II OSK 3133/19

II OSK 3133/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-03-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-10-03
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 986/18 - Wyrok WSA w Łodzi z 2019-06-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 71
§ 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8
Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2018 poz 799
art. 124 ust. 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
Sentencja
Dnia 8 marca 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Bąkowski Sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 986/18 w sprawie ze skarg L. R., G. R. i J. R. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 10 września 2018 r., nr 266/2018 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. podejmuje zawieszone postępowanie sądowe; II. uchyla pkt 1 zaskarżonego wyroku i oddala skargę L. R.; III. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 986/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, w pkt 1, uwzględniając skargę L. R., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Łódzkiego oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Sieradzkiego z dnia 6 czerwca 2018 r., nr 404/2018; w pkt 2 oddalił skargi G. R. i J. R., w pkt 3 przyznał wynagrodzenie pełnomocnikowi skarżących ustanowionemu z urzędu. Wyrok ten został wydany w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Decyzją z dnia 6 czerwca 2018 r., nr 404/2018, Starosta Sieradzki zatwierdził projekt budowlany i udzielił P. sp. z o.o. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą na działce nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym K., w gminie B..
Odwołanie od ww. decyzji wniósł L. R., reprezentowany przez G. R. i J. R..
Zaskarżoną decyzją Wojewoda Łódzki utrzymał w mocy ww. decyzję o pozwoleniu na budowę.
Organ odwoławczy wskazał, że projektowana inwestycja jest zgodna z decyzjami ustalającymi lokalizację inwestycji celu publicznego, tj. decyzją Wójta Gminy Brzeźnio z 16 października 2017 r., znak: GG.6733.7.2017, oraz decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 13 grudnia 2017 r., znak: SKO.4120/211/17. Ponadto podkreślił, że ważną kwestią w przedmiotowej sprawie jest ewentualne zakwalifikowanie planowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71). Mając na względzie wyjaśnienia inwestora zawarte w piśmie z 26 lutego 2018 r., kwalifikację instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej P. pod względem oddziaływania na środowisko, opracowaną przez mgr inż. U. K., spec. systemów ochrony atmosfery, charakter przedmiotowej inwestycji, treść § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia oraz art. 124 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.), Wojewoda stwierdził, że z przedstawionej kwalifikacji przedsięwzięcia wynika, że EIRP dla anten sektorowych wyniesie 475,34 W i 1037,77 W. W rozpatrywanych odległościach, zgodnie § 3 ust. 1 pkt 8 lit. b i "c" [przyp. powinno być "d"] ww. rozporządzenia, wynoszących 20 m i 70 m od środka elektrycznego anten, główne wiązki promieniowania znajdują się na wysokości powyżej 46 m n.p.t., tj. w miejscach niedostępnych dla ludności. Ponadto mając na względzie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192 poz. 1883) wskazał, że określony w graficznym modelu obszaru oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnej na środowisko, na podstawie obliczeń i analizy przewidywanych rozkładów pól elektromagnetycznych, zasięg obszaru, dla którego poziom elektromagnetycznego promieniowania jest większy niż 0,1 W/m2, dla minimalnego i maksymalnego tiltu (0° i 10°) wystąpi na wysokości powyżej 51 m, czyli w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności. Dlatego w ocenie Wojewody, planowana inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co zdaniem organu II instancji, potwierdza również pismo Wójta Gminy w Brzeźniu. W odniesieniu zaś do wymogów stawianych projektowi budowlanemu, organ odwoławczy nie doszukał się podstaw aby przedmiotowy projekt nie spełniał wymogów prawnych.
Odnosząc się natomiast do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, że zaprojektowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto, jak wynika z projektu budowlanego, w otoczeniu planowanego obiektu nie wystąpi obszar ograniczonego użytkowania. Nadto organ odwoławczy wskazał, że obszar oddziaływania obiektu, wyznaczony na podstawie zasięgów przewidywanych obszarów pola elektromagnetycznego o wartościach wyższych niż 0,1 W/m2, w tym nieruchomość skarżącego, wystąpi na wysokości powyżej 51 m n.p.t. W ocenie organu odwoławczego, budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na ww. działce nie będzie stanowić ograniczenia w możliwości zainwestowania działek sąsiednich.
Dodatkowo organ II instancji zwrócił uwagę, że działalność organów administracji publicznej w zakresie udzielania pozwoleń na budowę określają przepisy Prawa budowlanego oraz rozporządzenia wykonawcze do tej ustawy, a także ustawa – Kodeks postępowania administracyjnego i zgodnie z tymi przepisami rozstrzygnięto niniejszą sprawę. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego, który powołał się w tym względzie na wyrok WSA w Warszawie z 1 grudnia 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 1217/06, podnoszone w toku postępowania zarzuty nie mogą być uznane za ograniczenie w możliwości zainwestowania działek, gdy posadowienie spornego obiektu jest zgodne z obowiązującymi przepisami.
Reasumując, organ odwoławczy uznał, że planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone przepisami prawa. Projekt budowlany jest zgodny z obowiązującymi regulacjami prawnymi.
Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżący, domagając się jej uchylenia oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) w związku z:
- art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a. przez przyjęcie, iż kwalifikacja inwestycji winna zostać dokonana dla minimalnej mocy EIRP i to bez uwzględnienia maksymalnych tiltów anten,
- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 135 Prawa ochrony środowiska przez nieustalenie, czy inwestycja ograniczy zabudowę na sąsiednich nieruchomościach do konkretnych wysokości w przyszłości, albowiem inwestor nie posiada uprawnienia do naruszenia istoty prawa własności,
- § 2 ust. 1 pkt 7 w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia z 2010 r. przez przyjęcie, iż ocena oddziaływania na środowisko nie jest przeprowadzona dla faktycznej mocy przedsięwzięcia i nie wymaga również oceny najgorszego wariantu, czyli z uwzględnieniem maksymalnych mocy oraz tiltów anten (w dokumentacji brak informacji na temat możliwego maksymalnego jej zwiększenia oraz pochylenia), co już w Radomsku doprowadziło do zbiorowego narażenia życia, zdrowia oraz mienia,
- art. 63 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227), zwanej dalej "ustawą środowiskową", w związku z art. 135 Prawa ochrony środowiska przez pominięcie faktu, iż w niniejszej sprawie dla przedsięwzięcia istnieje konieczność ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania i tym samym sporządzenie raportu było obligatoryjne,
- niepodaniem mocy wyjściowej pojedynczego nadajnika TX z uwzględnieniem tolerancji tej mocy określonej przez producenta,
- nieokreśleniem danych producenta i typu anten oraz nadajników radiolinii, ich zysku antenowego, częstotliwości pracy oraz ich mocy wyjściowej,
- niedokonaniem wyliczeń mocy EIRP w oparciu o budżet mocy w poszczególnych sektorach projektowanej stacji z uwzględnieniem tolerancji produkcyjnej podanych parametrów.
W odpowiedzi na skargi Wojewoda Łódzki wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. pełnomocnik skarżących oświadczył, że popiera skargę i wszystkie dotychczas zgłoszone argumenty, a także wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej, oświadczając przy tym, że nie zostały one pokryte w całości ani w części.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wydając wyrok z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 986/18, wskazał, że skarga L. R. (jako właściciela działki nr [...]) podlega uwzględnieniu; natomiast skargi G. R. i J. R. podlegają oddaleniu.
Sąd I instancji, przechodząc do merytorycznej oceny L. R., stwierdził, że kluczową kwestią w przedmiotowej sprawie jest to, czy na organie orzekającym w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę ciąży obowiązek zbadania we własnym zakresie, czy planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Organ architektoniczno-budowlany ocenia czy projektowana inwestycja jest zgodna m.in. z wymaganiami ochrony środowiska. Sąd zwrócił uwagę, że organ wydający pozwolenie na budowę nie może pominąć okoliczności, iż pomimo wniosku inwestora złożonego w trybie art. 73 ust. 1 ustawy środowiskowej, postępowanie takie (środowiskowe) w ogóle nie zostało zakończone w formie decyzji. Podstawą zaś ustalenia, czy dla danego przedsięwzięcia wymagane jest (lub może być) przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko są przepisy ww. rozporządzenia z 2010 r., a w szczególności jego § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3. Sąd I instancji, powołując się na ich treść oraz na treść art. 72 ust. 1 i 1a ustawy środowiskowej, stwierdził, że powyższe przepisy obligują do rozważenia ewentualnego nakładania i sumowania się poszczególnych parametrów inwestycji, z uwagi na możliwość wystąpienia zjawiska kumulacji mocy. Do podstawowych paramentów inwestycji polegającej na budowie bazowej stacji telefonii komórkowej zalicza się bowiem m.in. ilość i moc anten, tak więc oddziaływanie pola magnetycznego wymaga uwzględnienia maksymalnie możliwego emitowania tego pola z urządzenia. Tą ocenę Sąd I instancji oparł, jak wskazał, na dominującym obecnie poglądem orzeczniczym Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z tym poglądem niezbędne jest dla prawidłowej oceny, czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całego przedsięwzięcia (por. wyroki NSA: z 7 września 2017 r., II OSK 3083/15; z 26 września 2017 r., II OSK 126/16; z 28 lutego 2018 r., II OSK 243/18; z 11 lipca 2018 r., II OSK 907/18). Dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne (por. wyrok NSA z 28 lutego 2018 r., II OSK 243/18). Powyższy pogląd Sąd I instancji w pełni podzielił i stanął na stanowisku, że w świetle art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, na organie administracji architektoniczno-budowlanej spoczywa obowiązek poczynienia własnych ustaleń dotyczących zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w tym rozważenia wymagała kwestia, czy planowana inwestycja wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, a ich odzwierciedlenie powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie wypełniono należycie powyższego obowiązku, co uprawnia do stwierdzenia, że przy wydawaniu kontrolowanych decyzji doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. i w konsekwencji także art. 107 § 3 K.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W odniesieniu zaś do skarg G. R. i J. R., Sąd stwierdził, że nie posiadają oni interesu prawnego, o którym stanowi przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. (nie są właścicielami działki nr [...]). Wskazani skarżący nie należą również do kręgu podmiotów, o których stanowi art. 50 § 2 p.p.s.a. Nie przysługuje im zatem legitymacja do kwestionowania decyzji, będącej przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, co tym samym przesądza o konieczności oddalenia ich skarg w całości.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożyła P. sp. z o.o. z siedzibą w W., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi; oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania, tj.
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jak wynika z treści uzasadnienia wyroku błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organy administracji I i II instancji nie przeprowadziły we własnym zakresie postępowania dowodowego w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy i nie ustaliły tegoż stanu faktycznego, a w szczególności jakoby nie dokonały weryfikacji czy projektowana inwestycja nie stanowi ani przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani też przedsięwzięcia mogącego przynajmniej potencjalnie na środowisko oddziaływać i tym samym niezasadne przyjęcie, iż organy administracji obu instancji naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a.;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, pominięcie przez Sąd I instancji ustaleń dokonanych zarówno przez organ I, jak i II instancji;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez zastosowanie i uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne przed organami administracji publicznej nie było dotknięte wadą polegającą na innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, gdyż pomimo nienaruszenia przepisów prawa przez organy administracji publicznej I i II instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w zaskarżonym wyroku uchylił decyzje organów obu instancji i przekazał sprawę od ponownego rozpoznania;
- art. 141 § 4 p.p.s.a. przez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań, co do dalszego postępowania przez organ administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrzeniu, które nie znajdują oparcia w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy.
Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.
- § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, a także § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że w stanie faktycznym w ocenie Sądu możliwe jest zaliczenie inwestycji skarżącej do kategorii inwestycji mogących wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy planowane przedsięwzięcie nie jest inwestycją zaliczaną do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, ani do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do takiego, zaś § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia gdy nie jest możliwe dokonywanie sumowania parametrów tego typu inwestycji (parametry pojedynczej anteny nie sumują się z parametrami innej anteny), a co za tym idzie nie jest możliwe zastosowanie tego przepisu. W przedmiotowej sprawie inwestycja skarżącej, z uwagi na parametry techniczne tegoż przedsięwzięcia nie należy do kategorii przedsięwzięć wskazanych w przepisach rozporządzenia;
- pominięcie art. 121 Prawa ochrony środowiska, gdyż WSA, dokonując rozważań na temat przyszłej, ewentualnej zabudowy na terenach sąsiednich do inwestycji, nie bierze pod uwagę faktu, iż na skarżącej w każdym czasie ciąży obowiązek zapewnienia jak najlepszego stanu środowiska. Ma to ten skutek, że w sytuacji zmiany otoczenia inwestycji, w wyniku którego doszłoby do powstania nowych miejsc dostępnych dla ludności prowadzący instalację jest zobowiązany do podjęcia działania, które wyeliminują sytuację przekroczenia poziomów pól elektromagnetycznych do co najmniej dopuszczalnych gdyby w wyniku powstania tych nowych miejsc dostępnych dla ludności zaistniałyby przekroczenia.
Zabezpieczenie działek znajdujących się w obszarze oddziaływania stacji bazowej znajduje się w treści działu VI ustawy Prawo ochrony środowiska, tj. Ochrona przed polami elektromagnetycznymi. Wskazać należy, że ustawodawca w art. 121 ww. ustawy nakazał wprost, że ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez:
• utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach;
• zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane.
W konsekwencji oznacza to, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia emitującego pola elektromagnetyczne, które są instalacjami radiokomunikacyjnymi, radionawigacyjnymi lub radiolokacyjnymi, emitującymi pola elektromagnetyczne, których równoważna moc promieniowana izotropowo wynosi nie mniej niż 15 W, emitującymi pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 30 kHz do 300 GHz, są obowiązani do takiego wykorzystywania swej instalacji aby dochowane były wymogi określone w art. 121 ustawy, a więc tak aby utrzymane były poziomy pól poniżej poziomów dopuszczalnych lub na poziomach dopuszczalnych, a w razie zaistnienia przekroczenia poziomów pól ustawa wymaga zmniejszenia poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną (wniesionej w terminie, o jakim mowa w art. 179 p.p.s.a.) pełnomocnik skarżących (ustanowiony z urzędu), wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu wg norm przepisanych w wysokości stawki maksymalnej, co do których oświadczając, iż nie zostały opłacone w całości ani w części.
Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), zarządził skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne.
Postanowieniem z dnia 27 września 2022 r., sygn. akt II OSK 3133/19, Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie, ponieważ przed tym Sądem pod sygn. akt III OPS 1/22 zawisło postępowanie z wniosku Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w postanowieniu z dnia 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 703/21, na podstawie art. 187 § 1 w związku z art. 197 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), zwanej dalej "p.p.s.a.", przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłaniające się na tle rozpoznawanej sprawy następujące zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: "Czy na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71 ze zm.) przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny czy też sumę równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wszystkich anten na terenie zakładu lub obiektu".
W dniu 7 listopada 2022 r. skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego podjął uchwałę o sygn. akt III OPS 1/22 o następującej treści: "Przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 71, ze zm.) jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten".
Zarządzeniem z dnia 1 grudnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), ponownie skierował sprawę na posiedzenie niejawne.
W piśmie procesowym z dnia 27 stycznia 2023 r. strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej oraz przyznanie pełnomocnikowi z urzędu kosztów pomocy prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.
W okolicznościach niniejszej sprawy należy zasadniczo podzielić stanowisko, że obowiązkiem organów administracyjnych było zbadanie zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w tym czy dla przedmiotowej inwestycji wymagane było przeprowadzenie postępowania środowiskowego i uzyskanie decyzji środowiskowej. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, taka powinność organów architektoniczno-budowlanych wynika z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz art. 72 ust. 1 ustawy środowiskowej.
Niemniej w ramach tej oceny, dokonywanej zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., przesłanki do kwalifikacji inwestycji jako znacząco oddziałującej na środowisko nie mogło stanowić wskazywane przez Sąd sumowanie (kumulacja) promieniowania anten sektorowych.
Należy przypomnieć, że wskazana przez Sąd I instancji wadliwość zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty wynikała właśnie z tego, że organy te nie wyjaśniły kwestii wpływu kumulacji promieniowania na kwalifikację środowiskową przedsięwzięcia, co mogło mieć wpływ na ewentualny wymóg uprzedniego uzyskania decyzji środowiskowej.
W tym miejscu należy wskazać, że ocena Sądu I instancji opierała się na jednym z poglądów prawnych, zgodnie z którym dla oceny oddziaływania inwestycji na środowisko istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii, czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się wzajemnie lub z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2018 r., II OSK 243/18 i inne). Jednak powyższe stanowisko wynikłe na tle wykładni § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia jako zagadnienie prawne nie było jednolicie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Choć z jednej strony były prezentowane poglądy dopuszczające i wymagające sumowania oddziaływania poszczególnych anten sektorowych (również z innymi przedsięwzięciami), czy wymagające badania maksymalnych możliwości technicznych urządzeń; z drugiej zaś – przedstawiano poglądy przeciwne – w których Sądy opowiadały się za literalną wykładnią przepisów ww. rozporządzenia nakazujących wyznaczanie równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny (por. przykładowo wyroki NSA: z 21 maja 2014 r., II OSK 2907/12; z 17 lutego 2017 r., II OSK 1448/15; z 2 kwietnia 2019 r., II OSK 1194/17 i także najnowsze z 5 lutego 2020 r., II OSK 760/18; z 12 stycznia 2021 r., III OSK 3455/21, czy z 20 kwietnia 2022 r., II OSK 1887/19).
Pojawiające się w orzecznictwie wątpliwości w powyższym zakresie zostały rozstrzygnięte w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 listopada 2022 r. o sygn. akt III OPS 1/22, w której orzeczono, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie ww. przepisów jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. Przemawiać za tym ma wykładnia, jaka powinna być nadawana tym przepisom, jak również uznanie, że § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia do analizowanego rodzaju instalacji nie może mieć zastosowania. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu podjętej uchwały wskazał, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej kwalifikowanej pod kątem instalacji radiokomunikacyjnej z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia za "przedsięwzięcie" nie może być uznana każda z anten z osobna. Stacja bazowa z antenami sektorowymi i antenami radiolinii i urządzeniami doprowadzającymi jako całość technologiczna stanowi bowiem jedno "przedsięwzięcie" w rozumieniu § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia czy dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten, są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji inwestycji.
Według art. 187 § 2 p.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęta na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a., jest w danej sprawie wiążąca. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że uchwała taka ma ponadto tzw. ogólną moc wiążącą, wynikającą z art. 269 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym: "Jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Przepis art. 187 § 1 i 2 stosuje się odpowiednio." Przepis ten nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć innej sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale powiększonego składu NSA. Skład, który nie podziela wspomnianego stanowiska, może jedynie ponownie przedstawić dane zagadnienie odpowiedniemu składowi powiększonemu (por. wyroki NSA: z 10 grudnia 2007 r., I FSK 172/07; z 29 lutego 2008 r., I OSK 254/07; postanowienie NSA z 10 stycznia 2013 r., II FSK 824/10).
Naczelny Sąd Administracyjny, nie kwestionując stanowiska wyrażonego w powołanej uchwale, a równocześnie rozpoznając sprawę o podobnym stanie faktycznym i prawnym, jest więc związany treścią przywołanej uchwały.
W tych okolicznościach sformułowaną przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocenę prawną odnośnie obowiązku – przy ocenie oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko – uwzględnienia kumulacji mocy planowanych do zainstalowania anten, nie zasługiwała na należało uznać za wadliwą. Dlatego podniesione w omówionym powyżej zakresie zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia zarówno przepisów prawa materialnego, jak – postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 80 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.; art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a.; art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8, a także § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia – zawierają usprawiedliwione podstawy. W związku z tym przy ocenie kwalifikacji przedmiotowej inwestycji pod względem oddziaływania na środowisko na podstawie przepisów ww. rozporządzenia (§ 3 ust. 1 pkt 8 lit. b i d) wymagane było wzięcie pod uwagę jaka jest moc poszczególnych anten sektorowych i czy we wskazanej w ww. rozporządzeniu odległości znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. W tym też zakresie stosowną ocenę zawiera zaskarżona decyzja. Jej uzasadnienie w głównej mierze dotyczy kwalifikacji środowiskowej przedmiotowej inwestycji zarówno z uwzględnieniem m.in. mocy poszczególnych anten sektorowych (475,34 W i 1037,77 W), możliwości pochylenia wiązek promieniowania (0° i 10°) oraz tego czy miejsca dostępne dla ludności znajdują się w odległości nie większej niż 20 m lub 70 m (w zależności od mocy pojedynczej anteny) od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania danej anteny. W tym zakresie w zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że ww. odległościach, wynoszących 20 m i 70 m od środka elektrycznego anten, główne wiązki promieniowania znajdują się na wysokości powyżej 46 m n.p.t., tj. w miejscach niedostępnych dla ludności. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że określony w graficznym modelu obszaru oddziaływania instalacji radiokomunikacyjnej na środowisko, na podstawie obliczeń i analizy przewidywanych rozkładów pól elektromagnetycznych, zasięg obszaru, dla którego poziom elektromagnetycznego promieniowania jest większy niż 0,1 W/m2, dla minimalnego i maksymalnego tiltu (0° i 10°) wystąpi na wysokości powyżej 51 m, czyli w wolnej przestrzeni niedostępnej dla ludności. Skarżący L. R. w swojej skardze "zwykłej" nie wykazał aby zaskarżona decyzja w omawianym powyżej zakresie zawierała wady prawne. W szczególności nie wykazał aby na jego nieruchomości znajdowały się miejsca dostępne dla ludzi w ww. odległości od środka elektrycznego anten lub aby w miejscach dostępnych dla ludzi występowało ponadnormatywne promieniowanie dla życia lub zdrowia ludzkiego. Nie wykazał także aby przedmiotowa inwestycja miała znaczenie dla przyszłego możliwego sposobu zagospodarowania jego nieruchomości. W tym zakresie skarżący tylko ogólnie wskazywał na wykonywaną na jego nieruchomości działalność rolniczą związaną z chowem bydła. Nie wykazano zatem w sprawie aby decydujące znaczenie dla wyniku sprawy miałoby mieć uzyskanie decyzji środowiskowej, a tym samym aby udzielona przy piśmie z 26 lutego 2018 r. przez organ środowiskowy (Wójta) odpowiedź, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie należy, w rozumieniu ustawy, do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga wydania decyzji środowiskowej – nie była wystarczająca.
Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia pkt 1 zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi "zwykłej" L. R..
Natomiast nie zasługiwał na uwzględnienie ostatni z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 121 Prawa ochrony środowiska. Wbrew temu zarzutowi Sąd I instancji nie dokonał wykładni pojęcia "miejsc dostępnych dla ludzi", o jakich mowa w art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska. Trudno więc stwierdzić, że Sąd I instancji naruszył ww. przepis prawa materialnego, tym bardziej, że ocena tego Sądu, o czym wyżej była mowa, związana była z niewyjaśnieniem kwestii kumulacji promieniowania, co miało wpływ na ocenę Sądu I instancji co do zaistnienia wad procesowych przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Poza tym nawet jeżeli skarga kasacyjna w tym zakresie bazuje na wykładni obowiązujących przepisów prawa – chodzi tu bowiem czy w ramach "miejsc dostępnych dla ludzi" poza istniejącym sposobem zagospodarowania terenu można mówić także o możliwości przyszłego (potencjalnego) sposobu zagospodarowania terenu – to i tak organ odwoławczy wypowiedział ocenę zgodnie, z którą budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na działce nr [...] nie będzie stanowić ograniczenia w możliwości zainwestowania działek sąsiednich. Wynika z tego, że przyjęta przez organ odwoławczy wykładnia pojęcia "miejsc dostępnych dla ludzi", uwzględniająca także możliwość potencjalnego zagospodarowania sąsiednich działek, a więc stojąca w kontrze do stanowiska zawartego w skardze kasacyjnej, nie ma znaczenia dla uznania skuteczności sformułowanego zarzutu skargi kasacyjnej. Ponadto w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że na takie rozumienie pojęcia "miejsc dostępnych dla ludzi" wskazywał sam projekt budowlany. Poza tym należy wskazać, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym i poglądami doktryny za miejsca dostępne dla ludzi (jeśli chodzi o treść art. 124 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, ale w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw; ponieważ takowe obowiązywało w dniu wydania decyzji organów obu instancji) uznaje się wszystkie te, w których mogą lub będą mogli przebywać ludzie w przyszłości, łącznie z otoczeniem niezbędnym do skorzystania z nich, z wyjątkiem tych, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego (por. wyrok NSA z 27 lipca 2017 r., II OSK 2909/15). Takie rozumienie "miejsc dostępnych dla ludzi" nie wyklucza aby za takie miejsce nie mogła być uznana przyszła możliwa zabudowa. Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 121 Prawa ochrony środowiska nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na gruncie stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.
Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.
W pkt I sentencji wyroku zostało zawarte postanowienie o podjęciu postępowania sądowego. Zgodnie z art. 128 § 1 pkt 4 p.p.s.a., sąd postanowi podjąć postępowanie z urzędu, gdy ustanie przyczyna zawieszenia, w szczególności, gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego postępowania – od dnia uprawomocnienia się orzeczenia kończącego to postępowanie. W związku z podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały o sygn. akt III OPS 1/22 ustała przyczyna zawieszenia postępowania, dlatego na podstawie art. 128 § 1 pkt 4 w zw. z art. 193 p.p.s.a. należało podjąć zawieszone w niniejszej sprawie postępowanie.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł zaś w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż to wynagrodzenie, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zasadą jest bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga o kosztach postępowania tylko pomiędzy stronami. W pozostałym zakresie stosowne wnioski powinny być kierowane do właściwych w sprawie wojewódzkich sądów administracyjnych.