II OSK 313/24

II OSK 313/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-02-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Tomasz Zbrojewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne
Nieruchomości
Sygn. powiązane
IV SA/Po 410/23 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2023-09-14
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77 § 1, art.80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. N., M. K., S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 410/23 w sprawie ze skargi E. N., M. K., S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2023 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 14 września 2023 r. sygn. akt IV SA/Po 410/23 oddalił skargę E. N., M. K., S. K. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] kwietnia 2023 r. [...] utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z [...] października 2022 r. Nr [...], którą ustalono skarżącym opłatę z tytułu wzrostu nieruchomości.
Sąd Wojewódzki wskazał, że dla ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podstawowym dowodem jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. W przedmiotowej sprawie podstawę wydanych w sprawie decyzji stawił operat szacunkowy sporządzony 20 lipca 2022 r. przez rzeczoznawcę majątkowego T. Z.. Zdaniem Sądu organy w sposób prawidłowy i wyczerpujący dokonały analizy i oceny tego operatu pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami oraz tego, czy jest on logiczny i zupełny. W operacie rzeczoznawca zawarł dane niezbędne do oceny jego rzetelności, dokonał stosownej analizy rynku obrotu nieruchomościami oraz wyjaśnił dobór adekwatnego w okolicznościach sprawy podejścia i metody szacowania, uwzględniającej cel wyceny, rodzaj wycenianej nieruchomości, jej położenie i przeznaczenie. Nie nasuwa tym samym zastrzeżeń dokonana przez organy obu instancji ocena tego operatu. Odnosząc się do zarzutów skarżących jakoby przyjęte do porównań nieruchomości nie były podobne do nieruchomości wycenianej wskazano, że nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści art. 153 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej u.g.n.) wynika, iż w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy zaś do kompetencji rzeczoznawcy majątkowego. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych, których ani organ, ani sąd nie posiadają. W przypadku gdy strona ma zastrzeżenia do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to zgodnie z art. 157 u.g.n. może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu. W przedmiotowej sprawie skarżący nie skorzystali z tej możliwości. Wprawdzie przedłożyli kontroperat, jednakże już po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy. W związku z powyższym zarzuty dotyczące nieustosunkowania się do kontoperatu szacunkowego nie zostały przez Sąd uwzględnione.
2. Skarżący wnieśli skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, dalej Ppsa) w zw. z art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej Kpa) poprzez niepodjęcie przez Sąd wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wskutek czego Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie wyłącznie na operacie sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego T. Z. w sytuacji, gdy skarżący wykazali, że operat dotknięty jest wadami, które uniemożliwiają prawidłowe ustalenie wysokości renty planistycznej, wobec czego Sąd winien był, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżone decyzje na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa,
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 77 § 1 Kpa poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, tj. niezbadanie oraz nieuwzględnienie zarzutów skarżących skierowanych wobec operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. Z., a w konsekwencji oparcie swojego rozstrzygnięcia na wadliwie sporządzonym operacie szacunkowym, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 80 Kpa poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci uwzględnienia wadliwie sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie organu, co w konsekwencji doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organów I oraz II instancji ustalających rentę planistyczną w zawyżonej wysokości,
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 Kpa poprzez uznanie, że organy administracyjne nie są zobligowane do dogłębnej analizy w zakresie rzetelności i prawidłowości sporządzonej przez biegłego opinii i uznanie, że błędny dobór nieruchomości do skali porównawczej co do ich wielkości, lokalizacji, mieści się w zakresie doboru przez biegłego metody sporządzania opinii w jaką organy administracji i sądy nie mogą ingerować,
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 77 § 1 Kpa poprzez niedokładną analizę operatu szacunkowego,
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 80 Kpa poprzez ocenę jako rzetelnego operatu zawierającego błędy i nieodzwierciedlającego wartości rynkowej nieruchomości,
7) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 104 w zw. z art. 107 Kpa poprzez uznanie, że data wydania decyzji jest tożsama z datą uwidocznioną na dokumencie, bez weryfikacji dat składania podpisów przez poszczególnych członków składu orzekającego, co skutkowało oceną, że dowód w postaci operatu sporządzonego na zlecenie stron został złożony po wydaniu decyzji.
W oparciu o wskazane zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
3.1. Skarga kasacyjna jest niezasadna.
3.2. Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 Ppsa.
3.3. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 Ppsa). NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie Ppsa uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów skargi kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji.
3.4. Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że pomimo ich multiplikacji w istocie koncentrują się one na wykazaniu, iż będący podstawą rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie operat szacunkowy jest wadliwy, bowiem rzeczoznawca majątkowy szacując wartość nieruchomości wziął do porównań nieruchomości, które nie są podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a tym samym zawyżył wartość nieruchomości skarżących, co miało z kolei wpływ na ustalenie wyższej opłaty planistycznej. W tym zakresie wyjaśnić trzeba, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 Kpa (wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15; z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 77/13; z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1756/12). Stanowi on dowód w sprawie i podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód, stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Jak jednak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być zatem dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 411/18; 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19; 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19; 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2458/18).
3.5. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przedmiotowej sprawie skarżący nie zdołali takiego naruszenia wykazać. Przedstawiony przez skarżących operat nie podważa prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego T. Z.. Wyjaśnić trzeba, że przedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości dla działek o numerach ewid.: od [...] do [...], o powierzchni łącznie 2,6589 ha (stanowiących przed podziałem część działek oznaczonych nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...]), obręb [...], zostało wszczęte z urzędu w związku ze zbyciem przez skarżących 1/4 udziałów w nieruchomości umową sprzedaży w formie aktu notarialnego z dnia [...] września 2021 r. przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwały Rady Miasta i Gminy K. Nr [...] z dnia [...] lipca 2017 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części obrębu D. w rejonie ul. [...] i [...], gm. K. - etap I i w związku ze wzrostem jej wartości na skutek wejścia w życie tego planu. Jak wskazano w operacie, nieruchomość na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 2017 r. stanowiła działki nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], o powierzchni 5,0970 ha, które częściowo objęte były miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2017 r. Łączna powierzchnia objęta planem wynosiła 2,6589 ha i przeznaczona została pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (symbol MN1, MN2, MN3), pod tereny komunikacji - drogi wewnętrzne (symbol KDW) oraz pod tereny zieleni urządzonej i parkingi (symbol ZP/KP). Część nieruchomości o łącznej powierzchni 2,4381 ha nie była objęta zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w miejscowym planie ogólnym z 1993 r., który utracił moc prawną z dniem 31 grudnia 2003 r., działki o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przeznaczone były w całości pod grunty rolne (symbol R). Mając powyższe na uwadze rzeczoznawca majątkowy w sposób prawidłowy zawarł w operacie trzy wyceny ww. nieruchomości wskazujące na jej wartość ustaloną według przeznaczenia przed wejściem w życie planu, w okresie luki planistycznej oraz w planie miejscowym z 2017 r. Podając przy tym daty istotne dla określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca wskazał, że za datę poziomu cen przyjął [...] września 2021 r., a więc datę sprzedaży nieruchomości. Analiza rynku nieruchomości obejmowała zatem transakcje pochodzące z lat 2020-2021. Na podstawie danych z tego okresu, uwzględniających zdefiniowane przeznaczenie wycenianej nieruchomości oraz zbliżoną charakterystykę, rzeczoznawca wskazał przyjęte do porównań nieruchomości podobne. Z uwagi zaś na ograniczoną liczbę transakcji nieruchomościami podobnymi zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Kwestia czy dobór przez rzeczoznawcę konkretnych transakcji do porównania jest właściwy, pozostaje już jednak poza możliwościami oceny organu czy Sądu, ponieważ dotyka zakresu wiedzy specjalnej i doświadczenia rzeczoznawcy majątkowego. Wprawdzie skarżący przedłożyli w postępowaniu administracyjnym operat autorstwa M. G. z [...] marca 2023 r., jednak - po pierwsze - nastąpiło to już po wydaniu decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stąd ustalenia tego operatu nie mogły stanowić punktu odniesienia dla założeń przyjętych przez organ na podstawie operatu rzeczoznawcy majątkowego T. Z.. Po drugie należy zaakcentować, że operat sporządzony na zlecenie strony określa wartość rynkową części nieruchomości według cen na dzień jej sprzedaży tj. na datę [...] lutego 2020 r., stąd też przyjęte przez autorkę tego operatu do analizy transakcje porównawcze nieruchomości obejmowały inny okres czasowy, tj. lata 2018-2019.
3.6. Mając na względzie powyższe rozważania nie sposób przyjąć, aby skarżący zdołali skutecznie podważyć prawidłowość operatu szacunkowego z [...] lipca 2022 r. stanowiącego podstawę ustaleń organów w niniejszej sprawie, a tym samym wadliwość podjętych rozstrzygnięć. Sąd Wojewódzki nie znajdując zaś podstaw do uwzględnienia zarzutów skarżących prawidłowo uznał, że kwestionowany operat zawiera wszystkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego zgodnie z u.g.n. i rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Podkreślić trzeba, że aprioryczne twierdzenia skarżących, że wskazane w operacie szacunkowym nieruchomości nie są podobne do nieruchomości wycenianej, jak również ich wizja tego czym są nieruchomości podobne nie stanowi podstawy do kwestionowania prawidłowości zaskarżonego wyroku jako wydanego z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa (por. wyroki NSA z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2458/18; 28 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3265/18; z 23 listopada 2021 r. sygn. akt II OSK 3856/18). Dlatego też wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenia tych przepisów postępowania należało uznać za nieuzasadnione.
3.7. Pozbawiony doniosłości prawnej jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. Ppsa w zw. z art. 104 w zw. z art. 107 Kpa. Pomijając już fakt, że tak sformułowany zarzut w zasadzie wymyka się kontroli instancyjnej z uwagi na brak określenia konkretnej jednostki redakcyjnej przepisów, które zdaniem strony zostały naruszone, wskazać należy, iż regulacje te odnoszą się do formy rozstrzygnięcia organu oraz elementów składowych decyzji. Skoro skarżący nie wykazali w żaden sposób, aby decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] kwietnia 2023 r. zawierała braki któregoś z elementów prawem wymaganych, podnoszoną w ramach tego zarzutu argumentację dotyczącą weryfikacji przez organ daty naniesienia przez członków Kolegium swoich podpisów należało ocenić jako nieskuteczną.
3.8. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.