II OSK 3112/24

II OSK 3112/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-08-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Tomasz Zbrojewski
Zdzisław Kostka /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Sygn. powiązane
III SAB/Gl 106/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-09-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 września 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 106/24 w sprawie ze skargi M. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w sprawie o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 10 września 2024 r., sygn. akt III SAB/Gl 106/24, w wyniku rozpoznania skargi M. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie wniosku o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę, stwierdził, że organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania bez rażącego naruszenia prawa (pkt 1), zobowiązał Wojewodę Śląskiego do rozpoznania wniosku w terminie 60 dni od daty zwrotu akt wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2), oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3), zasądził od Wojewody Śląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 4).
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w zakresie punktów 1, 2 i 4, złożył Wojewoda Śląski.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) zarzucono naruszenie:
1/ art. 100d ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.; "ustawa o pomocy") poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że jest on sprzeczny z art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U. UE. L. z 2011 r. nr 343, str. 1), a tym samym błędne uznanie przez Sąd, że organ dokonał wadliwej interpretacji przepisów ustawy o pomocy, skutkującej przyjęciem, że nie rozpoczęły biegu terminy załatwienia sprawy;
2/ art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy w zw. z art. 91 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.) i art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/30 ze zm.) oraz w zw. z art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE poprzez uznanie, że art. 100d ustawy o pomocy nie mógł znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie jako sprzeczny z powołanymi przepisami wymienionej dyrektywy;
3/ art. 91 ust. 3 Konstytucji RP poprzez bezpośrednie zastosowanie art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, określającej maksymalny termin wydania decyzji w sprawie jednolitego zezwolenia na pobyt i pracę oraz bieg i sposób obliczenia tego terminu, podczas gdy dyrektywy są aktami adresowanymi do państw członkowskich;
4/ art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o pomocy poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że w sprawie wystąpiła bezczynność prowadzonego przez organ postępowania, podczas gdy na mocy tego przepisu termin na załatwienie sprawy nie upłynął.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie:
1/ art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100c ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 oraz art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2, ust. 4 ustawy o pomocy poprzez ich niezastosowanie, co skutkowało uwzględnieniem skargi, podczas gdy skarga powinna zostać oddalona;
2/ art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 i art. 35 w zw. z art. 7 oraz art. 77 w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) w zw. z art. 112a ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 769) poprzez błędne przyjęcie, że przekroczony został termin określony w powołanym art. 112a, co spowodowało stwierdzenie bezczynności prowadzonego przez organ postępowania, podczas gdy czas trwania postępowania usprawiedliwiony był okolicznościami niezależnymi od organu oraz charakterem sprawy, tj. kwestią pandemii koronawirusa i wprowadzonymi ograniczeniami w funkcjonowaniu administracji państwowej, w tym Śląskiego Urzędu Wojewódzkiego, niedoborami kadrowymi, znaczną liczbą wpływających wniosków pobytowych, absencjami chorobowymi, konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy, dodatkowymi nowymi zadaniami związanymi z wizami krajowymi i Kartą Polaka oraz koniecznością zgromadzenia materiału dowodowego;
3/ art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1, art. 35 § 1-3 i § 5 oraz art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 112a ustawy o cudzoziemcach polegające na nieoddaleniu skargi na bezczynność przez organ, mimo że postępowanie administracyjne – biorąc pod uwagę wskazane w poprzednim punkcie okoliczności – nie było prowadzone dłużej, niż było to niezbędne do załatwienia sprawy;
4/ art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ustawy o pomocy poprzez ich wadliwe zastosowanie w sytuacji, gdy na mocy powołanego art. 100d nie mogło dojść do stwierdzenia bezczynności organu.
We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia wyroku w zaskarżonej części i rozpoznania sprawy co do istoty poprzez oddalenie skargi w całości, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Nadto skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa). Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę NSA uznał, że skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Przede wszystkim zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji ustalił następujący istotny stan faktyczny, którego w skardze kasacyjnej nie zakwestionowano. Skarżący wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę złożył 4 sierpnia 2023 r. Organ administracji pismem z 10 sierpnia 2023 r. wezwał skarżącego do osobistego stawienia się w urzędzie w dniu 4 października 2023 r. celem pobrania odcisków linii papilarnych oraz przedstawienia wskazanych w piśmie dokumentów. Skarżący wezwanie wykonał 4 października 2023 r. Wojewoda pismem z 4 października 2023 r. poinformował skarżącego o wszczęciu postępowania. Następnie organ administracji pismami z 10 października 2023 r. i 6 grudnia 2023 r., w trybie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach zwrócił się do odpowiednich służb o informacje o skarżącym. Do chwili wydania zaskarżonego wyroku sprawa skarżącego nie została załatwiona.
Wobec takich ustaleń faktycznych stwierdzić należy, że art. 100c ustawy o pomocy nie miał w sprawie zastosowania, gdyż obowiązywał do 31 grudnia 2022 r., zaś w rozpoznawanej sprawie wniosek został złożony 4 sierpnia 2023 r.
Jeżeli zaś chodzi o art. 100d ustawy o pomocy to miał on zdaniem NSA rozpoznającego skargę kasacyjną zastosowanie w sprawie od chwili złożenia przez skarżącego wniosku do 30 czerwca 2024 r. W tym zakresie należy wskazać na przyjmowaną już w podobnych sprawach argumentację NSA, w szczególności w wyrokach z 19 maja 2025 r. sygn. akt: II OSK 2931/24, II OSK 2744/24, II OSK 2919/24, II OSK 2920/24, II OSK 2922/24, II OSK 2931/24, w których przyjęto, że istnieją podstawy, aby uznać, że art. 100d ustawy o pomocy nie może być stosowany od 1 lipca 2024 r.
We wskazanych wyrokach NSA powołał się na następującą argumentację.
NSA wielokrotnie przyjmował (m.in. sprawy o sygn. akt: II OSK 2601/24, II OSK 801/24, II OSK 926/24, II OSK 1590/24, II OSK 1355/24 oraz II OSK 1419/24), że brak podstaw, aby pomijać art. 100d ustawy o pomocy z uwagi na jego sprzeczność z art. 5 ust. 2 i ust. 4 dyrektywy 2011/98/UE, art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej lub art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U. UE. C. z 2007 r. nr 303, str. 1 ze zm.). NSA przede wszystkim wskazywał, że z motywu piątego dyrektywy 2011/98/UE wynika, iż ustanowiona nią procedura uwzględnia zwykłe obciążenie pracą administracji państw członkowskich. Z kolei zawarte w ustawie o pomocy szczególne unormowania dotyczące terminów załatwiania spraw, w tym objętych zakresem normowania powołanej dyrektywy, zostały uchwalone z uwagi na szczególną sytuację związaną z wojną w Ukrainie, niewątpliwie zwiększającą obciążenie pracą organów administracji właściwych w sprawach cudzoziemców. NSA uznawał też wojnę w Ukrainie i jej wpływ na działanie organów administracji właściwych w sprawach cudzoziemców, jako istotny czynnik uzasadniający ograniczenia praw zagwarantowanych w art. 41 i art. 47 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej na podstawie art. 52 ust. 1 tego aktu oraz brak oczywistej sprzeczności powołanych przepisów z art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. NSA uznawał, że wynikające z art. 100c i art. 100d ograniczenia są proporcjonalne, przy czym istotnym czynnikiem takiej oceny był czasowy charakter ograniczeń. Jednocześnie NSA zastrzegał, że taka ocena może ulec zmianie w razie zmiany okoliczności.
W ocenie NSA doszło do wskazanej wyżej zmiany okoliczności. Przede wszystkim uregulowanie zawarte w art. 100d ustawy o pomocy, przewidujące nie tylko wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów załatwiania spraw oraz zawieszenie biegu rozpoczętych terminów załatwiania spraw, ale także wykluczenie w ogólności środków prawnych służących zwalczaniu bezczynności i przewlekłości organów administracji (ustępy trzeci i czwarty powołanego przepisu) na skutek kolejnego przedłużania jego obowiązywania utraciło w istocie charakter uregulowania tymczasowego. Przypomnieć należy, że art. 100c, dodany do ustawy o pomocy ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 830) 15 kwietnia 2022 r., obowiązywał do 31 grudnia 2022 r. Następnie ustawą z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 185 ze zm.) do ustawy o pomocy dodano z mocą od 1 stycznia 2023 r. art. 100d, który zawierał taka samą regulację, jak art. 100c, z tym, że mającą obowiązywać do 24 sierpnia 2023 r. Jednakże ustawami z dnia 14 kwietnia 2023 r. o zmianie nazw uczelni służb państwowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1088), z dnia 9 lutego 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. poz. 232) oraz z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 854 z. zm.) termin ten przedłużano kolejno do 4 marca 2024 r., do 30 czerwca 2024 r. oraz do 30 września 2025 r. W ocenie NSA ostatnie przedłużenie terminu obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy, czyli do 30 września 2025 r., nie może być uznane za usprawiedliwione szczególnymi okolicznościami związanymi z wojną w Ukrainie, w tym wynikającym z tego napływem cudzoziemców do Rzeczypospolitej Polskiej. W tym zakresie NSA podziela argumentację przedstawioną w podobnych sprawach, w tym w wyroku z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24.
W związku z tym, w ocenie NSA, dopiero stan prawny ukształtowany ustawą z dnia 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw jest sprzeczny w sposób oczywisty z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powołany przepis Konstytucji zapewnia każdemu, a więc także cudzoziemcowi znajdującemu się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej (art. 37 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), prawo do rozpoznania jego sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. W przypadku spraw załatwianych przez organy administracji jest to sąd administracyjny powołany do kontroli działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Przy czym aby ta kontrola była skuteczna konieczne jest wydanie przez organ administracji określonego aktu. Środkiem prawnym mającym na celu zapewnienie wydania przez organ administracji publicznej w rozsądnym terminie aktu mogącego być przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny jest skarga na bezczynność organu administracji lub przewlekłe prowadzenie przez taki organ postępowania. Długotrwałe usunięcie z sytemu prawnego takich skutecznych środków prawnych godzi zatem bezpośrednio w prawo do sądu określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Uwzględniając powyższe w ocenie NSA od 1 lipca 2024 r. art. 100d ustawy o pomocy nie może być stosowany z uwagi na oczywistą sprzeczność z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Z uwagi na powyższe zbędne jest odnoszenie się do kwestii niezastosowania art. 100d ustawy o pomocy z uwagi jakoby na zakres podmiotowy powołanej ustawy. Niemniej należy zauważyć, że stanowisko Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie jest zasadne. Jak już wielokrotnie NSA w podobnych sprawach wskazywał (m.in. sprawy o sygn. akt: II OSK 2601/24, II OSK 2012/24, II OSK 2238/24 oraz II OSK 1995/24) niezasadna jest wykładnia, w wyniku której przyjmuje się, że art. 100d ustawy o pomocy mają zastosowanie jedynie wobec cudzoziemców wskazanych w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy. W ocenie NSA podstawowa reguła wykładni przepisów prawa stanowi, że różnym pojęciom użytym w ramach jednego aktu normatywnego należy nadawać różne znaczenia. W związku z tym, skoro w art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy mówi się o obywatelach Ukrainy, którzy przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z terytorium Ukrainy w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa, oraz o obywatelach Ukrainy posiadających Kartę Polaka, którzy wraz z najbliższą rodziną z powodu tych działań wojennych przybyli na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, czyli o niektórych tylko cudzoziemcach, to użytego w art. 100c ust. 1 pkt 1 i art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy słowa "cudzoziemiec" bez żadnego innego określenia, nie można rozumieć w taki sam sposób, jak to zostało przyjęte w powołanym art. 1 ust. 1 ustawy o pomocy. Nadto, skoro w żadnym przepisie ustawy o pomocy nie zdefiniowano pojęcia "cudzoziemiec" na potrzeby całej tej ustawy, to o ile szczególny jej przepis nie stanowi inaczej (jak np. jej art. 100a ust. 1), należy to pojęcie rozumieć w sposób ustalony w art. 3 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach. W powołanym przepisie ustalono bowiem, jak należy rozumieć na potrzeby ustawy o cudzoziemcach pojęcie "cudzoziemiec", zaś sprawy o zezwolenie na pobyt, których dotyczy art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, są uregulowane w ustawie o cudzoziemcach. W końcu, art. 100d ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy, a także pozostałe jednostki redakcyjne tych artykułów, nie miałyby racjonalnego uzasadnienia, gdyby dotyczyły one tylko cudzoziemców wskazanych w art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy. Jeżeli zaś rozumieć je literalnie, jako dotyczące spraw wszystkich cudzoziemców, to wpisują się one w cel ustawy o pomocy. Uwalniając wojewodów, będących podstawowym organem administracji w sprawach pomocy obywatelom Ukrainy przybywającym do Polski w związku z wybuchem wojny w Ukrainie (m.in. art. 12 ustawy o pomocy) od obowiązku terminowego załatwiania spraw innych niż obywatele Ukrainy cudzoziemców, umożliwiają sprawniejsze działanie tych organów administracji w zakresie udzielania pomocy beneficjentom ustawy o pomocy.
Jeżeli chodzi o podstawy kasacyjne zawierające zarzut naruszenia art. 112a ustawy o cudzoziemcach, to zauważyć należy, że z niezakwestionowanego w skardze kasacyjnej ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego wynika, że organ administracji uznał, iż po uzupełnieniu przez skarżącego braków wniosku i złożeniu odcisków palców postępowanie administracyjne zostało wszczęte 4 października 2023 r. Z powyższego wynika, że kwestia sposobu wykładni i zastosowania art. 112a ustawy o cudzoziemcach nie ma w rozpoznawanej sprawie istotnego znaczenia.
Dodatkowo zauważyć należy, że skoro postępowanie w sprawie skarżącego zostało wszczęte 4 października 2023 r., to organ administracji miał wystarczająco dużo czasu, aby do chwili wydania zaskarżonego wyroku załatwić sprawę skarżącego. Zaznaczyć przy tym należy, że fakt, iż termin załatwienia sprawy na podstawie art. 100d ustawy o pomocy nie biegł do 30 czerwca 2024 r. nie oznacza, że organ administracji w tym czasie nie mógł podejmować żadnych czynności. Zauważyć należy, że z art. 100d ust. 2 ustawy o pomocy wyraźnie wynika, iż ustawodawca dopuszcza podejmowanie przez organ administracji czynności w czasie wstrzymania biegu terminów wynikającego z art. 100d ust. 1 powołanej ustawy.
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że termin załatwienia sprawy skarżącego, wynoszący zgodnie z art. 112a ust. 1 ustawy o cudzoziemcach 60 dni, upłynął 29 sierpnia 2024 r. Tym samym w chwili wydania zaskarżonego wyroku zachodziła bezczynność organu administracji w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Uwzględnienie skargi na bezczynność było zatem zasadne. Fakt, że Sąd pierwszej instancji przyjął, iż w sprawie wystąpiło przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma istotnego znaczenia z uwagi na to, że skutki stwierdzenia przewlekłości i bezczynności są w świetle art. 149 p.p.s.a. takie same.
W tym stanie rzeczy NSA, uznając, że skarga kasacyjna nie opiera się na usprawiedliwionych podstawach, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.
Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ administracji zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA - na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. - skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.