracowaniach przestrzennych, jednocześnie dopuszczając możliwość wariantu przejściowego, jest oczywistym, że projekt planu miejscowego musi zostać uzgodniony z właściwym organem ochrony zabytków, a uzgodnienie to ma charakter wiążący dla organu stanowiącego gminy. Jeśli plan miejscowy zostanie uchwalony po takich wiążących gminę uzgodnieniach z konserwatorem zabytków, to jako prawo miejscowe (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.) wiąże również organy ochrony konserwatorskiej. Odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą zatem stanowić podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, gdyż plan, jako prawo miejscowe, a zarazem jedna z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 u.o.z.), przesądza o sposobie ochrony zabytku. Sąd dodał, że okolicznością bezsporną pozostaje, iż integralną częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jego część graficzna. Zawartość planu miejscowego określają art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przedmiot określa art. 15 ust. 2 i 3, natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardy oraz sposób dokumentowania prac planistycznych) określa art. 16 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ust. 2 tego artykułu rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1587).
Sąd Wojewódzki stwierdził, że w tej sytuacji brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych dla przyjętej przez Ministra tezy, że wydając decyzję nr 743/2016 z dnia 18 października 2016 r. organ konserwatorski nie zbadał zgodności zaproponowanych rozwiązań architektonicznych również z częścią graficzną miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tym bardziej, że uprzednio w dniu 16 września 2015 r. Pomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając w oparciu o art. 27 u.o.z., pozytywnie zaopiniował projekt koncepcyjno-architektoniczny budowy koryta edukacyjnego na odcinku kanału [...] w rejonie inwestycji "F. [...]" również biorąc pod uwagę zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd wskazał, że zasadniczą kwestią przy rozstrzyganiu sprawy niniejszej jest więc odniesienie się do "zawartego w pkt 10 ppkt 2b karty terenu, stanowiącej zapis miejscowego planu", nakazu zachowania otwartego przebiegu Kanału [...], bowiem dalsza część zdania sformułowanego w tym zapisie dotyczy wyjątków od powyższego nakazu. Podniósł, że Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonuje nieuprawnionej w postępowaniu nadzorczym interpretacji pojęcia "otwarty przebieg Kanału" uznając go za tożsamy z pojęciem "odkryty", "niezabudowany" przebieg Kanału, w konsekwencji uznając, że zezwolenie konserwatorskie z dnia 18 października 2016 r. zapadło z rażącym naruszeniem zapisów miejscowego planu. Taki pogląd organu potwierdziła na rozprawie w dniu 20 marca 2018 r. pełnomocnik organu, która stwierdziła, że "przekrycie kanału jest sprzeczne w sposób oczywisty z pojęciem "otwarty przebieg kanału". Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] nie zawiera definicji pojęcia "otwarty kanał", nie zawiera jej także ustawa Prawo wodne, Prawo budowlane, ani żadne rozporządzenie wykonawcze do tych ustaw. Sąd I instancji zauważył, że skarżąca Spółka, składając w toku postępowania administracyjnego opinię sporządzoną przez prof. S. S., T. D. i R. W. wykazała, że pojęcie "otwarty kanał" jest niejednoznaczne i może podlegać różnym interpretacjom. Sąd przypomniał, że wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest stwierdzenie, że w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Stan prawny sprawy powinien być możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów prawnych bez takich rozbieżności w wykładni, które mogą być usunięte tylko na zasadzie wyboru równorzędnych dla siebie rozwiązań prawnych, czyli konsekwencje prawne obowiązywania norm prawnych powinny być w nich wyrażone w sposób dostatecznie precyzyjny dla praktyki ich stosowania w określeniu praw lub stron postępowania administracyjnego. Skoro rozumienie pojęcia "otwarty przebieg Kanału" zawartego w pkt 10 ppkt 2b karty terenu planu miejscowego, może być różnie interpretowane, to okoliczność ta, już sama w sobie, wyklucza traktowanie naruszenia tego przepisu w kategoriach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sposób rażący można bowiem naruszyć jedynie przepis prawa, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. W przeciwnym wypadku przy możliwej różnej interpretacji przepisu charakter naruszenia nie może być postrzegany jako rażący. Już to sprawia, że kontrolowane rozstrzygnięcie organu stwierdzające nieważność decyzji nr 743/2016 z dnia 18 października 2016 r. nie może zostać uznane za prawidłowe. Na marginesie, Sąd dodał, że w jego ocenie, pojęcie "otwarty przebieg kanału" oznacza "zapewniający swobodny i bez przeszkód przebieg wody", a nie "niezabudowany" czy "nieprzekryty" kanał, co jedynie potwierdza wątpliwości interpretacyjne uniemożliwiające z tej przyczyny stwierdzenie nieważności decyzji.
Odnosząc się do podnoszonej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz zarzutach skargi kwestii przekroczenia linii zabudowy określonej w części graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd wyjaśnił, że linia zabudowy jest jednym ze wskaźników kształtowania na danym terenie zabudowy. Bliższe określenie tego pojęcia nie jest łatwe, ponieważ nie doczekało się ono dotychczas definicji ustawowej. Z uwagi na występujące na tym tle spory, pojęcie linii zabudowy było niejednokrotnie analizowane przez judykaturę. Jednocześnie pojęcie to bywa, ze względu na swą niejednoznaczność często definiowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W miejscowym planie zagospodarowania z dnia [...] czerwca 2005 r. w § 2 pkt 12 i 13 pod pojęciem maksymalnej nieprzekraczalnej linii zabudowy definiuje się linię ograniczającą obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków oraz - określonych w ustaleniach planu - budowli. Linia nie dotyczy: balkonów, wykuszy, loggii, gzymsów, okapów, podokienników, zadaszeń nad wejściami, ryzalitów, przedsionków, schodów zewnętrznych, pochylni, tarasów, części podziemnych obiektów budowlanych, o ile ustalenia planu nie stanowią inaczej, zaś obowiązująca linia zabudowy to maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy, na której musi być usytuowane przynajmniej 80% powierzchni elewacji budowli. Zdaniem Sądu, konsekwencją tak sformułowanej definicji jest wskazanie, że określona w planie miejscowym linia zabudowy odnosi się jedynie do budynków i budowli, co uzasadnia przebieg tej linii przez Kanał [...] na wysokości K. W., który zamyka Kanał [...]. Sąd zgodził się ze Spółką, że Kanał [...], w tym koryto edukacyjne, nie jest ani budynkiem, ani budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego. Stanowiąc obiekt liniowy wraz z elementami małej architektury nie podlega regulacji linii zabudowy zdefiniowanej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sąd zauważył, że wbrew kategorycznym twierdzeniom Generalnego Konserwatora Zabytków, zapisy miejscowego planu zarówno w części pisemnej jak i rysunkowej budzą wątpliwości interpretacyjne, wymagające jednocześnie zakwalifikowania zatwierdzonych robót budowlanych w świetle przepisów Prawa budowlanego (czego organ nie uczynił w uzasadnieniu zaskarżonego aktu), które powodują, że nie można w sposób bezwzględny stwierdzić, że kontrolowana w trybie nadzoru decyzja rażąco narusza prawo, co wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podniósł także, że w kontrolowanej decyzji organ nie wyjaśnił jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący oraz jakie skutki prawne czy gospodarcze wywołała decyzja nr 743/2016 z dnia 18 października 2016 r., których nie można zaakceptować z punktu widzenia państwa prawa.
Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Ministra z dnia 20 marca 2018 r. zapadły z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 36 ust 1 u.o.z., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co skutkowało koniecznością ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2018 r. poz. 1302, zwana dalej: " p.p.s.a.").
Skargi kasacyjne od powyższego wyroku złożyli Minister oraz Prokurator Okręgowy w [...].
Minister zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 4 oraz art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., zwana dalej "u.p.z.p."), poprzez ich "wadliwe zastosowania" i brak uwzględnienia części graficznej stanowiącej integralną część uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], w sytuacji gdy łączna analiza części tekstowej i graficznej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, iż Kanał [...], na odcinku, na którym badana decyzja Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia 18 października 2016 r. dopuszcza budowę drugiego koryta, jest wolny od jakiejkolwiek zabudowy;
2) pkt 6 ust. 2 oraz pkt 10 ust. 2 lit. b Karty terenu 006 oraz załącznika graficznego MPZP, poprzez błędną wykładnię wymienionych przepisów i załącznika graficznego MPZP i w konsekwencji uznanie, iż pojęcie "otwartego przebiegu Kanału [...]" jest niejednoznaczne i rodzi wątpliwości interpretacyjne, w sytuacji, gdy łączna analiza części tekstowej i graficznej prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż "otwarty przebieg Kanału [...]" na analizowanym odcinku powinien pozostać wolny od jakiejkolwiek zabudowy, na co wyraźnie wskazują linie zabudowy biegnące w układzie wschód-zachód, które na południe od K. [...] dochodzą do brzegu Kanału, lecz go nie przecinają;
3) art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż zabudowa Kanału [...] nie jest budowlą, a w konsekwencji nie podlega regulacji linii zabudowy zdefiniowanej w u.p.z.p., w sytuacji gdy cechą charakterystyczną Kanału (tak, jak dla obiektów liniowych) nie jest wyłącznie długość, ale także powierzchnia - o określonej wielkości, łatwej do pomiaru, pełniącej określoną funkcję (łączy brzegi kanału, umożliwia posadowienie elementów małej architektury oraz poprowadzenie części wód kanału ponad właściwym Kanałem);
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. "36 ust." w zw. z § 2 pkt 12 i 13 części tekstowej, pkt 6 ust. 2 oraz pkt 10 ust. 2 lit. b, pkt 7 ppkt 1 Karty Terenu 006 oraz załącznika graficznego MPZP w zw. z art. 3 pkt 2, pkt 3, pkt 3a i 4 Prawa budowlanego, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy badana decyzja MKZ z dnia 18 października 2016 r. rażąco naruszała wskazane przepisy prawa miejscowego w związku z przepisami Prawa budowlanego, poprzez pominięcie załącznika graficznego MPZP i uznanie, iż możliwa jest budowa drugiego dna na Kanale [...], w sytuacji, gdy linie zabudowy wskazane na załączniku graficznym wyraźnie wskazują, iż przedmiotowy odcinek powinien zostać wolny od zabudowy;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 u.o.z., poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra z uwagi na bezzasadne uznanie, iż zapadła ona z naruszeniem przepisu prawa materialnego tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 36 ust. 1 u.o.z., w sytuacji gdy Minister dowiódł w toku postępowania, iż decyzja MKZ z dnia 18 października 2016 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego wadliwe zastosowanie z uwagi na uznanie, iż organ administracyjny nie wyjaśnił w decyzji jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący oraz jakie skutki prawne czy gospodarcze wywołała decyzja MKZ z dnia 18 października 2016 r., w sytuacji gdy uzasadnienie to znalazło się na str. 9 i 10 skarżonej decyzji Ministra;
4) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. wyrażającym się w zaniechaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia wyroku, tj. ograniczenia się wyłącznie do analizy części tekstowej MPZP, pomijając tym samym linie zabudowy zaznaczone na części graficznej MPZP, które definitywnie wskazują obszary, które należy zostawić wolne od zabudowy;
5) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania;
Mając na uwadze powyższe zarzuty Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Prokurator Okręgowy w [...] zarzucił natomiast zaskarżonemu orzeczeniu:
1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanego wyroku, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez błędne ustalenie, że zgromadzony materiał dowodowy przez Ministra nie dawał podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia 18 października 2016 r., w sytuacji gdy, przy właściwej ocenie tych dowodów oraz zastosowanych przepisów prawa należy dojść do przekonania, że istniały podstawy do wydania decyzji z dnia 20 marca 2019 r. "stwierdzającą nieważność" decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz istniały podstawy wydania decyzji Ministra z dnia 23 lipca 2018 r.;
2) naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na treść wydanego wyroku, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z pkt 6 ust. 2 oraz pkt 10 ust. 2 lit. b karty terenu 006 oraz załącznika graficznego uchwały Rady Miasta [...] nr [...], poprzez błędne przyjęcie, że ich naruszenie poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych polegających na przykryciu Kanału [...] tzw. korytem edukacyjnym, w sytuacji, w której przepisy prawa miejscowego przewidywały pozostawienie otwartego przebiegu koryta Kanału, nie uzasadnia stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności wydanej decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia 18 października 2016 r. o pozwoleniu na prowadzenia robót budowlanych.
Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
W odpowiedzi na skargi kasacyjne F. [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. wniosła o ich oddalenie oraz o zasądzenie od organu administracji publicznej na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.
Rozpoznając w powyższych granicach wniesione skargi kasacyjne należało uznać, że nie zawierają one usprawiedliwionych podstaw.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. (punkty II. 4) i 5) skargi kasacyjnej Ministra).
Art. 141 § 4 p.p.s.a. stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, pisemne motywy powinny ponadto obejmować wskazania co do dalszego postępowania. Analizowany przepis można naruszyć wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Ponadto, przyjmuje się, że jeżeli uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje, jaki stan faktyczny sprawy został przyjęty, wówczas powołany przepis nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Błędnej oceny okoliczności faktycznych, czy też wadliwości argumentacji dotyczącej wykładni lub zastosowania prawa materialnego, nie można utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku pierwszoinstancyjnego. W związku z powyższym, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić właściwej płaszczyzny do skutecznego zakwestionowania stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można również skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Powołany przepis dotyczy składników, zakresu i kompletności uzasadnienia, nie zaś oceny stanu faktycznego oraz prawnego ustalonego w postępowaniu administracyjnym i przyjętego przez sąd administracyjny.
Sąd w składzie obecnie orzekającym, mając na uwadze powyższe, analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nie dopatrzył się w nim takich mankamentów, które obligowałyby go do uwzględnienia skargi kasacyjnej w tym zakresie. Sąd I instancji w dostateczny sposób wywiązał się ze swojego obowiązku w aspekcie prawidłowego pod względem formalnym uzasadnienia swego wyroku, jego motywy są zrozumiałe, poddają się kontroli instancyjnej. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzut w tym przedmiocie (punkt II.4) w gruncie rzeczy zmierza pod podważenia oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji na tle stanu faktycznego przyjętego w sprawie, nie może zaś tego skutecznie dokonać w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił dlaczego uznał, że zaskarżona decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja, zasługiwały na wyeliminowanie z obiegu prawnego. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają zaś z analizy treści uzasadnienia wyroku i przyjętej oceny prawnej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybiony jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. (punkt II.3) środka zaskarżenia Ministra). Wprawdzie organ w zaskarżonej decyzji wskazał, że kontrolowana w trybie nieważnościom decyzja została wydana z "rażącym naruszeniem przywołanych wyżej przepisów art. 6 ust 1, art. 14 ust. 8, art. 20 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 pkt 4 i art. 18 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami", jednakże wskazać należy, że ww. przepisy mają charakter natury ogólnej i nie korespondują z podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (naruszenie konkretnych przepisów planu miejscowego było zasadniczą podstawą stwierdzenia nieważności decyzji). Minister nie stwierdził rażącego naruszenia konkretnych jednostek planu miejscowego, jak również nie dokonał oceny skutków społeczno-gospodarczych jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Uprawnione zatem było twierdzenie Sądu I instancji, że "w kontrolowanej decyzji organ nie wyjaśnił jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący oraz jakie skutki prawne czy gospodarcze wywołała decyzja Nr 743/2016 z 18 października 2016r., których nie można zaakceptować z punktu widzenia państwa prawa".
Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów obu skarg kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego, w tym upozorowanych na zarzuty naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że nie mogły one skutecznie podważyć przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska co do zasadności uchylenia decyzji Ministra, z zastrzeżeniem, o którym będzie mowa poniżej. Przy czym w odniesieniu do redakcji podstawy kasacyjnej Prokuratora (punkt 1 środka zaskarżenia) zauważyć trzeba, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. samodzielnie nie wywołuje skutku nieważności. Aby skutek ten mógł zostać stwierdzony konieczne jest wskazanie, jaki przepis prawa został naruszony w sposób rażący. Ponadto, Prokurator wadliwie wskazuje w zarzutach na naruszenie art. 145 § 2 p.p.s.a., gdyż, co do zasady, przepis ten ma zastosowanie w wyniku stwierdzenia przez sąd kwalifikowanych wad w kontrolowanej w postępowaniu sądowym decyzji, nie zaś decyzji, która była przedmiotem badania w trybie nieważnościowym przez organ administracji.
Przypomnieć należy, że przedmiotowa sprawa toczyła się w nadzwyczajnym trybie postępowania - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Ma to o tyle znaczenie, że nie każde naruszenie prawa będące podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym. W niniejszym postępowaniu administracyjnym nie następuje ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wynikającej z art. 16 § 1 k.p.a. i w związku z tym interpretacja przepisów dotyczących możliwości podważenia takich decyzji musi być ścisła i nierozszerzająca. Także rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., będące podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, nie może być interpretowane w sposób rozszerzający. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi, jeżeli treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Nie jest rażącym naruszeniem prawa zastosowanie przepisu, którego wykładnia prowadzi do odmiennych rezultatów. Tym samym, o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z rozbieżnych wykładni przepisu o niejednoznacznej treści, nawet jeśli później wykładnia ta uznana zostanie za nieprawidłową. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyroki NSA: z dnia 10 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1083/21; z dnia 12 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1256/19; z dnia 10 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1745/19; z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt I OSK 1114/21).
Istota skarg kasacyjnych dotyka dwóch zagadnień łącznie ze sobą powiązanych: interpretacji pojęcia "otwarty przebieg Kanału [...]" (pkt 10.2b) karty terenu 006 planu miejscowego) w kontekście analizy części tekstowej i graficznej planu miejscowego (tak obie skargi kasacyjne), z uwzględnieniem wyznaczonych w planie linii zabudowy oraz uznania, bądź nie, spornej zabudowy Kanału [...] za budowlę, w zakresie podlegania regulacji dotyczącej linii zabudowy (tak skarga kasacyjna Ministra).
Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego [...] (uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2005 r.) nie zawiera definicji pojęcia "otwarty kanał", nie zawiera jej także ustawa Prawo wodne, Prawo budowlane, ani żadne rozporządzenie wykonawcze do tych ustaw. W aktach sprawy znajduje się opinia prawna z dnia 14 listopada 2017 r. sporządzona przez prof. S. S., T. D. i R. W., w której autorzy wyrazili pogląd, że możliwe są co najmniej trzy interpretacje pojęcia "otwarty przebieg kanału". Nie ma potrzeby przywoływania treści tej opinii w tym zakresie - jest ona zawarta w uzasadnieniu decyzji Ministra z dnia 20 marca 2018 r. W świetle powyższych rozważań, prawidłowa była zatem konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że skoro rozumienie pojęcia "otwarty przebieg Kanału", zawartego w "pkt 10 ppkt 2b" karty terenu, może być różnie interpretowane, w tym jako "zapewniający swobodny i bez przeszkód przebieg wody", niekoniecznie jako "nie ograniczony przestrzennie", to okoliczność ta już sama w sobie wyklucza traktowanie naruszenia tego przepisu w kategoriach rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Strony skarżące kasacyjnie podnoszą także, że zapisy zawarte w części tekstowej należy odczytywać w łączności z częścią tekstową planu, a zatem w powiązaniu z wyznaczonymi liniami zabudowy. Co do zasady należy zgodzić się z takim twierdzeniem. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednakże jednoznacznie przyjąć, że doszło do naruszenia wskazanych w planie miejscowym linii zabudowy. Skoro linia zabudowy w planie miejscowym powiązana jest z otwartym przebiegiem Kanału [...] na określonym odcinku, a jak wskazano wyżej, nie można stwierdzić, że doszło do rażącego naruszenia pkt 10.2b) karty terenu 006, to argumentacja zmierzająca do wykazania, że w rozpatrywanym przypadku doszło do naruszenia linii zabudowy określonej w części tekstowej planu nie mogła odnieść zmierzonego skutku. Ponownie należy się odwołać do charakteru niniejszego postępowania administracyjnego oraz podkreślić, że nie każde naruszenie, które byłoby podstawą do wyeliminowania decyzji w trybie zwykłym jest podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie nadzwyczajnym. Z uwagi także na powyższe, bez znaczenia prawnego pozostają rozważania odnośnie tego, czy Kanał [...] w tym koryto edukacyjne, jest budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego. Wypada jedynie zaznaczyć, że wbrew zapatrywaniu Sądu Wojewódzkiego obiekt liniowy jest budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego, co wynika wprost z treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.