II OSK 313/22

II OSK 313/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Rząsa
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Wojciech Mazur /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 497/21 - Wyrok WSA w Krakowie z 2021-07-14
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 48 ust. 1, ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Dz.U. 2024 poz 935
art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.K. i A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 497/21 w sprawie ze skargi W.K. i A.Z. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 lutego 2021 r. nr 52/2021 znak: WOB.7721.593.2020.MCZA w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 14 lipca 2024 r., sygn. II SA/Kr 497/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W.K. i A.Z. na decyzję nr 52/2021 Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) z dnia 10 lutego 2021 r. znak WOB.7721.593.2020.MCZA którą nakazano W.K., jako właścicielce budynku przy ul. [...] oraz jednocześnie inwestorce robót budowlanych, rozbiórkę facjaty w trakcie tylnym budynku, stanowiącej nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., zrealizowanej bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosły W.K. i A.Z. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
a) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej "k.p.a.") w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - poprzez bezpodstawne oddalenie skargi na decyzję MWINB nr 52/2021 z dnia 10 lutego 2021 r. o rozbiórce, będące następstwem dokonania przez Sąd I instancji błędnej i powierzchownej oceny legalności kontrolowanego aktu, co w efekcie prowadziło do nieuprawnionej tezy, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego o nakazaniu rozbiórki nie narusza prawa.
Istota wadliwości polegała na przyjęciu przez Sąd, że organy nadzoru budowlanego zebrały pełny materiał dowodowy i wyprowadziły z niego prawidłowy wniosek, iż w omawianej sprawie występuje przesłanka do nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego w trybie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego, mimo że zgromadzony materiał dowodowy wskazywał na brak podstaw do zastosowania powołanego przepisu i uzasadniał uchylenie skarżonej decyzji;
b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 k.p.a. - poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji MWINB w sytuacji naruszenia przez organ nadzoru budowlanego wskazanych przepisów procedury administracyjnej, polegającego na błędnym, nieuwzględniającym całokształtu okoliczności sprawy oraz zasad logicznego myślenia stwierdzeniu, iż w realiach sprawy możliwe jest dokonanie rozbiórki facjaty, stanowiącej część zadaszenia istniejącego wcześniej w tym miejscu poddasza obiektu budowlanego bez jednoczesnego nakazania doprowadzenia do stanu poprzedniego określonych robót przeprowadzonych w ramach nadbudowy obiektu, pomimo iż skutkiem orzeczonego nakazu rozbiórki dojdzie do zdekompletowania obiektu budowlanego i doprowadzanie go do stanu niezgodnego z prawem, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi; Sąd I instancji dokonał wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy i bezkrytycznie zaakceptował na potrzeby dokonywanej kontroli legalności kwestionowanej decyzji ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym; wskutek nienależytego, pobieżnego i powierzchownego rozważenia całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych rozpoznawanej sprawy, Sąd I instancji przyjął za podstawę wyroku w zaskarżonym zakresie stan faktyczny, który wcześniej organ odwoławczy ustalił bez wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej (tj. rzetelnej i logicznej) oceny;
c) art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a. - poprzez przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy w istotnej części w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym; wyprowadzenie przez Sąd I instancji i zamieszczenie na łamach uzasadnienia skarżonego wyroku wniosków w zakresie rekonstrukcji ustaleń faktycznych organów nadzoru budowlanego co do istotnych okoliczności sprawy na podstawie materiału aktowego, z którego okoliczności te nie wynikają - a to w następstwie przyjęcia, że wykonana w ramach istniejącego wcześniej poddasza budynku facjata, której dotyczy nakaz rozbiórki, nie stanowi integralnej części budynku dotychczasowego i połączona jest z nim w taki sposób, że rozbiórka facjaty jest możliwa bez rozbiórki zadaszenia poddasza; sporządzenie lakonicznego i wewnętrznie niespójnego wywodu odnoszącego się do ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę wyrokowania; powierzchowne ustosunkowanie się przez Sąd I instancji do zarzutów podniesionych przez skarżące w skardze i tym samym zaniechanie przedstawienia rzeczowej i adekwatnej do okoliczności sprawy oraz treści skargi argumentacji, która stanowiłaby próbę wykazania, że organ odwoławczy nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania w zakresie, w jakim wynikało to z treści wniesionej skargi.
Zdaniem skarżących kasacyjnie wskazane wyżej uchybienia przy dokonywaniu przez Sąd I instancji kontroli legalności decyzji organu odwoławczego miały bezpośredni wpływ na wynik sprawy, albowiem skutkowały oddaleniem skargi na skarżony akt w sytuacji, w której bez zaistnienia tych uchybień procesowych skarga winna podlegać uwzględnieniu jako zasadna i prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego.
2. Naruszenie prawa materialnego, a to:
a) art. 48 ust. 2 i ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 Prawa budowlanego (w podlegającym stosowaniu w sprawie brzmieniu tych przepisów obowiązującym do dnia 19 września 2020 r.) - wskutek ich błędnej wykładni prowadzącej do nieuprawnionego przyjęcia, że fakt istnienia w obrocie prawnym ostatecznego (niezaskarżonego) postanowienia PINB nr 580/2019 z dnia 3 czerwca 2019 r., którym na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego organ I instancji orzekł o wstrzymaniu budowy i zobowiązał inwestorkę do przedłożenia wymaganej przepisami dokumentacji, nie zachodzi możliwość prawnego kwestionowania w postępowaniu zwyczajnym na dalszym etapie stosowania trybu z art. 48 tej ustawy zarówno podstawy prawnej rozstrzygnięcia organu o rozbiórce, jak i ustaleń faktycznych, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziły;
b) art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego (w podlegającym stosowaniu w sprawie brzmieniu tych przepisów obowiązującym do dnia 19 września 2020 r.) - poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaaprobowaniu nakazu rozbiórki facjaty jako samowolnie nadbudowanej części poddasza budynku w sytuacji, gdy charakter zaistniałych w sprawie robót budowlanych nie pozwala na oddzielenie części budynku nadającej się do rozbiórki od części budynku wymagających doprowadzenia do stanu poprzedniego, wobec czego wykonanie nakazu rozbiórki doprowadzi całość obiektu budowlanego (budynku) do stanu niezgodnego z prawem; wobec charakteru nadbudowy, nie pozwalającej na oddzielenie nadbudowanych części poddasza budynku nadających się do rozbiórki i części wymagających przywrócenia do stanu poprzedniego, poza kontrolą Sądu I instancji pozostała kwestie doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego; powyższe skutkowało bezpodstawnym uznaniem za zgodną z prawem decyzję nakazującą rozbiórkę części budynku w sytuacji, w której nastąpiło to bez rozważenia, czy po wykonaniu nakazu rozbiórki budynek odpowiada przepisom ustawy Prawo budowlane i przepisom wykonawczym do tej ustawy, a także, czy budynek w kształcie nadanym po rozbiórce może istnieć i być użytkowany, w szczególności, czy będzie posiadał wszystkie ściany zewnętrzne, czy też będzie stanowił "otwartą" konstrukcję.
Z uwagi na wskazane wyżej uchybienia, wniosły o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na kosztów postępowania. Względnie o uchylenie wyroku Sądu I instancji w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz z poprzedzającą ją decyzji i o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do art. 193 zd. 2 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed NSA wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. NSA nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna, oparta została na obu powyższych przesłankach. Mimo, że zarzuty zostały sformułowane w sposób dokładny, z niewątpliwie pogłębioną argumentacją, jednak Naczelny Sąd Administracyjny dokonując kontroli zaskarżonego wyroku w ramach zarzutów kasacyjnych uznał, że nie mogą one doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.
Z ustalonego przez Sąd I instancji stanu faktycznego wynika, że w dniu 8 marca 2019 r. do Urzędu Miasta Krakowa wpłynęło zgłoszenie W.K. zamiaru remontu polegającego na wymianie pokrycia dachu budynku przy ul. [...] w K. Decyzją z dnia 10 maja 2019 r. Prezydent Krakowa wniósł sprzeciw wobec tego zamierzenia. W dniu 9 maja 2019 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne dotyczące robót budowlanych prowadzonych na tej nieruchomości. Ustalono, że inwestor (W.K.) wykonała, bez uzyskania decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, przebudowę lukarny poprzez zmianę kształtu dachu z dwuspadowego na płaski (pulpitowy - od frontu budynku) a w części tylnej budynku wykonano facjatę stanowiącą nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.
Na podstawie tych ustaleń postanowieniem z dnia 3 czerwca 2019 r. nr 580/19 PINB w Krakowie wstrzymał roboty budowlane związane z budową facjaty, nakazał zabezpieczyć obiekt przed dostępem osób trzecich, oraz zobowiązał inwestorkę do przedłożenia w PINB w Krakowie – Powiat Grodzki dokumentów związanych z ww. budową: tj. zaświadczenia o jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego do dnia 30 września 2019 r. (przedłużonego następnie do 31 stycznia 2020 r.).
Te ustalenia nie są kwestionowane. Niewątpliwie zatem w konstrukcji dachu dwuspadowego budynku mieszkalnego z poddaszem, w tylnej jego części wykonano facjatę, bez zgody organów architektoniczno – budowlanych. W piśmiennictwie fachowym wskazuje się, że facjata jest to pomieszczenie mieszkalne znajdujące się w kondygnacji strychowej, wydzielone z niej ścianami, które przenikając przez połać dachu formują nadbudowę nad koronującym gzymsem budynku. Facjata jest przykryta odrębnym dachem (Witold Szolginia: Architektura. Warszawa 1992, s. 47.). Przeprowadzony zakres prac doprowadził do zmiany konstrukcji budynku, szczególności jego dachu. Na skutek wykonanych robót budowlanych pojawił się bowiem nowy element, który wpłynął na walory wizualne oraz użytkowe tego budynku. Zresztą sama skarżąca w toku postępowania administracyjnego przyznała, że doszło do zmiany kąta nachylenia jednej połaci dachowej i podwyższenia jednej ze ścian budynku.
W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano natomiast ani stanowiska organów, ani stanowiska Sądu, że dla takiej inwestycji wymagane jest pozwolenie na budowę. W tym zakresie aktualne pozostaje stanowisko organów, zaakceptowane przez Sąd I instancji, że wykonanych robót nie można było zakwalifikować jako przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego. Miała bowiem miejsce zmiana przeznaczenia użytkowego budynku, ponieważ z parterowego budynku mieszkalnego z nieużytkowym poddaszem powstał parterowy budynek mieszkalny z poddaszem użytkowym, które zaliczane jest do kondygnacji. Koniecznym wobec tego było poprzedzenie wykonanych prac uzyskaniem pozwolenia na budowę. Takiego pozwolenia inwestor nie otrzymał, a z ustalonego stanu sprawy nie wynika, by w ogóle o nie wystąpił. Zauważyć należy, że nawet sama skarżąca miała świadomość, że przed rozpoczęciem prac budowlanych w obrębie dachu konieczne jest dopełnienie pewnych formalności związanych z tymi pracami, bowiem dokonała zgłoszenia w trybie art. 29 Prawa budowlanego. Mimo to rozpoczęła prace przed upływem terminu na wniesienie sprzeciwu do tego zgłoszenia.
Podsumowując ten etap wywodów należy stwierdzić, że inwestor przystąpił do realizacji robót budowlanych objętych zgłoszeniem przed upływem terminu na wniesienie sprzeciwu i kontynuował je, w efekcie czego doszło finalnie do rozbudowy istniejącego budynku facjatę, bez uzyskania pozwolenia na budowę i pomimo wniesionego sprzeciwu, czyli do samowoli budowlanej. Na marginesie jedynie należy wspomnieć, że podstawa do wniesienia sprzeciwu przez organ pozostawała poza granicami sprawy sądowoadministracyjnej objętej niniejszą skargą kasacyjną.
Z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 Prawa budowlanego mamy do czynienia wówczas, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, zgłoszenia, albo pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ (por. Z. Niewiadomski [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2022, s. 361). Jeżeli jednak budowa, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych (art. 48 ust. 2).
W orzecznictwie z kolei ugruntowany jest pogląd, że w przypadku, gdy inwestor dokonał zgłoszenia realizacji inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, to takie działanie inwestora nosi znamiona samowoli budowlanej, do której ma zastosowanie uregulowanie zawarte w art. 48 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2004 r. sygn. akt OSK 108/04; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1715/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt II OSK 2802/14). Przesłanką zastosowania art. 48 ustawy Prawo budowlane jest zatem całkowite zignorowanie przez inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, natomiast w razie samowolnego odstąpienia od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę bądź zgłoszeniu zastosowanie w sprawie znalazłby tryb określony w art. 50 i 51 tej ustawy.
W toku postępowania inwestor nie podważył stanowiska organów co do kwalifikacji przedmiotowej inwestycji jako wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę, a także nie zaistniały w sprawie jakiekolwiek dowody, które pozwalałyby na przyjęcie odmiennego stanowiska niż to, które uznał za prawidłowe Sąd pierwszej instancji. Sąd, mając na uwadze zebrany i właściwie oceniony materiał dowodowy trafnie wyjaśnił z jakich powodów postępowanie w sprawie powinno być prowadzone w trybie art. 48 Prawa budowlanego.
Postępowanie mające na celu legalizację samowoli budowlanej, o jakim mowa w art. 48 Prawa budowlanego, przebiega dwuetapowo. W pierwszym z nich organ nadzoru budowlanego wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych i nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia wymaganych dokumentów i jedynie na potrzeby tego postępowania przeprowadza postępowanie dowodowe. To w tym postępowaniu organ już wskazuje, w jakim trybie postępowanie będzie prowadzone i jakie strona ma dopełnić formalności dla doprowadzenia do zgodności z prawem inwestycji. Na tym etapie postępowania strona ma już możliwość kwestionować stanowisko organów co do trybu w jakim będzie prowadzone postępowanie oraz zasadności nałożonych obowiązków. Gdy strona w wyznaczonym terminie wykona obowiązki nałożonego poprzedzającym postanowieniem, organ nadzoru budowlanego wszczyna kolejne postępowanie, mające na celu sprawdzenie kompletności i prawidłowości dokumentów legalizacyjnych, które może prowadzić do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót lub w przypadku gdy budowa została już zakończona wyłącznie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (art. 49 ustawy).
Jak już wyżej wspomniano postanowieniem z dnia 3 czerwca 2019 r. nr 580/19 PINB w Krakowie, na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane związane z budową facjaty, oraz zobowiązał inwestorkę do przedłożenia stosownych dokumentów - do dnia 30 września 2019 r. (przedłużonego następnie do 31 stycznia 2020 r.).
Postanowienie to, jedynie z przyczyn znanych inwestorce, nie było przez nią kwestionowane, choć została prawidłowo pouczona o możliwości wniesienia zażalenia. Nie przedłożyła również w zakreślonym terminie dokumentów, o które została wezwana. Tym samym nie skorzystała z możliwości zalegalizowania przedmiotowej nadbudowy. Legalizacja obiektu nie jest obowiązkiem lecz uprawnieniem strony, zaś proces legalizacji samowoli budowlanej prowadzony jest w interesie inwestora. Inwestor nie ma przymusu wykonania nałożonego na niego obowiązku, jednakże w takim jednak przypadku powinien liczyć się z konsekwencjami wynikającymi z art. 48 ust. 4 w związku z art. 48 ust. 1 ustawy. Gdy strona nie wypełnia nałożonego na nią obowiązku, brzmienie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, nie przewiduje możliwości innej reakcji organu nadzoru budowlanego, niż wydanie nakazu rozbiórki. Organ nadzoru budowlanego nie dysponuje swobodą co do dalszego trybu postępowania, gdyż konstrukcja powołanej normy nie pozostawia mu uznaniowości ani też możliwości odmiennego od wskazanego rozstrzygnięcia sprawy. Bez przedstawienia żądanej dokumentacji organ nie może wydać decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bądź decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona. W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie nałożonych przez organ obowiązków, właściwy organ obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter związany i nie jest zależna od woli organu lub inwestora. Nakaz rozbiórki, na co wskazuje Trybunał Konstytucyjny, jest środkiem nadzoru rozumianym jako instytucja materialnego prawa administracyjnego, gwarantująca poszanowanie porządku prawnego i przywrócenie stanu zgodnego z prawem. Należy traktować go jako środek mający na celu zapewnienie stanu zgodnego z prawem. Osoba dopuszczająca się naruszenia ustanowionych wymagań musi liczyć się z tym, że Państwo nie będzie respektować bezprawnych faktów dokonanych i legalizować naruszeń prawa, ale skutecznie wymusi restytucję stanu zgodnego z prawem. Instytucja nakazu rozbiórki służy zatem ochronie tych samych wartości, które chroni Państwo za pomocą instytucji pozwolenia na budowę, skoro jest środkiem pozwalającym na wyegzekwowanie obowiązku uzyskania pozwolenia (wyrok z dnia 26 marca 2002 r. SK 2/01).
Zatem konsekwencją niewypełniania obowiązków zawartych w postanowieniu z 3 czerwca 2019 r. było podjęcie decyzji o nakazie rozbiórki nadbudowanej części. Sąd zatem prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja zatem w pełni odpowiada prawu i jest pochodną niewypełnienia przez skarżącą w odpowiednim czasie nałożonych na nią obowiązków.
Dlatego niezasadne okazały się zarzuty podniesione w pkt 1a i 2a petitum skargi kasacyjnej zarzuty.
Analiza zarzutów podniesionych w pkt 1b, 1c, 2b petitum skargi kasacyjnej wskazuje, że opierają się one na naruszeniu przepisów postępowania sądowego (art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ,133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 i art. 151 p.p.s.a) powiązanego z naruszeniem procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 k.p.a.) oraz przepisami prawa materialnego (art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 Prawa budowlanego) z założeniem, że generalnie charakter wykonanych robót budowlanych nie pozwala na oddzielenie części budynku nadającej się do rozbiórki od części budynku wymagających doprowadzenia do stanu poprzedniego, co ma wskazywać na niemożliwość rozbiórki.
Istotnie, w orzecznictwie wskazuje się, że nakaz rozbiórki może być orzeczony do części budynku tylko wówczas, gdy ta samowolnie wybudowana część da się wydzielić z całości obiektu bez uszczerbku dla pozostałej jego części i może być rozebrana bez istotnej ingerencji w tą pozostałą część obiektu budowlanego (por. np. wyroki NSA z 14 października 2015 r., II OSK 348/14, 27 lutego 2018 r., sygn. II OSK 1131/16). Niewątpliwie każda rozbiórka części obiektu budowlanego pozostawia uszczerbek w jej wyglądzie, funkcjonalności, sposobie korzystania czy kubaturze. Chodzi tutaj jednak o taką sytuację, gdy nakaz rozbiórki nielegalnie wykonanej dobudowy, rozbudowy, nadbudowy czy przebudowy ma wpływ przede wszystkim na cechy konstrukcyjne budowli, a nie cechy estetyczne czy funkcjonalne. Innymi słowy, wykonanie nakazu rozbiórki tej nielegalnie zrealizowanej inwestycji nie będzie możliwe, gdy zakres koniecznych prac wpływa na takie pogorszenia jej parametrów konstrukcyjnych, które finalnie mogą doprowadzić nawet do katastrofy budowlanej. Oceny tej powinno się dokonywać mając na uwadze cechy techniczne istniejącej budowy, zakres samowolnie wykonanych robót oraz technologii wykonania i użytych materiałów.
Sąd I instancji ocenił również pod kątem możliwej rozbiórki ujawnioną samowolę budowlaną. Trafnie uznał, że legalna nadbudowa mogłaby być w szczególnych okolicznościach potencjalnie brana pod uwagę jako przeszkoda do rozbiórki nielegalnie wybudowanych części budynku położonych poniżej. Należy także uwzględnić, że organ nadzoru budowlanego posiada wiadomości specjalne i może co do zasady samodzielnie ocenić, czy wykonalna jest, w świetle przytoczonych wyżej argumentów, rozbiórka samowoli budowalnej. Analiza akt sprawy, w tym także dokumentacji fotograficznej nie daje podstaw do jakiegokolwiek zakwestionowania takich ustaleń, skoro nakazem rozbiórki objęto jedynie część dachu z wkomponowaną w niego facjatę. Skarżący kasacyjnie zaś w żaden sposób nie podważył stanowiska, że rozbiórka tej części nieruchomości jest lub może być niemożliwa.
Nie może zostać uwzględniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1, 134 § 1 czy 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy może stanowić podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli polega ono na: oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy; pominięciu istotnej części tych akt; oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Takich naruszeń NSA nie stwierdził. Ponadto Sąd wojewódzki rozstrzygnął w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.), czemu wyraz dał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przy czym zawiera ono wszystkie elementy, wymienionych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd wskazał, jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania, odniósł się do zarzutów skargi, wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku jednocześnie umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny zasadności przesłanek, na których oparto zaskarżone orzeczenie.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegając naruszeń podnoszonych w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.