II OSK 3156/19

II OSK 3156/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2374/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-04-18
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 154
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy inspektor sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2374/18 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2018 r. nr DON.7100.251.2018.FSE w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2374/18 oddalił skargę P. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2018 r. znak: DON.7100.251.2018.FSE w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył P. G., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 154 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i przyjął błędną wykładnię przepisu art. 154 k.p.a. skutkującą uznaniem, że przepis ten nie może stanowić podstawy do uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, tj. poprzez uznanie, że decyzja nakazująca rozbiórkę nie jest decyzją na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa oraz poprzez uznanie, że nie jest możliwe stosowanie art. 154 k.p.a. do "decyzji związanych";
b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, mimo że organ administracyjny nie rozważył okoliczności wskazanych we wniosku o uchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej nr 330/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. utrzymanej w mocy decyzją Małopolskiego WINB w Krakowie z dnia 12 lutego 2015 r., a tym organ administracyjny nie wyjaśnił stanu faktycznego oraz istotnych okoliczności sprawy.
Ponadto, z ostrożności, zarzucono naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 155 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c z uwagi na uznanie niemożliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 155 k.p.a. z powodu związania przez organ administracyjny treścią wniosku, w którym wskazano jako podstawę żądania art. 154 k.p.a.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje, a także o rozpoznanie skargi na rozprawie (pismo z dnia 20 sierpnia 2019 r. uzupełniające braki formalne skargi kasacyjnej).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 sierpnia 2018 r., utrzymująca w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 306/2018 z dnia 22 czerwca 2018 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr 95/2015 z dnia 12 lutego 2015 r. utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia 17 lipca 2014 r., nakazującą P. G. rozbiórkę samowolnie wybudowanego na dz. ew. nr [...] muru oporowego na długości ok. 131,75 m i wys. ok. 0,81 – 1,40 m na żłobie kamiennym w korycie potoku M. na wysokości posesji nr [...] przy ul. [...] w L.
Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 154 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) dalej "k.p.a.", zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia 15 grudnia 2017 r. Wniosek ten był wiążący dla organów, bowiem o zakresie żądania decyduje wyłącznie strona, nie zaś organ administracji publicznej, do którego wpłynie pismo. Organ nie ma prawa w takiej sytuacji wyjścia poza granice sprawy administracyjnej zakreślonej żądaniem strony, ponieważ byłoby to wszczęcie postępowania z urzędu w sprawie, w której przepis prawa wymaga do wszczęcia postępowania administracyjnego wniosku strony. Wobec tego, jeżeli przedmiotem żądania strony było wszczęcie postępowania w trybie art. 154 k.p.a., to organ nie mógł go samodzielnie zmieniać, w szczególności zaś rozważać, czy zachodzą warunki do wzruszenia ostatecznej decyzji w oparciu o inną podstawę prawną. Ponadto, tryby uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154 i art. 155 k.p.a. pozostają względem siebie w relacji niekonkurencyjności, co oznacza, że podjęcie trybu uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154 k.p.a. wyłącza dopuszczalność rozpoznania sprawy na podstawie art. 155 k.p.a. Nie jest zatem dopuszczalne łączenie obu tych trybów w ramach jednej sprawy administracyjnej (zob. wyroki NSA: z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1243/19, z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 2532/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.
Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy art. 154 k.p.a. może stanowić podstawę do uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego.
Wskazać należy, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 k.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem, w przeciwieństwie do postępowania zwyczajnego, nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej pod kątem tego, czy za jej zmianą bądź uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Podkreślenia przy tym wymaga, że możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. odnosi się do decyzji, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa. Ocena, czy strona nabyła prawo powinna być dokonana w oparciu o treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. W postępowaniu w przedmiocie nakazu rozbiórki z reguły poza inwestorem biorą udział także inne strony postępowania. W wyniku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę inne niż inwestor strony postępowania uzyskują prawo do tego, że podmiot którego dotyczy nakaz rozbiórki, będzie musiał ten nakaz wykonać, a zatem jest to decyzja, na mocy której strona nabyła prawo. W niniejszej sprawie decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 12 lutego 2015 r. konkretyzuje obowiązki skarżącego dotyczące rozbiórki obiektu budowlanego, a korelatem tych obowiązków jest uprawnienie właściciela i zarządcy nieruchomości, na której obiekt się znajduje do żądania wykonania tych obowiązków przez inwestora.
W orzecznictwie wskazuje się również, że wzruszenie decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. możliwe jest wyłącznie w sprawach, w których ustawodawca przyznał organom pewien zakres uznania - w odniesieniu do tzw. decyzji uznaniowych. Decyzja wydana na podstawie art. 48 Prawa budowlanego, orzekająca o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części nie należy do tego rodzaju decyzji. Trzeba bowiem odnotować, że art. 48 Prawa budowlanego stanowi środek przymusu wobec sprawców samowoli budowlanej. Mianowicie, właściwy organ jest zobligowany do wydania orzeczenia w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części w przypadku stwierdzenia wystąpienia określonych omawianym przepisem przesłanek, polegających na tym, że obiekt jest realizowany w warunkach samowoli budowlanej, przy jednoczesnym braku przesłanek umożliwiających jego legalizację. Decyzja taka jest decyzją związaną, gdyż w określonych prawem okolicznościach organ ma obowiązek jej wydania. Uwzględnienie wniosku o uchylenie lub zmianę ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę ze względu na słuszny interes strony lub interes społeczny prowadziłoby do złagodzenia restrykcyjności przepisu art. 48 Prawa budowlanego, co pozostawałoby w sprzeczności z wolą ustawodawcy (zob. wyroki NSA: z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1685/10, z dnia 15 marca 1999 r., sygn. akt IV SA 888/97, z dnia 23 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 352/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Wobec tego stwierdzić należy, że prawidłowo Sąd I instancji zaakceptował stanowisko wyrażone w decyzjach organów, że nie jest dopuszczalna zmiana lub uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 154 k.p.a. Przepis ten nie daje podstaw do odstąpienia od zastosowania przepisu prawa materialnego, na podstawie którego została rozstrzygnięta sprawa. W razie gdy przepis prawa materialnego wyznacza przesłanki treści rozstrzygnięcia, to organ nie może od tych przesłanek odstąpić przez przyjęcie samoistnej podstawy do zmiany lub uchylenia decyzji w trybie art. 154 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1243/19, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).