II OSK 315/23

II OSK 315/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-07-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski
Marzenna Linska - Wawrzon /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Łd 319/22 - Wyrok WSA w Łodzi z 2022-09-06
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 2 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
Dz.U. 2021 poz 1899
art. 6 pkt 6
Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 61a § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 6 września 2022 r. sygn. akt II SA/Łd 319/22 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 28 stycznia 2022 r. nr SKO.4120.437.21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 6 września 2022 r., sygn. akt II SA/Łd 319/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA w Łodzi, sąd wojewódzki, sąd I instancji) po rozpoznaniu skargi M. K. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu (dalej: Kolegium, skarżący kasacyjnie, SKO) z 28 stycznia 2022 r. nr SKO.4120.437.21 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] (dalej: Burmistrz, organ pierwszej instancji) z 24 listopada 2021 r. nr IPB.6730.11.2021 oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Gmina [...] (dalej: Gmina, inwestor) 19 marca 2021 r. złożyła wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie przedszkola o pomieszczenia żłobka wraz z adaptacją części pomieszczeń przedszkola publicznego na żłobek. Inwestycja miała zostać zlokalizowana na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], w gminie [...]. Burmistrz, 13 maja 2021 r. wydał decyzję o warunkach zabudowy dla tej inwestycji. Kolegium, decyzją z 12 lipca 2021 r. uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.
W dniu 21 września 2021 r. Gmina złożyła ponownie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla tej samej inwestycji polegającej na rozbudowie przedszkola o pomieszczenia żłobka wraz z adaptacją części pomieszczeń przedszkola na żłobek na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie ewidencyjnym [...], w gminie [...].
Burmistrz, decyzją z 24 listopada 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.
Kolegium, zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium wyjaśniło m.in., że złożony 21 września 2021 r. wniosek stanowi modyfikację wniosku z 19 marca 2021 r. inicjującego postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wyjaśniono, że modyfikacja dotyczy wskazania terenu inwestycji obejmującego całe działki o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w ich ewidencyjnych granicach, do czego zobligowany był organ pierwszej instancji na podstawie poprzedniej decyzji Kolegium z 12 lipca 2021 r. Podniesiono, że w poprzednio prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji uwzględnił jedynie fragmenty wskazanych działek przez co błędnie wyznaczył linie rozgraniczające teren inwestycji oraz granice obszaru analizowanego. Wskazano, że powyższe miało również wpływ na prawidłowość procedury uzgodnieniowej. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że niniejsze postępowanie ma taką samą sygnaturę jak postępowanie prowadzone przed wydaniem w/w decyzji Kolegium co przeczy tezie jakoby było to całkiem inne postępowanie. Mając na uwadze, że jest to kontynuacja postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji z 13 maja 2021 r., stwierdzono, że pełnomocnictwo udzielone dla adw. I. G. obowiązuje. Zdaniem SKO planowane do realizacji przez Gminę przedsięwzięcie, polegające na budowie żłobka nie zalicza się do celów publicznych.
WSA w Łodzi we wskazanym na wstępie wyroku z 6 września 2022 r. stwierdził, że w odniesieniu do wniosku, który został wniesiony jako pierwszy organ powinien podjąć czynność polegającą na wszczęciu postępowania administracyjnego, co w kontrolowanej sprawie prawidłowo nastąpiło odnośnie wniosku z 19 marca 2021 r. Podkreślono, że po wszczęciu postępowania, aż do jego zakończenia, nie jest dopuszczalne wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego, którego przedmiotem byłaby ta sama sprawa administracyjna, tj. sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Wyjaśniono, że organ pierwszej instancji pomimo niezakończenia postępowania wszczętego z wniosku z 19 marca 2021 r., prowadził postępowanie z wniosku z 21 września 2021 r., o wszczęciu którego zawiadomił strony pismem z 12 października 2021 r. W ocenie sądu wojewódzkiego tożsamość przedmiotowa i podmiotowa obu postępowań, wobec treści obu wniosków, nie budzi wątpliwości. Podniesiono, że oba wnioski pochodzą od Gminy i dotyczą wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej samej inwestycji. Zaznaczono, że ocena wyrażona przez Kolegium, że wniosek z 21 września 2021 r. dotyczący tej samej inwestycji stanowi modyfikację wniosku z 19 marca 2021 r. pozostaje w sprzeczności z treścią wniosku Gminy z 21 września 2021 r., gdzie Gmina ponownie wnosi o ustalenie warunków zabudowy oraz z brzmieniem zawiadomienia Burmistrza z 12 października 2021 r., które wskazuje, że organ prowadzi nowe postępowanie administracyjne zainicjowane tym wnioskiem. Podkreślono, że również treść decyzji Burmistrza z 24 listopada 2021 r. wskazuje, że została wydana po rozpatrzeniu wniosku z 21 września 2021 r. Sąd pierwszej instancji zauważył ponadto, że postępowanie wszczęte tym wnioskiem prowadzone było przez organ pod tą samą sygnaturą, co postępowanie zainicjowane wnioskiem z 19 marca 2021 r. Wskazano, że treść powyższych dokumentów dowodzi, że Burmistrz prowadził dwa odrębne postępowania, z których wszczęte wcześniej nie zostało zakończone. Tym samym stwierdzono, że decyzja Burmistrza z 24 listopada 2021 r. została wydana w sprawie, w której pozostawało w toku wcześniejsze postępowanie, nie zakończone decyzją ostateczną (lis pendens). Zdaniem sądu pierwszej instancji w myśl art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania skoro żądanie dotyczy sprawy, w której postępowanie jest w toku.
Następnie wskazano, że pełnomocnictwo dla adw. I. G. z 19 kwietnia 2021 r. nie zawiera daty wniosku inicjującego postępowanie, do którego pełnomocnictwo się odnosi, jednakże zostało udzielone do konkretnego postępowania administracyjnego, toczącego się w dniu udzielania pełnomocnictwa pod sygnaturą IPB.6730.11.2021. Zdaniem sądu wojewódzkiego z treści tego pełnomocnictwa nie wynika, aby obejmowało ono także upoważnienie do reprezentowania w postępowaniu w drugiej instancji.
Na zakończenie wskazano, że organ powinien zważyć czy spełnione są obie przesłanki z art. 2 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) skutkujące uznaniem planowanego przedsięwzięcia za inwestycję celu publicznego i w tym celu poczynić stosowne ustalenia, z których będzie wynikało, czy inwestycja będzie realizowała cele wymienione w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 ze zm.; dalej: u.g.n.) oraz czy będzie miała znaczenie lokalne lub ponadlokalne.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło Kolegium, zaskarżając go w całości, zarzucając:
I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 6 u.g.n., przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że przedmiotowa inwestycja - rozbudowa przedszkola o pomieszczenia żłobka i adaptacja pomieszczeń przedszkola na żłobek - stanowi budowę placówki opiekuńczo-wychowawczej wskazaną w art. 6 pkt 6 u.g.n., tj. cel publiczny w rozumieniu u.g.n, co w konsekwencji spowodowało naruszenie przez sąd pierwszej instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.;
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że w sprawie zasadna jest odmowa wszczęcia postępowania skoro żądanie dotyczy sprawy, w której postępowanie jest w toku;
b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie, że kwestionowaną decyzję Kolegium należy uchylić bowiem umocowanie pełnomocnika obejmuje prawo do wniesienia odwołania lecz nie obejmuje ono upoważnienia do działania przed organem odwoławczym;
c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez wadliwe uznanie, że w sprawie mamy do czynienia z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe wykonanie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, które skutkowało nieuzasadnionym wyeliminowaniem z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi na decyzję Kolegium z 28 stycznia 2022 r.; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie skarżące kasacyjnie Kolegium oświadczyło, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.
Pismem z 16 listopada 2022 r. skarżący wniósł m.in. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz oddalenie skargi kasacyjnej w całości.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna jest usprawiedliwiona.
Jako uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego tj. art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 6 u.g.n., przez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że rozbudowa budynku w celu przeznaczenia pod żłobek oraz zmiana sposobu użytkowania na pomieszczenie żłobka stanowi inwestycję celu publicznego.
Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przy czym decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydawana jest wówczas, gdy zamierzenie inwestycyjne stanowi cel publiczny, a w pozostałych przypadkach wydawane są decyzje o ustaleniu warunków zabudowy, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Z kolei jak stanowi art. 2 pkt 5 u.p.z.p., jeśli mowa o inwestycji celu publicznego - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. W kontekście zatem inwestycji celu publicznego kluczowe jest ustalenie celu takiej inwestycji w rozumieniu art. 6 u.g.n. Wśród nich art. 6 pkt 6 u.g.n. wymienia budowę i utrzymywanie publicznych placówek opiekuńczo-wychowawczych. Przyjmuje się, że cele publiczne wymienione w katalogu zamieszczonym w art. 6 u.g.n. nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Cel publiczny nie zależy od uznania jakichkolwiek organów, lecz od przepisów ustawy. Nie każde zatem zamierzenie, którego rezultat dałoby się nawet zakwalifikować jako "dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich; ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny", może być uznane za cel publiczny w rozumieniu przepisów u.g.n., lecz tylko takie, które mieści się w katalogu celów publicznych zawartym w art. 6 u.g.n. lub zostało w innej ustawie uznane za cel publiczny (vide np. wyrok NSA z 15 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 548/07, z 9 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 416/16). Ma to istotne znaczenie w kontekście tego, że żłobek publiczny służący mieszkańcom gminy mógłby zostać zakwalifikowany jako cel publiczny. Tymczasem stanowisko to jest błędne.
Art. 6 pkt 6 u.g.n. wymienia szereg instytucji, ale nie ma wśród nich żłobków. WSA w Łodzi przyjęło stanowisko objęcia żłobka zakresem rzeczowym placówki opiekuńczo-wychowawczej. Pojęcie placówki opiekuńczo-wychowawczej należy odnieść przede wszystkim do art. 2 ust. 3 oraz art. 93-107 ustawy z 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2022 r. poz. 447 ze zm., dalej: w.r.s.). Placówka opiekuńczo-wychowawcza jest formą instytucjonalnej pieczy zastępczej (art. 93 ust. 1 pkt 1 w.r.s.). Analiza celów i zadań takiej placówki (art. 93 ust. 4 w.r.s.) prowadzi do wniosku, że cele te nie są zbieżne z celami, jakie wynikają z ustawy z 4 lutego 2011 r. o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3 (Dz. U. z 2021 r. poz. 75 ze zm.). W istocie w ramach opieki nad dziećmi do lat 3 realizowane są funkcje opiekuńcze, wychowawcze i edukacyjne, ale są one realizowane jedynie czasowo, w sposób niestały i na zlecenie rodziców. Opieka jest jedynie czasowa, podczas, gdy placówki opiekuńczo-wychowawcze obejmują kompetencją dzieci w różnym wieku, zapewniają opiekę i wychowanie całodobowe. Mają na celu zaspokojenie szeregu potrzeb, do których nie jest zobowiązany żłobek (jak choćby potrzeby zdrowotne, czy religijne). Przede wszystkim jednak przejmują czasowo opiekę nad wychowankami, do której co do zasady zobowiązani są rodzice. Tymczasem to placówka opiekuńczo-wychowawcza ma umożliwić kontakt dziecka z rodzicami i innymi bliskimi, chyba że sąd postanowi inaczej. Odmienne cele i zakres zadań oraz warunki ich realizacji nie pozwalają na utożsamienie żłobka z pieczą zastępczą, a placówka jest jej formą. Jak wskazują komentatorzy do u.g.n. nie wydaje się dopuszczalne dokonywanie rozszerzającej wykładni ustawowego pojęcia "publiczna placówka opiekuńczo- wychowawcza" (vide komentarz do u.g.n. J. Jaworski, A.Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2023, str. 79). W orzecznictwie stanowisko, że żłobek nie jest placówką opiekuńczo-wychowawczą wyraził WSA w Warszawie w wyroku z 25 czerwca 2020 r. sygn. akt III SA/Wa 1808/19.
W konsekwencji żłobek nie stanowi celu publicznego i tym samym przedmiotowa inwestycja wymagała wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie zaś o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Jako kluczowy jednak okazał się zarzut naruszenia przepisów procesowych, które doprowadziły WSA w Łodzi do uchylenia decyzji ze względu na zdiagnozowanie lis pendens. Sąd wojewódzki uznał bowiem, że toczy się równolegle drugie postępowanie o ustalenie warunków zabudowy - tożsame podmiotowo i przedmiotowo, co oznacza, że organ winien był zastosować art. 61a § 1 k.p.a. i odmówić wszczęcia postępowania z drugiego wniosku datowanego na 21 września 2021 r.
Stanowisko sądu wojewódzkiego jest niezasadne i wynika z błędnego odczytania całości akt postępowania administracyjnego i przebiegu postępowania. Mianowicie akta rozpoczynają się od wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji uwzględnił wniosek, jednakże SKO decyzją z 12 lipca 2021 r. uchyliło decyzję Burmistrza [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Z niewiadomych przyczyn i zupełnie zbędnie inwestor po raz drugi złożył do tych samych akt kolejny wniosek, tożsamy w treści, jedynie opatrzony datą 21 września 2021 r. Postępowanie dalej toczyło się w tej samej sprawie i organy wydały decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Sąd wojewódzki ten stan rzeczy wadliwie zinterpretował jako dwa toczące się równolegle postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Faktem jest, że błędnie organ I instancji w zaskarżonej decyzji powołał się na wniosek inwestora z 21 września 2021 r., ale nie zmienia to istoty sprawy, którą od początku jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie przedszkola o pomieszczenia żłobka wraz z adaptacją części pomieszczeń przedszkola publicznego na żłobek. Kwestię podstaw do odmowy wszczęcia postępowania przeanalizowało Kolegium w zaskarżonej decyzji (str. 8) i należy podzielić te ustalenia oraz ocenę. Zarówno decyzja Burmistrza [...] z 24 listopada 2021 r., jak i Kolegium z 28 stycznia 2022 r. zostały wydane w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wszczętej wnioskiem z 19 marca 2021 r. Nie toczyły się dwa równoległe postępowania w tym przedmiocie, co było przesłanką kluczową rozstrzygnięcia podjętego przez sąd wojewódzki.
W kwestii pełnomocnika ustanowionego przez M. K. Analiza treści tej czynności prowadzi do wniosku, że 19 kwietnia 2021 r. skarżący udzielił pełnomocnictwa do zastępowania go w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Pełnomocnictwo to zatem obejmuje upoważnienie do działania przez pełnomocnika zarówno przed organem I instancji, jak i przed Kolegium. Zasadnie zatem Kolegium doręczyło własną decyzję temu pełnomocnikowi. Skarżący wywiódł skargę do WSA w Łodzi z zachowaniem terminu. Rozważania oraz wnioski przyjęte w zaskarżonym wyroku należy zatem uznać jako całkowicie błędne, gdyż pełnomocnictwo to obejmowało całe postępowanie administracyjne, we wszystkich jego stadiach.
Uznając zatem zasadność zarzutów skargi kasacyjnej NSA uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (250 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (360 zł) wynikające z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tj. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).