II OSK 3124/24

II OSK 3124/24 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2025-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 452/24 - Postanowienie WSA w Warszawie z 2024-08-27
Skarżony organ
Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 50, 182, 183, 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 609
art. 101
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S.i T. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 452/24 w sprawie ze skargi A.S. i T. S. na uchwałę Rady Miasta Ząbki z dnia 19 grudnia 2003 r. nr 90/XVIII/03 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2024 r. sygn. akt VII SA/Wa 452/24, odrzucił skargę A. S. i T. S. na uchwałę Rady Miasta Ząbki z dnia 19 grudnia 2003 r. nr 90/XVIII/03 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W uzasadnieniu powyższego postanowienia Sąd wskazał, że A. S. i T.S. zaskarżyli w całości uchwałę z dnia 19 grudnia 2003 r. nr 90/XVIII/03 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ząbki. Powyższej uchwale zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 21, art. 31 ust. 3, art. 64 Konstytucji RP. W uzasadnieniu swojej skargi wskazali, że posiadają interes prawy do wniesienia przedmiotowej skargi, gdyż są właścicielami nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. nr [...]obręb [...] położonej w Ząbkach przy ul. [...], którą obejmuje zaskarżony plan. Podnieśli, iż uchwała Rady Miejskiej w Ząbkach z dnia 19 grudnia 2003 r. nr 90/XVIII/03 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Ząbki została wydana przy istotnym naruszeniu obowiązującego wówczas trybu procedury planistycznej, tj. przy wadliwym sporządzeniu dokumentu prognozy oddziaływania na środowisko oraz z naruszeniem studium. Zdaniem skarżących przywołane w skardze naruszenie trybu procedury planistycznej narusza ich interes prawny jako właścicieli nieruchomości znajdującej się na terenie objętym ww. planem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie w całości z powodu braku legitymacji skargowej skarżących.
Odrzucając przedmiotową skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (u.s.g.) musi zatem wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia. W niniejszej sprawie skarżący winni zatem wykazać, że kwestionowana uchwała naruszając prawo, jednocześnie rodzi negatywne skutki dla ich sfery prawnomaterialnej (wynikającej z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia ich pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżących.
Dalej Sąd wskazał, że jak wynika z uzasadnienia złożonej skargi skarżący wiążą naruszenie ich interesu prawnego z tym, że są właścicielami nieruchomości położonej na terenie objętym zaskarżoną uchwałą w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na końcu skargi wskazują również, że interes ten wiążą z wadliwością procesu planistycznego w przedmiotowej sprawie. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarżący w najmniejszym stopniu nie wykazali aby w wyniku podjęcia zaskarżonej uchwały zostali pozbawieni pewnych, prawem gwarantowanych, uprawnień albo uniemożliwiono im ich realizację w sposób przekraczający władztwo planistyczne gminy. Poza powołaniem przepisów Konstytucji w skardze brakuje jakiegokolwiek rozwinięcia tezy w jaki sposób wskazywane naruszenie wpłynęło na naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżących. Przy czym Sąd podkreślił, że zasady planistyczne wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują dopuszczalną prawem (m.in. w Konstytucji RP) ingerencję w prawo własności.
Sąd zauważył również, że skarżący pośrednio nie zgadzają się z przeznaczeniem terenu, na którym znajduje się ich nieruchomość również na budownictwo wielorodzinne. Nie wskazywali jednak na żadne, związane z tym naruszenie ich interesu prawnego. W świetle tych uwag, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego odnośnie swej własnej nieruchomości. Samo posiadanie takiego interesu, bez jego naruszenia, nie wystarcza. W tych okolicznościach Sąd uznał, że skarżący nie mogli skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z braku legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., czego konsekwencją jest oddalenie skargi. W tym miejscu Sąd wyjaśnił, że gdy brak interesu prawnego jest oczywisty istnieje podstawa do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.).
Wobec stwierdzenia, że skarżący nie powołali się na żadne naruszenie ich interesu prawnego w przedmiotowej sprawie Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Podkreślił przy tym, że skoro skarżący nie posiadają legitymacji skargowej nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę organu gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.
Skargą kasacyjną A. S. i T. S. zaskarżyli powyższe postanowienie w całości, zarzucając mu naruszenie:
I. prawa materialnego, a to art. 10 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżący w sposób oczywisty nie wykazali interesu prawnego, podczas gdy skarżący skutecznie przedstawili, iż posiadają interes prawny w zaskarżeniu uchwały Rady Miasta Ząbki z dnia 19 grudnia 2003 r. nr 90/XVIII/03 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albowiem doszło do naruszenia procedury planistycznej przy podejmowaniu tej uchwały, a nadto jest ona niezgodna ze studium;
II. prawa procesowego, a to art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o jej rozpoznanie bez rozprawy, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.
Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna A. S. i T.S. nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu.
Istota zarzutów podniesionych w petitum skargi kasacyjnej sprowadza się do kwestii prawidłowości ustaleń Sądu pierwszej instancji odnoszących się do braku posiadania interesu prawnego skarżących w zakresie zaskarżenia uchwały Rady Miasta Ząbki z dnia 19 grudnia 2003 r. nr 90/XVIII/03 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mając powyższe na względzie zaznaczenia wymaga, że zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Wnosząc skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skarżący winien wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, a nie wyłącznie faktyczną sytuacją, a zaskarżonym przezeń aktem, polegający na tym, że akt ten narusza jego interes prawny lub uprawnienie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Przy czym, w przypadku przesłanki wskazanej w art. 101 ust. 1 u.s.g. interes prawny skarżącego musi zostać dodatkowo naruszony w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków i naruszenie to musi występować w momencie zaskarżenia aktu (a najdalej w dacie wniesienia skargi), a nie dopiero w przyszłości. Kwestionując uchwałę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem wykazać, że negatywnie wpływa ona na sferę prawno-materialną skarżącego, czyli np. pozbawia go pewnych, gwarantowanych prawem uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Stanowi to istotne zawężenie legitymacji skargowej w stosunku do zasady ogólnej wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny.
Brak jest wątpliwości, że interes prawny o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. winien znajdować ochronę w przepisach prawa materialnego, kształtujących w sposób bezpośredni i konkretny sytuację prawną wnoszącego skargę. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się interes prawny. Skarga wniesiona na podstawie ust. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru, jak to podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi. Innymi słowy, normatywna ochrona interesu prawnego wynika ze zobiektywizowanej, a zarazem zindywidualizowanej i skonkretyzowanej potrzeby ochrony prawnej, wynikającej z powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Do wniesienia skargi opartej o art. 101 ust. 1 u.s.g. nie legitymuje - co wymaga podkreślenia w kontekście podnoszonych w tej sprawie zarzutów - sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani stan zagrożenia interesu prawnego. Przy korzystaniu z tego przepisu należy bowiem wykazać już dokonane, a nie tylko ewentualnie zagrażające, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę kwestionowanym aktem. Zdarzenia przyszłe i niepewne nie mogą bowiem przesądzać o przyznaniu skarżącemu legitymacji do wniesienia skargi. Istotne jest również, że interes prawny musi dotyczyć konkretnej, indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby (podmiotu). Oznacza to, że naruszenia interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnych wartości, czy zasad prawa. Podkreślenia przy tym wymaga, że w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. dopiero naruszenie interesu prawnego otwiera drogę do merytorycznej oceny zarzutów zawartych w skardze (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 53376, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01, LEX nr 322175).
Uwzględniając powyższe należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym, skarżący kasacyjnie nie wykazali naruszenia interesu prawnego ustaleniami zaskarżonej uchwały. W żaden sposób nie wykazali oni bowiem wpływu ustaleń planu na ich sytuację prawną jako właścicieli nieruchomości pozostającej w granicach obszaru objętego zaskarżoną regulacją planistyczną. Powoływali się oni wyłącznie na okoliczność naruszenia - w ich ocenie - procedury planistycznej przy podejmowaniu kwestionowanej uchwały i na jej niezgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Ząbki, które to zarzuty nie zostały w istocie powiązane z naruszeniem indywidulanego interesu prawnego skarżących. Tymczasem obowiązek taki wynika z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Warunkiem dopuszczalności skargi jest bowiem wykazanie, że ten interes został naruszony postanowieniami planu. Nie chodzi tu o wykazanie, że jego zapisy nie respektują obowiązujących w ww. zakresie przepisów ale o to czy prawo własności skarżących zostaje poprzez zapisy planu naruszone tj. co najmniej ograniczone w stosunku do sytuacji gdyby tego planu nie uchwalono.
Wobec powyższego nie sposób zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać, aby skarżący wykazali, że postanowienia planu rzeczywiście lub potencjalnie oddziaływały na ich nieruchomość w ten sposób, by mogli oni obiektywnie rzecz biorąc twierdzić o ograniczeniu ich prawa własności co z kolei świadczyłoby o posiadaniu przez nich interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Tym samym nie mogły odnieść zamierzonego skutku podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty stanowiące podstawę odrzucenia przedmiotowej skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.