II OSK 3146/19

II OSK 3146/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-09-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ke 211/19 - Wyrok WSA w Kielcach z 2019-05-30
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 3 pkt 3 i pkt 7a
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 poz 2068
art. 4 pkt 18 i 19
Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski po rozpoznaniu w dniu 21 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] oraz K. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 211/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 4 lutego 2019 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargi kasacyjne.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 30 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 211/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, po rozpoznaniu skargi Gminy Z. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lutego 2019 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, uchylił zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 17 grudnia 2018 r. oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 17 maja 2018 r. znak: [...].
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: [...]WINB), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Z. (dalej: skarżąca), od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB) z dnia 17 grudnia 2018 r. nakazującej skarżącej rozbiórkę drogi dojazdowej do gruntów rolnych na odcinku długości [...], na działce nr ewid. [..], w miejscowości W., gm. Z., bez wymaganego pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy tę decyzję.
W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...]WINB stwierdził, że na skutek interwencji K. Z. w dniu 26 marca 2018 r. PINB przeprowadził kontrolę robót budowlanych wykonanych na drodze znajdującej się w obrębie działki nr ewid. [...], podczas której ustalono, że na odcinku od km [..] znajduje się droga dojazdowa do gruntów rolnych o nawierzchni utwardzonej (z kamienia łamanego) i zawałowana. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że skarżąca w dniu 31 marca 2017 r. zgłosiła zamiar wykonania remontu drogi dojazdowej do gruntów rolnych na odcinku [..], na działce nr ewid. [..]. Do zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu. W toku wszczętego postępowania w sprawie budowy drogi, PINB w P. stwierdził, że drogę wybudowano od podstaw, o czym świadczy wykorytowanie pasa drogowego, nawiezienie kruszywa i wyprofilowanie drogi. Wobec powyższego wykonane roboty są budową drogi, a nie remontem, na który skarżąca dokonała zgłoszenia. Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszym przypadku doszło do rozpoczęcia robót budowlanych bez wcześniejszego uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Jakkolwiek skarżąca dokonała zgłoszenia robót budowlanych, to jednak nie można stwierdzić, że zakres robót obejmował roboty wskazane w dokonanym zgłoszeniu. Zamiar inwestora dotyczący wykonanych robót był inny niż wskazany w zgłoszeniu, znacznie szerszy i prowadzący w rezultacie do wykonania nowego obiektu. W konsekwencji wykonanych robót powstał obiekt budowlany na działce, która w ewidencji gruntów jest oznaczona jako droga. Jakkolwiek samo nawiezienie kruszywa i wyrównanie nim nieruchomości nie stanowi budowy drogi, to w tym przypadku oprócz wykonanego utwardzenia (na działce niestanowiącej działki budowlanej) roboty obejmowały wykorytowanie pasa drogowego, nawiezienie kruszywa, częściowe podwyższenie powierzchni terenu o ok. 25 cm na wysokości działki o nr ewid. [..], co doprowadziło do powstania na całej długości nawierzchni o takiej grubości i trwałości, która służy celom transportowym i komunikacyjnym. Doszło zatem do wykonania budowli będącej drogą, tj. obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.), dalej "Pr. bud.". W sytuacji, gdy przed przystąpieniem do robót jedynie część działki nie była utwardzona kruszywem, to wykonane roboty należy traktować jako następstwo zdarzeń, w wyniku których doszło do powstania obiektu budowlanego. W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki umożliwiające legalizację obiektu budowlanego, jednakże inwestor nie wnosił o wydłużenie terminu do przedłożenia dokumentów wynikających z postanowienia PINB z 17 maja 2018 r. Konsekwencją niewykonania przez inwestora obowiązków wynikających z ww. postanowienia, nałożonych na podstawie art. 48 Pr. bud. w toku procedury legalizacyjnej, było wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę drogi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach stwierdził, że wszystkie ustalenia w sprawie organ oparł na przeprowadzonej 26 marca 2018 r. kontroli, w trakcie której stwierdzono wykorytowanie pasa drogowego i nawiezienie kruszywa, jednak nie wyjaśniono, jaki był stan drogi na całej jej długości przed wykonaniem tych prac, mimo, że obecny w trakcie kontroli przedstawiciel skarżącej Gminy oświadczył, że jedynie część tego terenu, na wysokości działki nr [..], miała charakter drogi gruntowej, natomiast "początek i koniec był utwardzony. Żadnych innych dowodów dla wyjaśnienia tej okoliczności organ nie przeprowadził. Sąd pierwszej instancji uznał, że postępowanie przeprowadzone przez organy nie wyjaśniło na jakiej długości i kiedy wykonane zostały roboty związane z utwardzeniem fragmentów drogi, na czym konkretnie te prace polegały, a zwłaszcza, czy w ich wyniku powstał już wówczas obiekt budowlany (czyli droga jako budowla w rozumieniu art. 3 pkt 3 i 3a Pr. bud.), czy też jedynie utwardzenie terenu dojazdowego oraz czy wykonane wówczas roboty budowlane wymagały w dacie ich realizacji pozwolenia na budowę. Dopiero po wyjaśnieniu i ustaleniu tych okoliczności możliwa będzie prawna kwalifikacja robót budowlanych wykonanych w następstwie zgłoszenia, a więc dokonanie oceny, czy mamy do czynienia z nowym, wybudowanym od podstaw obiektem budowlanym, którego legalizacja może nastąpić w toku procedury przewidzianej w art. 48 Pr. bud., czy też z robotami budowlanymi, o jakich mowa w art. 50, których ocenę zgodności z prawem organ przeprowadza w oparciu o art. 51 tej ustawy, bądź też z realizacją robót na podstawie zgłoszenia, nie wymagającą ingerencji organów nadzoru budowlanego.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła K. Z., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:
1. Naruszenie przepisów postępowania w taki sposób, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm.), dalej "p.p.s.a." poprzez jego zastosowanie i uwzględnienie skargi, a w konsekwencji uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz postanowienia PINB z dnia 17 maja 2018 r., w sytuacji kiedy postępowanie przeprowadzone przez organy administracji było prawidłowe, zgodne z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. wobec tego, że ustaleń stanu faktycznego dokonano po wszechstronnym i wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego, następnie dokonano jego swobodnej, a nie dowolnej oceny, a rozstrzygnięcie oparto na zasadzie prawdy obiektywnej,
b) art. 151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie i nieoddalenie skargi, mimo że postępowanie przeprowadzone przez organy administracji było prawidłowe i ponad wszelką wątpliwość dowiodło, że na działce nr ewid. [..] powstał obiekt budowlany (droga), a roboty budowlane były prowadzone bez pozwolenia, o którym mowa w art. 28 ust. 1 Pr. bud., co w konsekwencji doprowadziło do wydania, na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pr. bud. przez PINB decyzji o rozbiórce, która to została utrzymana w mocy decyzją [...]WINB;
2. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a przez to niewłaściwe zastosowanie, a to:
a) art. 3 pkt 6 Pr. bud. poprzez przyjęcie, że o uznaniu danych robót za budowę nie decyduje sam ich charakter i zakres, a w konsekwencji uznanie, że roboty budowlane przeprowadzone na działce o nr ewid. [..] polegające na wykorytowaniu pasa drogowego, częściowym podwyższeniu powierzchni terenu o ok. 25 cm, nawiezieniu kruszywa i utwardzeniu powierzchni, która może służyć celom transportowym i komunikacyjnym, nie były budową w rozumieniu Prawa budowlanego i uznanie, że organy administracji powinny jeszcze ustalić zakres i legalność prac zrealizowanych przed rozpoczęciem przez skarżącą robót budowlanych, których legalność była objęta kontrolą, które to ustalenia, wobec zakresu i rodzaju przeprowadzonych robót, są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie,
b) art. 28 ust. 1 oraz art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Pr. bud. poprzez nieuznanie, że roboty budowlane przeprowadzone na działce o nr. ewid. [..] ze względu na ich zakres i rodzaj były robotami budowlanymi, których rozpoczęcie wymagało decyzji o pozwoleniu na budowę, a ich wykonanie bez pozwolenia skutkowało wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę drogi i bezzasadne uznanie, że zachodzi jeszcze konieczność dokonania dodatkowych wyjaśnień co do stanu drogi przed rozpoczęciem zakwestionowanych robót budowlanych, które to ustalenia są bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie.
W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi i jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie z dnia 6 sierpnia 2019 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł także [...]WINB, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji i uznanie, że organ nie wyjaśnił prawidłowo zakresu prowadzonych robót, podczas gdy organ wezwał inwestora do przedłożenia dokumentów, ocenił przedłożone pisma stron, wskazując, że droga gruntowa nie mogła być objęta zgłoszeniem remontu. Droga od długości 160 m objęta zgłoszeniem jako obiekt budowlany w sensie prawnym nie istniała,
- art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji publicznej, zwłaszcza błędną ocenę stanu faktycznego przez pominięcie treści mapy załączonej przez inwestora do zgłoszenia, z której wynika, że nawierzchnia działki drogowej o nr ewid. [...] określona została jako gruntowa, pisma skarżącej z dnia 8 maja 2017 r. stanowiącego, że na całej długości remontowanej drogi znajduje się nawierzchnia z tłucznia, co stoi w oczywistej sprzeczności z wyjaśnieniami K. Z. oraz pismem M. S. z dnia 21 stycznia 2019 r. uzupełnionego wyjaśnieniem na rozprawie, co do sposobu utwardzenia własnych dojazdów przez rolników.
Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, zasądzenie kosztów postępowania i rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skargi kasacyjne nie zasługują na uwzględnienie.
Zawarty w obydwu skargach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Nie można zgodzić się z argumentacją skarg kasacyjnych, że postępowanie organów nadzoru budowlanego dokładnie wyjaśniło stan faktyczny niezbędny do rozstrzygnięcia sprawy, a charakter wykonanych robót budowlanych na działce o nr ewid. [..] jednoznacznie wskazuje, że należało zakwalifikować je jako budowę drogi. W skargach kasacyjnych nie podważono skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji, że organy nadzoru budowlanego przed zakwalifikowaniem robót budowlanych zrealizowanych na działce nr ewid. [..] jako wykonania budowli będącej drogą, tj. obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 3 Pr. bud., powinny były wyjaśnić, jakie konkretnie roboty budowlane zostały wykonane na tej działce przed zgłoszeniem przez skarżącą Gminę zamiaru wykonania remontu drogi dojazdowej do gruntów rolnych znajdującej na działce nr ewid. jak wyżej.
Na mapie załączonej do zgłoszenia remontu drogi dojazdowej do gruntów rolnych, nawierzchnię działki drogowej nr ewid. [..] określono jako gruntową. W załączniku do ww. zgłoszenia w rubryce "cel opracowania" wskazano, że odcinek do remontu rozpoczyna swój przebieg od km [.] w ciągu drogi o nawierzchni bitumicznej i stanowi dojazd do gospodarstw rolnych i pól uprawnych. Inwestor wskazał, że zniszczona nawierzchnia utwardzona tłuczniem o szerokości 2,5 m oprócz zaniżeń i spękań posiada nierówności w profilu poprzecznym i podłużnym – koleiny i przełomy. Jako zakres rzeczowy planowanych robót wskazano wyrównanie i wzmocnienie podbudowy, wyrównanie nawierzchni tłuczniowej, wyrównanie i uzupełnienie poboczy ziemią. Na skutek kontroli PINB przeprowadzonej w dniu 26 marca 2018 r. na drodze dojazdowej do gruntów rolnych ustalono, że wykonane roboty budowlane obejmowały w rzeczywistości nawiezienie kruszywa, wyrównanie nim nieruchomości, wykorytowanie pasa drogowego oraz częściowe podwyższenie powierzchni terenu o ok. 25 cm na wysokości działki o nr ewid. [..], wykraczały zatem poza zakres zgłoszenia i nie stanowiły remontu drogi. Remontem tym, zgodnie z art. 4 pkt 19 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068, ze zm.), dalej: "u.d.p.", jest wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym. W ramach remontu drogi nie można dokonywać zmiany jej parametrów technicznych i eksploatacyjnych, tymczasem taka zmiana ma miejsce w przypadku wykonania robót budowlanych, na skutek których dochodzi do zmian w obrębie rodzaju nawierzchni drogi (wyrównania nawierzchni drogi nawiezionym kruszywem, utwardzenia fragmentów drogi, wykorytowania pasa drogowego) oraz częściowego podwyższenia terenu.
Z materiału dowodowego sprawy można wnioskować, że działka drogowa nr ewid. [..] posiada status drogi gruntowej (w postępowaniu pozostawało spornym czy w części czy w całości), Należy mieć jednak na uwadze, że nawierzchnią gruntową jest nie tylko nawierzchnia z gruntu naturalnego, ale także nawierzchnia z gruntu ulepszonego mechanicznie innym materiałem naturalnym, odporna na działanie ruchu. Sam fakt, że pewien odcinek drogi gruntowej posiada nawierzchnię tłuczniowo – gruntową nie oznacza jeszcze, że droga ta traci status gruntowej. Analiza materiału dowodowego sprawy, w tym dokumentacji zdjęciowej obrazującej końcowy rezultat robót budowlanych wykonanych na drodze zlokalizowanej na działce nr [..], wskazuje na stan tzw. nawierzchni gruntowej ulepszonej, którą jest wydzielony pas terenu przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w którym występujący grunt podłoża jest ulepszony mechanicznie, wyrównany i odpowiednio ukształtowany w profilu podłużnym i przekroju poprzecznym. Z materiału zdjęciowego wynika, że na drogę gruntową, wielokrotnie utwardzaną już wcześniej, zostało nawiezione kruszywo, którym nawierzchnię tę wyrównano i wyprofilowano, a zatem grunt podłoża został w ten sposób ulepszony mechanicznie, wyrównany i odpowiednio ukształtowany. Powyżej wskazane mechaniczne ulepszenie nawierzchni drogi (gruntowej) istniejącej w sensie faktycznym i budowlanym mieści się zasadniczo w definicji przebudowy, o której mowa w art. 4 pkt 18 u.d.p., ponieważ taka zmiana parametrów technicznych i eksploatacyjnych nie prowadzi do zastąpienia drogi gruntowej nową drogą o innej formie i specyfice niż dotychczasowa. Z budową nowej drogi mielibyśmy do czynienia wówczas, gdyby wskutek wykonanych robót budowlanych zmieniłby się charakter istniejącej drogi, np. gdyby na nawierzchni gruntowej (naturalnej bądź ulepszonej) wykonano np. nakładkę asfaltową, powodowałoby to bowiem istotną ingerencję w strukturę drogi gruntowej, która prowadziłaby w istocie do zastąpienia jej nową drogą o innym, wyspecjalizowanym charakterze. Z definicji przebudowy drogi zawartej w art. 4 pkt 18 u.d.p. w zw. z art. 3 pkt 7a Pr. bud. wynika, że jedynie taka zmiana parametrów technicznych i eksploatacyjnych drogi nie mieści się w definicji przebudowy, która następuje w zakresie wymagającym zmiany granic pasa drogowego, czego organy nadzoru budowlanego w sprawie niniejszej nie wykazały.
Prawidłowa kwalifikacja wykonanych robót budowlanych wymaga zatem ustalenia, czy roboty te stanowiły zmianę parametrów eksploatacyjnych i ulepszenie nawierzchni drogi gruntowej istniejącej w sensie faktycznym i budowlanym, czy też wykonanie od podstaw obiektu budowlanego spełniającego funkcję drogi (art. 3 pkt 3 i 3a Pr. bud.). Dokonanie ostatecznej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych wymaga zatem wcześniejszego ustalenia, czy w pasie drogowym istniała jeszcze przed wykonaniem przedmiotowych robót budowlanych budowla drogowa. Wcześniejszy charakter drogi znajdującej się na działce nr [..] jako budowli bądź fragmentu powierzchni terenu nie został należycie wyjaśniony w toku postępowania przed organami nadzoru budowlanego. W zgłoszeniu prac remontowych inwestor wskazał, że odcinek drogi przeznaczony do remontu o nawierzchni tłuczniowej znajduje się w ciągu drogi o nawierzchni bitumicznej. Również w odpowiedzi na wezwanie organu o dokonanie uzupełnienia zgłoszenia, inwestor poinformował, że przedmiotowa droga na całym odcinku przeznaczonym do remontu posiada zniszczoną w wyniku prac wodociągowych i naturalnej eksploatacji nawierzchnię tłuczniową. Pismem z dnia 12 kwietnia 2018 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do złożenia wyjaśnień związanych z budową drogi, Wójt skarżącej Gminy oświadczył, że droga o nawierzchni bitumicznej na działce nr [..] wybudowana została w 2003 r., jako odtworzenie istniejącej drogi dojazdowej utwardzonej materiałem miejscowym (opoka) i tłuczniem. Droga ta, zgodnie z oświadczeniem Wójta, była wielokrotnie naprawiana i uzupełniania tłuczniem, gdyż ze względu na duże pochylenie podłużne i poprzeczne w wyniku intensywnych opadów deszczu nawierzchnia drogi na trasie przebiegu wodociągu była wielokrotnie niszczona. Natomiast do protokołu kontrolnego z dnia 26 marca 2018 r. pełnomocnik Gminy oświadczył, że na wysokości działki nr [..] droga miała charakter drogi gruntowej, natomiast "początek i koniec był utwardzony kamieniem". K. Z., z inicjatywy której organ podjął czynności kontrolne, złożyła jedynie oświadczenie do protokołu kontroli potwierdzające gruntowy charakter drogi na wysokości jej działki. Z pisma M. S. skierowanego do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego datowanego na dzień 21 stycznia 2019 r. wynika, że na części drogi, na wysokości jego posesji, teren był utwardzony kamieniem, a podczas prowadzonych prac został tylko uzupełniony tłuczniem. Z pisma tego wynika również, że droga objęta postępowaniem jedynie na długości 60 m miała nawierzchnię gruntową. Organ pierwszej instancji uzasadniając decyzję z 17 grudnia 2018 r. wskazał, że dokumenty i wyjaśnienia świadków świadczą, że droga dojazdowa do pól miała nawierzchnię gruntową, natomiast organ odwoławczy wyjaśnień na tę okoliczność nie prowadził. Słusznie zatem stwierdził Sąd pierwszej instancji, że postępowanie przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniło na jakiej długości i kiedy wykonane zostały roboty budowlane, w tym związane z utwardzeniem fragmentów drogi, na czym konkretnie polegały roboty budowlane, w szczególności zaś, czy w ich wyniku powstał już wówczas obiekt budowlany (czyli droga jako budowla stanowiąca funkcjonalną, użytkową całość, spełniająca podstawowe wymogi w zakresie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne).
Tak jak sygnalizowano wcześniej, materiał dowodowy sprawy, a w szczególności dokumentacja fotograficzna, wskazuje, że w sprawie mogło dojść do ulepszenia drogi gruntowej, która wpisuje się w ramy przebudowy, o której mowa w art. 4 pkt 18 u.d.p. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że warunkiem uznania robót budowlanych za przebudowę drogi jest jej wcześniejsze istnienie w granicach tego samego pasa drogowego (zob. wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r., II OSK 3370/14). Cechą, która odróżnia budowę drogi od jej przebudowy jest to, że w przypadku budowy drogi brak jest istniejącego wcześniej obiektu budowlanego, natomiast w przypadku przebudowy, przed jej rozpoczęciem, musi istnieć wybudowany wcześniej na podstawie przepisów prawa obiekt budowlany, który będzie przedmiotem przebudowy. Aby potwierdzić koncepcję przebudowy drogi, zwolnionej z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, lecz objętej zgłoszeniem, należałoby przyjąć, że istniejąca droga gruntowa stanowiła jeszcze przed rozpoczęciem przedmiotowych robót budowlanych obiekt budowlany, w którym, w wyniku wykonanych robót budowlanych, doszło do zmiany parametrów technicznych i eksploatacyjnych. Natomiast w przypadku ustalenia, że dopiero wskutek robót budowlanych, które wykraczały poza wskazane w zgłoszeniu, doszło do powstania na działce nr ewid. [..] obiektu budowlanego, wówczas dopiero można by przyjąć, że w sprawie niniejszej doszło do budowy drogi wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę.
Z przyczyn powyżej wymienionych bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 3 pkt 6 oraz art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 Pr. bud. Nie można bowiem zgodzić się z argumentacją zawartą w skargach kasacyjnych, że zakres wykonanych robót budowlanych jednoznacznie wskazuje na budowę drogi, a prowadzenie wyjaśnień na okoliczność rodzaju robót budowlanych wykonanych na działce nr [..] przed zrealizowaniem przez skarżącą robót budowlanych wykraczających poza dokonane zgłoszenie remontu drogi dojazdowej do gruntów rolnych, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Dokonana przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacja wykonanych przez skarżącą robót budowlanych jako budowy drogi jest, jak wyjaśniono powyżej, na obecnym etapie sprawy przedwczesna, wymaga bowiem wyjaśnienia, czy przed wykonaniem przedmiotowych robót budowlanych w pasie drogowym istniała już wówczas droga (stanowiąca obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego). Gdyby zaś organy nadzoru budowlanego ustaliły, że na działce nr [..] przed dokonanym zgłoszeniem istniała już budowla drogowa, wówczas uwzględnić należy, że z budową (rozbudową), a nie przebudową drogi mamy do czynienia wówczas, gdy zmiana parametrów technicznych bądź eksploatacyjnych drogi prowadzi do tak daleko idącej ingerencji w strukturę drogi, że wskutek wykonanych robót budowlanych dochodzi de facto do powstania nowej drogi o innym charakterze od dotychczasowej. Z takim przypadkiem nie mamy do czynienia gdy wskutek mechanicznego ulepszenia naturalnej nawierzchni drogi gruntowej zachowuje ona swój dotychczasowy status, w dotychczasowych granicach pasa drogowego.
Zasadnie przyjął zatem Sąd pierwszej instancji, że w rozpatrywanej sprawie nie można było przesądzić, czy organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie legalizacyjne w oparciu o właściwą podstawę prawną z tego względu, że o ile samowolna przebudowa drogi podlega legalizacji w trybie, o którym mowa w art. 50 i nast. Pr. bud., to budowa drogi w trybie, o którym mowa w art. 48 i nast. Pr. bud. Przepisy art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Pr. bud. dotyczą obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo już wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, a art. 50 ust. 1 pkt 1 odnosi się do samowolnie realizowanych albo zrealizowanych robót budowlanych niebędących budową (w tym przebudowy).
Zasadny nie okazał się również zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. zawiera normę o charakterze ustrojowym, stanowi bowiem, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie oraz że kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Do przesłanek warunkujących naruszenie tego przepisu mogłoby dojść wówczas, co w sprawie niniejszej nie miało miejsca, gdyby sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi pomimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, nie przeprowadził kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego lub dokonał tej kontroli według kryteriów innych niż zgodność z prawem lub zastosował środek nieprzewidziany w ustawie. Zgodnie zaś z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powyższy przepis może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Przez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyr. NSA z 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13).
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem przewodniczącego wydziału, wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095, ze zm.).
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.