II OSK 311/25

II OSK 311/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-02-07
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jan Szuma
Jerzy Siegień /przewodniczący sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 690/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-06-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 152 par. 1, art. 61 par. 6, art. 61 par. 3
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. i M.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 690/24 w sprawie ze skargi R. P. i M. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 5 marca 2024 r., znak WI-I.7840.3.21.2022.BG w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2024 r., sygn. akt II SA/Kr 690/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę R. P. i M. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia 5 marca 2024 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.
Zaskarżoną decyzją Wojewody [...] z dnia 5 marca 2024 r., po rozpatrzeniu odwołań M. R., P. J. oraz J. J., uchylono decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 22 kwietnia 2022 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na budowę M. L. i R. P. dla zamierzenia budowlanego pn.: Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (4 lokale) w zabudowie pierzejowej, z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., gaz, c.o., elektryczną, wraz ze zbiornikiem retencyjnym na wody opadowe oraz z wjazdem drogi publicznej – ul. J. dz. nr [..], z parkingiem 6-stanowiskowym w przyziemiu, zlokalizowanego na dz. nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...], przy ul. J. w K. i umorzono postępowanie organu pierwszej instancji.
Organ drugiej instancji przywołując stan faktyczny sprawy wyjaśnił, co następuje poniżej.
Decyzją z dnia 4 stycznia 2017 r. udzielono M.L. i R.P. pozwolenia na budowę (dalej: pnb nr 1). Pozwolenie to zostało uchylone decyzją Wojewody [...] z dnia 14 kwietnia 2017 r.
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, organ pierwszej instancji ponownie udzielił pozwolenia na budowę (decyzja z dnia 2 sierpnia 2017 r.), a Wojewoda w dniu 15 listopada 2017 r. tę decyzję utrzymał w mocy (dalej: pnb nr 2). Postanowieniem z dnia 7 marca 2018 r. WSA w Krakowie nie zgodził się na wstrzymanie wykonania powyższej decyzji, a następnie wyrokiem z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 82/18 uchylił obydwie powyższe decyzje. Wyrok ten został utrzymany w mocy przez NSA (wyrok z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2154/18).
Równolegle toczyło się postępowanie nadzorcze. W jego ramach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat [...] postanowieniem z dnia 25 czerwca 2018 r. wstrzymał roboty budowlane, a decyzją z dnia 9 sierpnia 2018 r. nakazał doprowadzenie nieruchomości do stanu sprzed wykonania robót budowlanych oraz prawidłowego zabezpieczenia terenu budowy. W dniu 3 czerwca 2020 r. obydwa powyższe rozstrzygnięcia zostały uchylone przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...]. Zarówno jednak co do wydanego postanowienia w tym przedmiocie, jak i decyzji – stwierdzono nieważność (postanowienie i decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 26 maja 2023 r., utrzymane w mocy postanowieniem i decyzją tego organu z dnia 29 czerwca 2023 r.).
Decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 22 kwietnia 2022 r., po raz trzeci zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę (dalej: pnb nr 3). Wojewoda w odpowiedzi wydał opisaną na wstępie decyzję, uchylając udzielone pozwolenie i umarzając postępowanie administracyjne.
W uzasadnieniu organ wskazał, że Prezydent dostosował się do wskazań zawartych w wyroku WSA, nakładając na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości projektu dotyczących kąta połaci lukarn i finalnie udzielił wnioskowanego pozwolenia na budowę. Nie wziął jednak pod uwagę okoliczności, które wystąpiły po wyroku, a mianowicie faktu, że inwestorzy pomimo uchylenia pozwolenia, prowadzili nadal prace budowlane. Tymczasem po wyroku WSA, decyzja, którą posiadali inwestorzy była niewykonalna na mocy art. 152 § 1 p.p.s.a. (wobec faktu, że Sąd nie postanowił inaczej). Wykonalna była bowiem jedynie od wydania decyzji Wojewody z dnia 15 listopada 2017 r. do dnia wydania wyroku w dniu 23 marca 2018 r. Natomiast roboty budowlane PINB stwierdził w dniach 13 czerwca i 22 czerwca 2018 r. (informacja w postanowieniu PINB), a potem ich kontynuowanie na przełomie 2020 r. i 2021 r. (dziennik budowy w aktach organu odwoławczego przekazany przez inwestorów przy piśmie z 11 stycznia 2023 r.). Co więcej, organ podniósł, że inwestor po wyroku NSA z 28 kwietnia 2021 r. prowadził jeszcze (18 maja 202 r.) roboty budowlane w postaci prac dekarskich i murarskich ścian attykowych (protokół PINB nr 1399/2021 z 18 maja 2021 r.), wobec których nie wypowiadał się ani PINB, ani WINB, a które prowadzone były w momencie, gdy decyzja pnb nr 2 została już wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem NSA.
Wojewoda stwierdził, że umorzenie postępowania przed PINB ostateczną decyzją WINB i uchylenie postanowienia PINB o wstrzymaniu robót budowlanych ostatecznym postanowieniem WINB – nie uprawniał inwestora do prowadzenia robót budowlanych objętych wnioskiem złożonym do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Inwestorzy wadliwie uznali natomiast, że jest inaczej.
Podsumowując Wojewoda wskazał, że nielegalnie prowadzonymi były:
- roboty budowlane na przełomie 2020 r. i 2021 r. (po wyroku WSA, po rozstrzygnięciach WINB), polegające na budowie stanu surowego zamkniętego (zgodnie z treścią dziennika budowy zakończono kondygnację dachową);
- roboty budowlane w maju 2021 r. (po wyroku NSA), dotyczące prac dekarskich i ścian attykowych, prowadzone w celu dostosowania inwestycji do przepisów mpzp dotyczących kąta połaci lukarn (nakaz wyrażony w wyroku WSA dotyczył wezwania inwestora przez organ pierwszej instancji do usunięcia w projekcie tych nieprawidłowości); inwestorzy działali niejako wyprzedzająco wobec ostatecznych rozstrzygnięć, pomijając tryb procedury pozwolenia na budowę.
W odpowiedzi na uwagi stron i inwestora Wojewoda wyjaśnił, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis wskazywany przez skarżących, tj. art. 35 ust. 5 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, mówiący o tym, że w przypadku wykonywania robót przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, organ wydaje decyzję o odmowie pozwolenia na budowę. Przepis ten wszedł w życie dopiero w dniu 19 września 2020 r., a w związku z tym, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wcześniej, znajduje zastosowanie ten przepis w brzmieniu dotychczasowym. Gdyby zatem wniosek o pozwolenie na budowę został złożony po wejściu w życie ustawy zmieniającej Prawo budowlane, organ – w przypadku wykonania przez inwestora samowolnych robót budowlanych – zobligowany byłby na podstawie art. 35 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obecnym do wydania decyzji odmownej. Jednak w związku z faktem, że w niniejszym przypadku – skoro sprawa została wszczęta i nie zakończona przed wejściem w życie ustawy zmieniającej – organ powinien na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowanie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że okolicznością jednoznacznie wynikającą z poczynionych przez Wojewodę ustaleń, których nie podważa strona skarżąca, jest fakt prowadzenia robót budowlanych objętych uchylonym przez Wojewodę pozwoleniem na budowę, przed uzyskaniem tego pozwolenia w dniu 22 kwietnia 2022 r. Jak wskazano powyżej, budowa stanu surowego zamkniętego była prowadzona na przełomie 2020 r. i 2021 r., a prace dekarskie oraz roboty związane ze ścianami attykowymi w maju 2021 r. Sąd pierwszej instancji zauważył, że pierwszy spór pomiędzy stronami dotyczy ustalenia, czy prace te były prowadzone na zasadzie samowoli budowlanej, a zatem nielegalnie – jak twierdzi Wojewoda, czy też inwestor był uprawniony do ich prowadzenia. W sporze tym rację Sąd pierwszej instancji przyznał Wojewodzie.
Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że pierwsze pozwolenie (pnb nr 1), nigdy nie stało się ostateczne z uwagi na uchylające rozstrzygniecie Wojewody, a zatem nie dawało inwestorowi prawa do rozpoczęcia budowy. Inaczej sytuacji wygląda z drugim pozwoleniem (pnb nr 2) z dnia 2 sierpnia 2017 r., które stało się ostateczne z dniem wydania przez Wojewodę decyzji utrzymującej go w mocy, a zatem z dniem 15 listopada 2017 r. Od tego dnia inwestor miał prawo rozpocząć prace budowlane i kontynuować je, pomimo że pozwolenie to zostało zaskarżone do sądu. Postanowieniem z dnia 7 marca 2018 r. Sąd oddalił bowiem wniosek o wstrzymanie wykonania decyzji. Uprawnienie do prowadzenia prac budowlanych wygasło jednak w dniu 23 marca 2018 r., kiedy to Sąd uchylił pozwolenie na budowę.
W odpowiedzi na argumenty skargi Sąd pierwszej instancji podkreślił, że postanowienie Sądu odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie dawało prawa do prowadzenia prac po wyroku uchylającym tę decyzję. Sąd zauważył, że jak wynika z art. 152 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.), dalej: p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd nie postanowił inaczej, a zatem na skutek uchylenia pozwolenia na budowę, pozwolenie to nie wywoływało skutków prawnych do dnia wydania wyroku przez NSA, a z dniem wydania tego wyroku – już prawomocnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Rację miał zatem organ odwoławczy, który stwierdził, że drugie pozwolenie na budowę nigdy nie było prawomocne, natomiast wykonalne było w krótkim okresie czasu od 15 listopada 2017 r. do 23 marca 2018 r. Wykonalność oznacza w tym przypadku uprawnienie po stronie inwestora do realizacji uprawnień wynikających z decyzji, a zatem do prowadzenia robót budowlanych.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na powyższe ustalenia odnośnie uprawnienia inwestora do prowadzenia prac budowlanych, a zatem wykonalności pozwolenia na budowę (pnb nr 2), nie ma żadnego wpływu przebieg ani rezultat prowadzonego równolegle postępowania nadzorczego. W szczególności, wbrew twierdzeniom skarżących, prawa do prowadzenia robót nie otworzyło postanowienie ani decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 3 czerwca 2020 r., uchylająca rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji o wstrzymaniu robót budowlanych i nakazujących doprowadzenie nieruchomości do stanu poprzedniego. Były to rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, które nie mają wpływu na wykonalność decyzji dotyczących pozwolenia na budowę. Powyższe potwierdza treść art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, który wyraźnie stanowi, że w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. W przedmiotowej sprawie inwestorzy pomimo braku wydania nowej decyzji, kontynuowali jednak prace budowlane.
Podsumowując, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w chwili wydania pozwolenia na budowę, będącego przedmiotem niniejszej sprawy (pnb nr 3), istotnym elementem stanu faktycznego, który nie został przez organ pierwszej instancji dostrzeżony było to, że inwestor wykonał już prace budowlane – pomimo braku uprawnień ku temu. Oznacza to, że wydana decyzja udzielała pozwolenia na wykonanie prac budowlanych, które zostały już – w ramach samowoli – zrealizowane przez inwestora.
Sąd pierwszej instancji zaakcentował, że słusznie organ nie zgodził się na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia odmawiającego udzielenia pozwolenia na budowę. Podniósł, że wbrew wskazaniom odwołujących, w sprawie nie może znaleźć zastosowania art. 35 ust. 5 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu obecnie obowiązującym, który stanowi podstawę do odmowy wydania pozwolenia na budowę "w przypadku wykonywania robót budowlanych przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę". Z uwagi na przepis przejściowy, w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy - Prawo budowlane w wersji sprzed nowelizacji, która nie dawała podstaw do odmowy wydania pozwolenia na budowę w razie samowoli budowlanej.
Sąd oddalił także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Stwierdził bowiem, że wbrew twierdzeniom skarżących, organ odwoławczy nie pominął wydanych w niniejszej sprawie wyroków sądów administracyjnych. Odnosząc się do zawartych w uzasadnieniach wskazań organ odwoławczy słusznie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, ocenił, że w międzyczasie zaszły nowe okoliczności, które uniemożliwiły wydanie wnioskowanego pozwolenia na budowę co do zasady. Gdyby inwestor powstrzymał się od realizacji budowy do czasu wydania nowego pozwolenia, powyższe wskazania miałyby pełne zastosowanie. Wobec tego jednak, że inwestor zdecydował się prowadzić prace budowlane pomimo braku uprawnień do tego, nie ma znaczenia, czy prawidłowo dostosował swoją budowę do wymagań planistycznych. To wyprzedzające działanie inwestorów, podjęte przed ostatecznym wypowiedzeniem się w przedmiocie projektu ze strony organów, przekreśla, zdaniem Sądu pierwszej instancji, możliwość uzyskania pozwolenia na budowę.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wnieśli skarżący, zaskarżając wyrok w całości.
W związku z dokonaniem przez Sąd pierwszej instancji wadliwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody [...], w tym na skutek naruszenia przez Sąd pierwszej instancji w wydanym wyroku przepisów: art. 151 p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie zasadnej skargi na decyzję w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie wybiórczej oceny materiału dowodowego oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. - zaskarżonemu w całości wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono:
- w związku z nieuchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody [...] – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2024 poz. 725) w zw. z art. 32 ust. 4a (ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji) oraz art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne ich zastosowanie, polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że Skarżący kasacyjnie realizowali proces budowlany bez wymaganej decyzji pozwolenia na budowę w związku z wydaniem nieprawomocnego wyroku uchylającego decyzję pozwolenie na budowę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 82/18 - w sytuacji, gdy właściwym i zapewniającym legalną realizację procesu budowlanego prowadzonego przez Skarżących kasacyjnie był przepis art. 61 § 3 i § 6 p.p.s.a. umożliwiający Skarżącym kasacyjnie dalsze prowadzenie procesu budowlanego na zasadzie prawomocnego postanowienia zabezpieczającego wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 82/18 oraz na zasadzie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej zwanego [...]WINB) z dnia 3 czerwca 2020 r., nr 439/2020 i decyzji [...]WINB z dnia 3 czerwca 2020 r., nr: 303/2020, tym bardziej, że Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność błędnego oparcia przez Wojewodę [...] decyzji tego organu wprost na uprzednio zaskarżonych przez Skarżących kasacyjnie oraz rozpoznawanych obecnie przez Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnięciach Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie (zwanego dalej GINB), wydanych w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia i decyzji [...]WINB - na podstawie złożonych uprzednio przez Skarżących kasacyjnie dwóch skarg kasacyjnych.
Działając na podstawie przepisu art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. - w związku z dokonaniem przez Sąd pierwszej instancji wadliwej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Wojewody [...], w tym na skutek naruszenia przez Sąd pierwszej instancji w wydanym wyroku przepisów: art. 151 p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i oddalenie zasadnej skargi na decyzję w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez dokonanie wybiórczej oceny materiału dowodowego oraz art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. - zaskarżonemu w całości wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucono także:
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 152 § 1 p.p.s.a. w związku z błędnym zastosowaniem przez Sąd pierwszej instancji art. 152 § 1 p.p.s.a., z uwagi na właściwą dla zastosowania w rozpoznawanej sprawie regulację przepisu art. 61 § 3 i § 6 p.p.s.a., na zasadzie której Skarżący kasacyjnie posiadali prawo do prowadzenia procesu budowlanego zgodnie z prawomocnym postanowieniem zabezpieczającym wydanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 82/18, którego to postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 82/18 nie uchylił - co jednocześnie wykluczało wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji zasadność wydania przez ten Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie kolejnego rozstrzygnięcia w trybie przepisu art. 152 § 1 p.p.s.a, w tym samym przedmiocie co przedmiot objęty postanowieniem zabezpieczającym wydanym uprzednio przez ten Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 82/18, czyli obejmującym zezwolenie dla skarżących kasacyjnie na realizację procesu budowlanego na podstawie nieprawomocnie uchylonej decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez Prezydenta Miasta K., utrzymanej uprzednio decyzją Wojewody [...] z dnia 15 listopada 2017 r.,
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 152 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1, § 3 i § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 153 i art. 170 p.p.s.a. na skutek błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że Wojewoda [...] poprawnie zastosował regulację z art. 152 § 1 p.p.s.a. - co doprowadziło do naruszenia prawomocnego postanowienia zabezpieczającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 82/18, w związku z następczym podważeniem uprawnienia Skarżących kasacyjnie na prowadzenie procesu budowlanego,
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy,
tj. art. 61 § 6 p.p.s.a. na skutek pominięcia w wydanym wyroku Sądu pierwszej instancji regulacji wynikającej z tego przepisu, a poprzez to błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji, że wskazany przepis nie znajduje zastosowania w rozpoznawanej sprawie oraz, że wskazany przepis nie stanowi o utrzymaniu w mocy prawomocnego postanowienia zabezpieczającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 82/18 zezwalającego skarżącym kasacyjnie na prowadzenie procesu budowlanego, które to postanowienie zabezpieczające nie upadło na podstawie art. 61 § 6 p.p.s.a. wraz z wydaniem nieprawomocnego wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 82/18 - w sytuacji gdy ustawodawca nie przewidział takiej okoliczności w obszarze reglamentacji wskazanego przepisu art. 61 § 6 p.p.s.a.,
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy,
tj. art. 61 § 3 i § 6 p.p.s.a. oraz w związku z art. 152 § 1, art. 153 i art. 170 p.p.s.a. na skutek błędnego uznania przez Sąd pierwszej instancji za poprawne oparcie decyzji Wojewody [...] na stwierdzeniu przez GINB na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji [...]WINB z dnia z dnia 3 czerwca 2020 r., nr 303/2020 oraz postanowienia [...]WINB z dnia 3 czerwca 2020 r., nr 439/2020, a tym samym na skutek następczego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawomocnego postanowienia zabezpieczającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 82/18, stanowiącego podstawę dla skutecznego wydania przez [...]WINB decyzji z dnia 3 czerwca 2020 r., nr 303/2020 oraz postanowienia z dnia 3 czerwca 2020 r., nr 439/2020.
- naruszenie przepisów postępowania art. 8 k.p.a., w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. oraz w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP na skutek rozstrzygnięcia przez Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku, które godzi w zasady konstytucyjne; pewności prawa i legalizmu, w oparciu o które to zasady Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw uznać - nie uchylając decyzji Wojewody [...] opartej wprost na postanowieniu i decyzji GINB wydanych w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia i decyzji [...]WINB, że stwierdzenie przez GINB nieważności postanowienia [...]WINB z dnia 3 czerwca 2020 r., nr 439/2020 i decyzji z dnia 3 czerwca 2020 r., nr 303/2020 na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. może mieć charakter bezwzględny, tym bardziej, że postanowienie [...]WINB z dnia 3 czerwca 2020 r., nr 439/2020 i decyzja [...]WINB z dnia 3 czerwca 2020 r., nr: 303/2020, korzystały z ochrony prawomocnego postanowienia zabezpieczającego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 82/18, a okoliczność ta stanowi także obecnie przedmiot rozpoznania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym na podstawie złożonych uprzednio przez Skarżących kasacyjnie dwóch skarg kasacyjnych,
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 170 p.p.s.a. na skutek pominięcia przez Sąd pierwszej instancji rozstrzygnięcia prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 82/18, utrzymanego następczo w mocy przez wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2154/18 - na zasadzie których to wyroków zostały określone wytyczne w przedmiocie ponownego rozpoznania sprawy o wydanie pozwolenia na budowę na rzecz skarżących kasacyjnie - wiążące także Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie, których Sąd pierwszej instancji w wydanym wyroku nie uwzględnił,
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie na skutek nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji okoliczności wykonania przez skarżących kasacyjnie projektu zamiennego objętego kolejną decyzją pozwolenia na budowę z dnia 22 kwietnia 2022 r., wydaną po ponownym rozpoznaniu sprawy, zgodnie z wytycznymi prawomocnych wyroków; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 82/18 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2154/18 - która to kolejna decyzja pozwolenia na budowę z dnia 22 kwietnia 2022 r., skonsumowała w treści rozstrzygnięcia wszelkie kwestie ewentualnego postępowania naprawczego czyniąc takie postępowanie zupełnie bezprzedmiotowym,
- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. na skutek nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji okoliczności zakresu czasowego w jakim skarżący kasacyjnie prowadzili proces budowlany na podstawie prawomocnego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 82/18, decyzji MWINB z dnia 3 czerwca 2020 r., nr 303/2020 i postanowienia [...]WINB z dnia 3 czerwca 2020 r., nr 439/2020 oraz na skutek nieuwzględnienia znikomych różnic w wymiarze niecałych 2% jakie zachodzą pomiędzy projektem objętym uchyloną decyzją pozwolenia na budowę a projektem zamiennym objętym kolejną decyzją pozwolenia na budowę, wykonanym zgodnie z wytycznymi prawomocnych wyroków; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 82/18 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 2154/18),
- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa prowadzące do następczego naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania tj. art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a oraz art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 105 § 1 kpa, na skutek błędnego zinterpretowania przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy oraz na skutek dokonania błędnej oceny zebranych w sprawie dowodów, co doprowadziło do nieuzasadnionego wyciągnięcia błędnych wniosków przez Sąd pierwszej instancji w ślad za błędnym rozstrzygnięciem Wojewody [...] w zakresie ustalenia rzekomo nielegalnie prowadzonych robót budowlanych przez skarżących kasacyjnie, jak również co nie koresponduje ze stanem faktycznym sprawy i koliduje z zebranym w sprawie materiałem dowodowym.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu natomiast bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zasadnicze argumenty zawarte w skardze kasacyjnej opierają się na stanowisku, zgodnie z którym postanowienie Sądu pierwszej instancji z dnia 7 marca 2018 r., wydane w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 82/18, odmawiające wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę dawało prawo inwestorom do prowadzenia robót budowlanych, także po wyroku WSA z dnia 23 marca 2018 r., uchylającym tę decyzję. Ze stanowiskiem tym nie zgodził się Sąd pierwszej instancji i poglądu tego nie podziela także skład orzekający w sprawie niniejszej.
Nieodzownym elementem respektującego wymagania demokratycznego państwa prawnego systemu sądowej kontroli administracji publicznej jest mechanizm ochrony tymczasowej, który pozwala wstrzymać wykonanie zaskarżonych aktów, czy też zawiesić ich moc do czasu ostatecznego rozpatrzenia sprawy przez sąd (por. Z. Kmieciak: Ochrona tymczasowa w postępowaniu sądowo administracyjnym, PiP 2003, nr 5, s. 27). Ochronę tę zapewniają przepisy o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego do sądu aktu lub czynności (art. 61 p.p.s.a.) oraz przepis art. 152 § 1 p.p.s.a., który ma zastosowanie w razie uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji. Stosownie do art. 152 § 1 p.p.s.a., w razie uwzględnienia skargi na akt lub czynność, nie wywołują one skutków prawnych do chwili uprawomocnienia się wyroku, chyba że sąd postanowi inaczej. Potrzeba uregulowania tej kwestii jest następstwem przyjęcia dwuinstancyjnego modelu postępowania sądowoadministracyjnego. Skoro wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest nieprawomocny, to nie wywiera on skutku w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu lub czynności. Natomiast dotyczy on aktu, który jest ostateczny i podlega wykonaniu. Zasadniczy sens art. 152 § 1 p.p.s.a. jest taki, że celem wstrzymania wykonania aktu w razie uwzględnienia skargi jest ukształtowanie stosunków prawnych na okres, w którym wyrok nie jest prawomocny.
Po pierwsze zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej jest w błędzie wywodząc z postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 82/18 jakiekolwiek prawo przyznane na rzecz inwestorów, w szczególności do prowadzenia robót budowlanych. Założenie takie samo w sobie, nawet niezależnie od skutków prawnych, które wystąpiły w tej sprawie na mocy art. 152 § 1 p.p.s.a., nie jest prawidłowe. Jakkolwiek postanowienie sądu o odmowie wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę wywiera pozytywny efekt w sferze interesów inwestora, nie kreuje ono bezpośrednio jakiegokolwiek prawa po jego stronie. Jest ono bowiem postanowieniem odmownym, potwierdzającym stan prawny, zgodnie z którym zaskarżona, ostateczna decyzja administracyjna podlega wykonaniu. Nie zmieniło ono sytuacji procesowej inwestorów względem tej, która ukształtowana została ostateczną (wykonalną) decyzją utrzymującą w mocy decyzję udzielającą pozwolenia na wykonanie robót budowlanych. Zgodnie z art. 61 § 1 p.p.s.a, wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zasadą jest zatem wykonalność decyzji ostatecznych. Wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności może zostać wstrzymane przez sąd na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., jeżeli zachodzą szczególne okoliczności, ale taka sytuacja procesowa nie zaistniała w związku z wydaniem przez Sąd pierwszej instancji postanowienia o odmowie wstrzymania zaskarżonej decyzji w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 82/18. A zatem źródłem prawa inwestora do wykonania robót budowlanych, także w toku postępowania przed sądem administracyjnym, była ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, ale tylko do czasu wydania przez Sąd wyroku uchylającego decyzje. Przepis art. 152 § 1 p.p.s.a. "zawiesza" bowiem skutki prawne uchylonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku sądu pierwszej instancji. Instytucja ochrony tymczasowej przewidziana w art. 152 § 1 p.p.s.a. wprowadza regułę wstrzymania oddziaływania skutków prawnych ostatecznych decyzji objętych nieprawomocnym wyrokiem uwzględniającym skargę na akt lub czynność (K. Adydan, Funkcja "ochrony tymczasowej" w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach podatkowych na tle innych postępowań, Palestra 2024/5/79-94). Z cytowanego przepisu wynika, że uchylenie decyzji nieprawomocnym wyrokiem wojewódzkiego sądu administracyjnego powoduje, że decyzja ta nadal funkcjonuje w obrocie prawnym, ale od tego momentu nie wywołuje skutków procesowych i materialnych. Stan ten trwa do chwili uprawomocnienia się wyroku, o ile sąd nie postanowi inaczej (zob. wyrok NSA z 11 stycznia 2023 r. III FSK 1450/21). Aktualnie zatem uchylenie aktu administracyjnego przez sąd ma ten skutek, że nawet pomimo nieprawomocności wyroku, zaskarżony akt nie wywołuje skutków prawnych aż do momentu uprawomocnienia się tego orzeczenia. Koresponduje z tym treść art. 61 § 6 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym wstrzymanie wykonania aktu lub czynności traci moc z dniem wydania przez sąd orzeczenia uwzględniającego skargę, a więc co do zasady z dniem zawieszenia tychże skutków z mocy art. 152 § 1 p.p.s.a. (I. Dalkowska – Jóźwiak, T. Grzybowski, O kolizyjności norm na przykładzie przesłanek bezprzedmiotowości postępowania i niedopuszczalności wniosku w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ZNSA 2017/3/61-71). Instytucja procesowa, o której mowa w art. 152 § 1 p.p.s.a. służy ochronie strony przed możliwymi negatywnymi konsekwencjami na skutek dalszego wykonywania zaskarżonego aktu.
Jeszcze na gruncie poprzedniego brzmienia art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane, w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że rozstrzygnięcie zawarte w wyroku, stwierdzające, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie może być wykonywana ma takie znaczenie, że inwestor nie może powoływać się na to, że dysponuje ostatecznym pozwoleniem na budowę. Wszelkie skutki wynikające z pozwolenie na budowę zostały bowiem wstrzymane. Obecne brzmienie art. 152 § 1 p.p.s.a. wprowadziło ustawową regułę, że od chwili uchylenia decyzji przez sąd nie wywołuje ona skutków procesowych i materialnych, a stan ten trwa do momentu uprawomocnienia się wyroku.
Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej, ani na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., ani art. 61 § 6 p.p.s.a. w związku z wydaniem postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę skarżący nie posiadali prawa do prowadzenia procesu budowlanego po uchyleniu zaskarżonej decyzji przez Sąd. Art. 61 § 6 p.p.s.a. nie może być w ogóle brany pod uwagę jako źródło sytuacji procesowej skarżących, jako że znajduje zastosowanie w przypadku wydania przez sąd postanowienia zabezpieczającego o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, a tak nie stało się w sprawie niniejszej. Jak natomiast wyżej wyjaśniono, postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie kreuje po stronie inwestora jakiegokolwiek uprawnienia, w tym do prowadzenia robót budowlanych, tym bardziej zaś nie jest źródłem uprawnienia do wykonywania robót, które byłoby skuteczne po uchyleniu zaskarżonej decyzji przez sąd. Art. 152 § 1 p.p.s.a. wywiera taki skutek, że do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy na podstawie uchylonej decyzji nie można podejmować żadnych czynności. Wykładnia zaprezentowanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa stanowiłaby de facto obejście wprowadzonej w art. 152 § 1 p.p.s.a. ustawowej zasady niewywoływania przez uchylony akt lub czynność skutków prawnych.
Dalej wyjaśnienia wymaga, że postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie mogło wywierać skutku prawnego po uchyleniu przez sąd zaskarżonej decyzji także dlatego, że jako postanowienie wpadkowe (negatywne) niewymienione w art. 61 § 6 p.p.s.a., upadło wraz z zakończeniem postępowania przed sądem pierwszej instancji i wydaniem przez ten sąd wyroku w sprawie. W związku z utratą bytu prawnego postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji oraz aktualizacją skutku prawnego, o którym mowa w art. 152 § 1 p.p.s.a., wraz z wydaniem wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję, wynikający z niej skutek w postaci zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych został zawieszony aż do czasu wydania prawomocnego wyroku.
Postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji nie mogło odnosić skutku po uchyleniu tej decyzji przez sąd także dlatego, że regulacja zawarta w art. 152 § 1 p.p.s.a. wywiera w istocie porównywalny skutek do wstrzymania wykonania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a. Podobnie jak w przypadku wstrzymania aktu lub czynności na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., tak w przypadku regulacji z art. 152 § 1 p.p.s.a., akt lub czynność nie podlega wykonaniu w ograniczonym czasie. Tak jak w przypadku art. 61 § 3 p.p.s.a., art. 152 § 1 ustanawia ochronę tymczasową, obowiązującą pomiędzy uwzględnieniem przez sąd skargi a uprawomocnieniem się orzeczenia w momencie upływu terminu 30 dni na wniesienie skargi kasacyjnej do NSA (M. Jagielska, R. Stankiewicz, M. Grzywacz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2016, s. 620).
Zasadnie Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że skoro orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd nie postanowił inaczej, to na skutek uchylenia pozwolenia na budowę, pozwolenie to nie wywoływało skutków prawnych do dnia wydania wyroku przez NSA, a z dniem wydania tego wyroku – już prawomocnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Rację ma również Sąd pierwszej instancji, który zaakceptował ustalenia organu odwoławczego, że drugie pozwolenie na budowę nigdy nie było prawomocne, natomiast wykonalne było w krótkim okresie czasu od 15 listopada 2017 r. do 23 marca 2018 r., tj. od utrzymania decyzji o pozwoleniu na budowę decyzją organu drugiej instancji do czasu wydania wyroku przez WSA. Wykonalność oznacza w tym przypadku uprawnienie po stronie inwestora do realizacji uprawnień wynikających z decyzji, a zatem do prowadzenia robót budowlanych. Tymczasem dnia 13 czerwca 2018 r. PINB na skutek czynności kontrolnych stwierdził prowadzenie robót ziemnych. W skardze kasacyjnej strona skarżąca przyznaje również, że prowadziła proces budowlany w okresie począwszy od dnia 19 października 2020 r. do dnia 29 marca 2021 r., bezpodstawnie upatrując podstawy prawnej do tego działania w rozstrzygnięciach organu nadzoru budowlanego. Słusznie zatem zakwestionowane zostało przez organ odwoławczy prowadzenie przez skarżących kasacyjnie robót budowlanych po wyroku WSA, tym bardziej, że samego faktu ich prowadzenia przed uzyskaniem nowego pozwolenia budowlanego nie neguje strona skarżąca kasacyjnie. Nie zostało zatem uwzględnione przez inwestorów, że pozwolenie na budowę, pomimo że nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego do czasu uprawomocnienia się wyroku Sądu pierwszej instancji, przestało wywoływać skutki prawne z chwilą wydania wyroku z 23 marca 2018 r.
A zatem, jak słusznie konstatuje organ odwoławczy, inwestorzy nie legitymowali się w momencie prowadzenia robót budowlanych wykonalną decyzją o pozwoleniu na budowę. Przy czym rację ma organ odwoławczy, że rozstrzygnięcia WINB w żadnej mierze nie mogły stanowić podstawy prawnej do kontynuowania budowy przedmiotowej inwestycji po wyroku WSA uchylającym zaskarżoną decyzję w sprawie pozwolenia na budowę. Inwestorzy wykonali roboty budowlane pomijając tryb procedury pozwolenia na budowę (nie mając wykonalnej decyzji o pozwoleniu na budowę).
Z tych przyczyn bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 152 § 1 w zw. z art. 61 § 3 w zw. z art. 61 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 153 i 170 p.p.s.a.
W dalszej kolejności wyjaśnić należy, że na powyższe ustalenia związane z wygaśnięciem uprawnienia do prowadzenia robót budowlanych do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sądowego nie ma wpływu przebieg oraz rezultat prowadzonego równolegle postępowania nadzorczego, na co prawidłowo zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Prawidłowa jest konstatacja Sądu pierwszej instancji, że wbrew twierdzeniom skarżących prawa do prowadzenia robót nie otworzyło postanowienie ani decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 3 czerwca 2020 r., uchylająca rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji o wstrzymaniu robót budowlanych i nakazujących doprowadzenie nieruchomości do stanu poprzedniego. Były to rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego, które nie mają wpływu na wykonalność decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Wykonalność decyzji o pozwoleniu na budowę została zawieszona wskutek jej uchylenia przez WSA. Postępowania prowadzone przez PINB i WINB są odrębnymi postępowaniami administracyjnymi, niezależnymi od postępowań prowadzonych przed organami administracji architektoniczno – budowlanej w zakresie wydawania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Słusznie Sąd pierwszej instancji cytuje treść art. 37 ust. 2 Pr. bud., zgodnie z którym w przypadku uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. W przedmiotowej sprawie inwestorzy pomimo braku wydania nowej decyzji, kontynuowali prace budowlane na podstawie decyzji, której skutki prawne zostały czasowo zawieszone.
Wobec faktu, że nie zostało skutecznie podważone, iż w okresie zawieszenia skutków prawnych pozwolenia na budowę na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a., inwestorzy wykonali roboty budowlane, bezzasadny okazał się zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 4a oraz art. 37 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.
Nie jest zasady także zarzut naruszenia art. 153 oraz 170 p.p.s.a., na co zasadnie zwrócił także uwagę Sąd pierwszej instancji. Istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy mogą powodować nieaktualność i, co za tym idzie, ustanie mocy wiążącej uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego (T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, lex 2016). Taką nową okolicznością w sprawie był fakt, że skarżący kasacyjnie prowadzili roboty budowlane po uchyleniu przez WSA decyzji w sprawie pozwolenia na budowę, a zatem w okresie kiedy na mocy art. 152 § 1 p.p.s.a. skutki prawne zaskarżonej decyzji zostały zawieszone do czasu wydania prawomocnego wyroku. Prawidłowa jest w tym zakresie konstatacja Sądu, że gdyby inwestor powstrzymał się od realizacji budowy do czasu wydania nowego pozwolenia przedmiotowe wskazania miałyby pełne zastosowanie. Wobec tego jednak, że inwestor zdecydował się prowadzić prace budowlane pomimo braku uprawnień do tego (uprawnienia do wykonania robót budowlanych zostały zawieszone w czasie przez Sąd), nie ma znaczenia, czy prawidłowo dostosował swoją budowę do wymagań planistycznych. Rację ma Sąd pierwszej instancji argumentując, że to wyprzedzające działanie inwestorów, podjęte przed ostatecznym wypowiedzeniem się w przedmiocie projektu ze strony organów, przekreśla możliwość uzyskania pozwolenia na budowę. W stanie faktycznym i prawnym, w którym roboty budowlane zostały wykonane przed uzyskaniem nowego pozwolenia na budowę (a jednocześnie skutki pozostającego w obrocie pozwolenia budowlanego zostały zawieszone na podstawie art. 152 § 1 p.p.s.a.) prawidłowe było umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji przez organ odwoławczy.
Z tych przyczyn nie mają usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Powoływana w zarzutach decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia 22 kwietnia 2022 r. została uchylona przez zaskarżoną decyzję Wojewody [...] i z tej przyczyny nie mogła sanować dotychczasowych nieprawidłowości związanych z przedłożonym projektem budowlanym. Do takiego naprawienia dotychczasowych wadliwości projektowych mogłoby ewentualnie dojść, gdyby inwestorzy nie zdecydowali się prowadzić robót budowlanych po wydaniu przez WSA wyroku uchylającego decyzję o pozwoleniu na budowę, stało się jednak inaczej. Z nieprawidłowej decyzji organu pierwszej instancji, uchylonej przez organ drugiej instancji, inwestorzy nie mogą wywodzić skutków prawnych, pomijając kluczowy dla rozstrzygnięcia aspekt w postaci przedwcześnie wykonanych robót budowlanych. Z tych samych przyczyn związanych z przystąpieniem przez inwestorów do prowadzenia robót budowlanych w czasie zawieszenia skuteczności decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogły odnieść skutku argumenty skargi kasacyjnej związane z podnoszeniem znikomych różnic, jakie zachodzą pomiędzy projektem objętym uchyloną decyzją, a projektem objętym kolejną decyzją o pozwoleniu na budowę wykonanym, jak podnosi skarga kasacyjna, zgodnie z wytycznymi prawomocnych wyroków.
Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.