II OSK 314/06

II OSK 314/06 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2007-02-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Bożena Walentynowicz
Jerzy Bujko
Krystyna Borkowska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Sygn. powiązane
II SA/Łd 860/05 - Wyrok WSA w Łodzi z 2005-11-16
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2001 nr 100 poz 1085
art. 12 ust. 2
Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Krystyna Borkowska. /spr./ Sędziowie Jerzy Bujko Bożena Walentynowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej N. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 860/05 w sprawie ze skargi N. Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia gleby oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 860/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę "N." Sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] w przedmiocie zgłoszenia zanieczyszczenia gleby.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji podał, że decyzją z dnia [...] maja 2005 r. Starosta Powiatu Ł. odrzucił zgłoszenie zanieczyszczenia gruntów na terenie Bazy Paliw nr [...] w K. i Bazy Paliw nr [...] w K-J. W zgłoszeniu powyższym skarżąca Spółka wnosiła o stwierdzenie, że zanieczyszczenie gleby zostało spowodowane przez inny podmiot (poprzedniego właściciela i władającego – C.) oraz stwierdzenie, że zanieczyszczenie powstało od 1961 r. do 1997 r. Nieuwzględnienie żądania nastąpiło między innymi z tego powodu, że wnioskodawca jest następcą prawnym C., Spółka przejęła bowiem z majątku C. w użytkowanie wieczyste grunty wraz z obiektami które się na nich znajdowały – bazy paliw. W świetle powyższego w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z innym podmiotem jako sprawcą zanieczyszczenia.
Od decyzji Starosty Spółka "N." złożyła odwołanie kwestionując przyjęcie faktu, że strona jest następcą prawnym C.
Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji wskazując, że "N." Sp. z o.o. powstała w wyniku procesu prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego C. Tereny znajdujące się we władaniu C. zostały wniesione do nowo powstałej Spółki jako aport. Organ odwoławczy podkreślił również, że to na wnioskodawcy ciąży obowiązek przedstawienia takich dokumentów, z których bezspornie wynika, że to nie on jest sprawcą powstałych zanieczyszczeń i że sprawcą tym jest inny podmiot.
Na powyższą decyzję Spółka "N." złożyła skargę do sądu administracyjnego zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia oraz rażące naruszenie prawa, a mianowicie przepisów art. 151 i następnych Kodeksu spółek handlowych oraz art. 102 ustawy – Prawo ochrony środowiska.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że w myśl art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło odpowiednio zanieczyszczenie ziemi lub gleby albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu spowodowane przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście w terminie do dnia 30 czerwca 2004 r. W tym przypadku przepisów art. 102 ust. 1–3 Prawa ochrony środowiska nie stosuje się. Natomiast do zgłoszenia należy dołączyć odpowiednio: 1) wyniki badań potwierdzających fakt zanieczyszczenia ziemi lub gleby, lub dokumentację potwierdzającą niekorzystne ukształtowanie terenu oraz 2) opis okoliczności wskazujących, iż sprawcą tych zdarzeń był inny podmiot. Z przepisów art. 102 i art. 110 ustawy – Prawo ochrony środowiska wynika natomiast, że uwzględnienie zgłoszenia w rejestrze zwalnia zgłaszającego z obowiązku przeprowadzenia rekultywacji terenu.
Kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy jest ustalenie rozumienia pojęcia "innego podmiotu", o którym mowa w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, jako podmiotu, który z jednej strony dopuścił się degradacji środowiska naturalnego przez jego zanieczyszczenie, z drugiej zaś warunkuje uwolnienie się zgłaszającego od odpowiedzialności za zaistniały stan rzeczy. W niniejszej sprawie przedsiębiorstwo C. nie może być identyfikowane z "innym podmiotem", w rozumieniu powyższego przepisu albowiem "N." Sp. z o.o. jest jej następcą prawnym. Wskazuje na to proces przekształceń, który miał miejsce w latach 1997–2001 oraz fakt, że nowo powstała Spółka przejęła cały majątek C. W dacie wykreślenia C. S.A. z rejestru, co nastąpiło w dniu 7 września 1999 r., obowiązywał przepis art. 465 § 3 Kodeksu handlowego, który stanowił, że z chwilą wykreślenia spółki przejętej spółka przejmująca wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki spółki przejętej. Nie ma w nim zatem wyłączenia praw i obowiązków o charakterze publicznoprawnym. Jednym zaś z takich obowiązków jest obowiązek wynikający z art. 102 ust. 1 ustawy "wprowadzającej" z dnia 27 lipca 2001 r., zgodnie z którym władający powierzchnią ziemi, na której występuje zanieczyszczenie gleby lub ziemi albo niekorzystne przekształcenie naturalnego ukształtowania terenu, jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 2–5 do przeprowadzenia rekultywacji.
Niezależnie od powyższego Sąd zwrócił uwagę na okoliczność, że zgłaszający – Spółka "N." nie wykazał kiedy doszło do zanieczyszczenia ziemi na wskazanych w zgłoszeniu działkach i przez kogo. Bezsporne jest natomiast, że od momentu powstania skarżącej Spółki do czasu wejścia w życie powołanej ustawy (od 1997 r. do 1 października 2001 r.) to Spółka użytkowała te bazy przez dłuższy okres czasu.
Od powyższego wyroku Spółka "N." złożyła skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na decyzję administracyjną. Spółka wniosła także o zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania w sprawie.
Skarga kasacyjna została oparta na zarzutach naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, przez przyjęcie, że użyte w powołanej normie określenie "inny podmiot" należy rozumieć odmiennie od zasad przekształceń podmiotowych unormowanych w Kodeksie handlowym dla spółek prawa handlowego oraz związanych z tymi przekształceniami następstw prawnych.
Zarzucono także błędną wykładnię art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez uznanie przez Sąd, że każde wprowadzone ustawą zróżnicowanie sytuacji podmiotów uczestniczących w obrocie prawnym prowadzi do naruszenia konstytucyjnej zasady równości.
W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wydany wyrok – w szczególności art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez:
– uznanie przez Sąd, że zgodnie z powołanym wyżej art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. oraz art. 465 § 3 i następne Kodeksu handlowego, skarżący jest sukcesorem publicznoprawnych obowiązków "innego podmiotu" i że następuje sukcesja obowiązku powstałego na skutek deliktu "innego podmiotu", na skarżącą Spółkę,
– uznanie przez Sąd, wbrew normie art. 7 K.p.a. oraz wzmiankowanym art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r., że inicjatywa dowodowa w sprawie zgłoszenia zanieczyszczeń należy do skarżącej spółki, podczas gdy norma powołanego art. 12 ust. 2 ustawy nakłada na stronę obowiązek przytoczenia jedynie "okoliczności wskazujących, iż sprawcą zdarzeń był inny podmiot",
– uznanie przez Sąd, że nie nastąpił upływ jednorocznego terminu określonego w art. 12 cyt. ustawy na wydanie decyzji przez Starostę, co stanowi naruszenie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie okoliczności, o których mowa w art. 183 § 2 cyt. ustawy.
W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego sprowadzać się będzie do oceny zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Zdaniem Sądu zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie z następujących przyczyn.
Podstawowym i mającym rozstrzygające znaczenie dla wyniku niniejszej sprawy jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego polegający na błędnej wykładni art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw. Sprowadza się ona do odmiennej niż przyjął Sąd interpretacji użytego w tym przepisie określenia "inny podmiot".
W związku z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku i przestawionym wyżej zarzutem należy przede wszystkim zauważyć, że sposób i zakres dokonywanych przekształceń C. S.A. i powstanie Spółki pod nazwą C.D. "N." jest bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Decydującą była bowiem w tym przypadku wykładnia przepisu art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska (...), stanowiąca podstawę prawną wydanego w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia.
Stosownie do jego brzmienia "władający powierzchnią ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło zanieczyszczenie ziemi (...) przez inny podmiot, jest obowiązany do zgłoszenia tego faktu właściwemu staroście, do dnia 30 czerwca 2004 r.".
Dokonując jego wykładni należy mieć na uwadze, że przepis ten będąc przepisem przejściowym nie może być interpretowany w oderwaniu od przepisów ustawy, którą wprowadza i która również zawiera regulacje dotyczące tych samych kwestii, to jest zwolnienia władającego powierzchnią ziemi od rekultywacji w przypadku zanieczyszczenia jej przez osoby trzecie.
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska wprowadziła odmienne - od obowiązujących dotychczas - zasady odpowiedzialności za zanieczyszczenie ziemi i obowiązek jej rekultywacji. O ile art. 82 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska odpowiedzialnym za zanieczyszczenie środowiska czynił sprawcę tego zanieczyszczenia to w art. 102 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska przewidziana została odpowiedzialność władającego daną nieruchomością.
W ust. 2 art. 102 cyt. ustawy przewidziana została możliwość uwolnienia się władającego nieruchomością od obowiązku rekultywacji jeżeli wykaże, że zanieczyszczenie to, dokonane po dniu "objęcia przez niego władania, spowodował inny podmiot". Wskazanie, że zanieczyszczenie gleby lub ziemi musi być dokonane po objęciu przez władającego gruntu, wyklucza tym samym możliwość uwolnienia się władającego nieruchomością od obowiązku rekultywacji w sytuacji kiedy do zanieczyszczenia gleby doszło przed przejęciem przez niego we władanie danej nieruchomości. Zatem, jeżeli do zanieczyszczenia gleby doszło w okresie kiedy znajdowała się ona we władaniu jego poprzednika prawnego tego rodzaju działania nie można uznać jako działania innego podmiotu.
Artykuł 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska – jak już wspomniano wyżej – dotyczy tych samych kwestii, które uregulowane zostały w art. 102 ust. 2 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Miał on, jako przepis przejściowy, umożliwić podmiotom władającym "powierzchnia ziemi w dniu wejścia w życie ustawy, na której przed jej wejściem w życie nastąpiło zanieczyszczenie ziemi spowodowane przez inny podmiot", uwolnienie się od obowiązku rekultywacji, który nowa ustawa – Prawo ochrony środowiska nakładała na władających nieruchomością, a nie jak to było dotychczas, na sprawców zanieczyszczenia ziemi (art. 102 ust. 1 cyt. ustawy).
Uwzględniając powyższe rozważania stwierdzić należy, że dokonując interpretacji art. 12 ust. 1 cyt. ustawy a w szczególności użytego w tym przepisie określenia "inny podmiot" należy posłużyć się wykładnią systemową i celowościową, która nakazuje wykluczyć jako inny podmiot, w rozumieniu ww. przepisu, poprzednika prawnego władającego aktualnie nieruchomością. Zmiana zasad odpowiedzialności za zanieczyszczenie powierzchni ziemi i obciążenie tą odpowiedzialnością każdorazowego właściciela (władającego) nieruchomością powoduje, że przejmując zanieczyszczony grunt we władanie dany podmiot jednocześnie przejmuje wykonanie ciążącego na władającym gruntem publicznoprawnego obowiązku jego rekultywacji. Wszelkie kwestie związane z przekazaniem tego obowiązku oraz ewentualnymi kosztami z tym związanymi należą do sfery prawa cywilnego.
Podobny pogląd zaprezentowany został we wcześniejszych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2006 r. (II OSK 991/05) i 17 stycznia 2007 r. (II OSK 336/06).
Skoro więc jest poza sporem, że skarżący ograniczył się w zgłoszeniu wyłącznie do wskazania swojego poprzednika prawnego jako sprawcy zanieczyszczenia ziemi, to przyjąć należy, iż skoro nie jest on – jak to wyżej wywiedziono – "innym podmiotem" w rozumieniu art. 12 cyt. ustawy brak było podstaw do uwzględnienia zgłoszenia i zwolnienia go od obowiązku rekultywacji.
Przedstawione wyżej rozważania a przede wszystkim dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny wykładnia art. 12 ust. 1 cyt. ustawy powoduje, iż bezprzedmiotowe stały się w tej sytuacji zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące sukcesji prawnej a także inicjatywy dowodowej podmiotu zgłaszającego zanieczyszczenia ziemi lub gleby przez inny podmiot.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez organy art. 12 ust. 4 cyt. ustawy zakreślającego staroście termin – 1 rok, od dokonania zgłoszenia do wydania decyzji odmawiającej zgłoszenie należy uznać go za chybiony. Z daty zamieszczonej na druku decyzji Starosty Powiatowego wynika, iż została ona wydana w dniu 10 maja 2005 r. a więc z zachowaniem wskazanego wyżej terminu. Zgłoszenie bowiem – co jest niesporne – dokonane zostało w dniu 29 czerwca 2004 r. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze do spełnienia tego warunku nie jest wymagane uzyskanie przez tę decyzję waloru ostateczności.
Z wymienionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż mimo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu i na mocy art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.