II OSK 311/23

II SA/Łd 411/22 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2022-10-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-05-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Agnieszka Grosińska-Grzymkowska
Piotr Mikołajczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Porczyński
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 311/23 - Wyrok NSA z 2024-04-09
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 105
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 29a ust. 1, art. 29 ust. 1 pkt 23
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Dnia 26 października 2022 roku . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2022 roku sprawy ze skargi J. K. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr 104/2022 znak: WOP.7721.262.2022.LZ w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej budowy przyłącza kanalizacyjnego oddala skargę. a.bł.
Uzasadnienie
Zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr 104/2022 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia 25 lutego 2022 r. nr 12/2022, którą na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzono postępowanie dotyczące budowy przyłącza kanalizacyjnego.
Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 15 listopada 2021 r. J. K. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie o przeprowadzenie kontroli wykonanej kanalizacji ścieków oraz przyłącza energetycznego na działce nr [...], położonej w Ż. ul. [...], w drodze dojazdowej.
Podczas oględzin J.K. stwierdziła, że przyłącze kanalizacyjne zostało wykonane bez wymaganej dokumentacji i zgody współwłaściciela. Przedstawione dokumenty związane z budową przyłącza są niezgodne z obowiązującymi przepisami. Teren budowy dz. [...] nie został przywrócony do stanu poprzedniego. W sprawie przyłącza energetycznego J. K. stwierdziła, że przyłącze energetyczne i rozdział energii został wykonany niezgodnie z przepisami. Przedstawiła decyzję z dnia 13 grudnia 2001 r. nr [...] w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu Burmistrza Gminy i Miasta Ż., dotyczącą zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. W protokołach m.in. błędnie opisano nr działki. Z kolei M.K. przedstawił posiadane dokumenty związane z budową przyłącza kanalizacyjnego tj. warunki techniczne wykonania przyłącza kanalizacyjnego [...] Samorządowego Zakładu Budżetowego w Ż., protokół sprawdzenia wykonania robót i uruchomienia przyłącza kanalizacyjnego, informację dotyczącą wykonania przyłącza wydaną przez Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w Ż. Ponadto, przedstawił umowę sprzedaży energii elektrycznej z dnia 2 października 2002 r. Przedstawił również dokumenty zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę z 27 grudnia 2001 r. dotyczące przebudowy budynku gospodarczego na mieszkalny oraz dokumenty rozbudowy budynku mieszkalnego zatwierdzone decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 25 czerwca 2007 r.
Decyzją z dnia 25 lutego 2022 r. nr 12/2022 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kutnie, na podstawie art. 105 § 1 K.p.a., umorzył postępowanie dotyczące budowy niezgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane przyłącza kanalizacyjnego na działce [...], stanowiącej drogę dojazdową do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce [...] w Ż.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J.K. Strona stwierdziła, że według decyzji organu I instancji samowola budowlana na współwłasności jest dopuszczalna, a jeżeli drugi współwłaściciel tego nie akceptuje to powinien rozstrzygać spór w sądzie w oparciu o przepisy ustawy Kodeks cywilny. Ponadto, po wyrażeniu przez nią zgody na wykonanie przyłącza, współwłaściciel otrzymał od gestora wytyczne, według których powinien postępować, wytyczne te m.in. zawierały sporządzenie dokumentacji przyłącza, tymczasem organ nadzoru budowlanego nie zauważył braku projektu technicznego oraz sprawdzenia wykonania robót. Brak studzienki rewizyjnej w odległości od 0,5 m do 1,5 m od pasa drogowego wg. skarżącej ewidentnie świadczy o samowoli budowlanej. W wyniku tej samowoli budowlanej, zdewastowano drogę, która teraz się zapada. Od momentu podłączenia się do kanalizacji M. K. u skarżącej pojawia się woda w piwnicy i dochodzi do skażenia wód gruntowych.
Wspomnianą na wstępie decyzją z dnia 7 kwietnia 2022 r. nr 104/2022 Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w wyniku prowadzonego postępowania wyjaśniającego i na podstawie przeprowadzonych w dniu 15 grudnia 2021 r. oględzin na dz. [...] i [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kutnie stwierdził, że właścicielami działki nr [...] są J.K. i M.K., działka nr [...] jest własnością M. K. a działka nr [...] jest własnością J.K., przyłącze kanalizacyjne na działce nr [...] do budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce [...] zostało wykonane w 2021 r., a teren jest uprzątnięty. M.K., wykonał roboty budowlane związane z budową przyłącza kanalizacyjnego zgodnie z zasadami przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej określonymi w warunkach technicznych wydanych przez Samorządowy Zakład Budżetowy w Ż. z dnia 8 listopada 2019 r. oraz na podstawie protokołu sprawdzenia wykonania robót/uruchomienia przyłącza kanalizacyjnego z dnia 4 sierpnia 2021 r. dokonanego przez Samorządowy Zakład Budżetowy w Ż. i umorzył postępowanie administracyjne w sprawie. Zgodę na budowę wszelkich niezbędnych mediów na działce nr [...] wyraziła J.K. w dniu 9 września 2019 r. (protokół zgody sporządzony w Kancelarii Radcy Prawnego R.K. w aktach sprawy). Inwestorem przebudowy i budowy sieci kanalizacyjnej z przykanalikami była Gmina Ż., robót dokonano na podstawie zgłoszenia z dnia 1 grudnia 2017 r. Warunki przyłączenia nieruchomości do miejskiej sieci kanalizacyjnej wydał Zakład Gospodarki Komunalnej w Ż. w dniu 8 lutego 2010 r. Powyższa inwestycja została odebrana bez zastrzeżeń protokołem odbioru końcowego z dnia 13 grudnia 2018 r.
Dalej organ wojewódzki zaznaczył, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie budowy, zgodnie z ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w przypadku budowy przyłączy, inwestor miał prawo wyboru procedury pozwalającej na realizację inwestycji i mógł skorzystać z jednej z dwóch możliwości: po pierwsze, na podstawie zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1a, w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20), przepis art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy Prawo budowlane zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę wykonanie przyłączy elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych, niezależnie od tego czy są związane z jakimś obiektem budowlanym, czy prowadzą do niezabudowanych działek. Na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 1a inwestor mógł dokonać zgłoszenia budowy przyłączy do właściwego miejscowo organu administracji architektoniczno-budowlanej (starosty). W zgłoszeniu należało określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Po drugie, bez zgłoszenia, stosownie do art. 29a ustawy Prawo budowlane, który dawał inwestorowi możliwość realizacji przyłączy bez zgłoszenia. Zobowiązywał jednakże inwestora do wykonania na odpowiedniej mapie planu sytuacyjnego przyłącza. Do planu tego miały zastosowanie odpowiednie przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego, a do wykonywania przyłączy - w zależności od rodzaju przyłącza - Prawa energetycznego bądź ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Organ wojewódzki zaznaczył, że na gruncie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane postępowanie, co do zasady, staje się bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego prowadzące postępowanie nie znajdują podstaw do wydania nakazów lub zakazów. W ocenie organu odwoławczego brak jest przesłanek do uznania, że w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji nr 12/2022 z dnia 25 lutego 2022 r. nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzja zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jej uzasadnienie w ustalonym stanie faktycznym i prawnym w sprawie jest prawidłowe. Organ przywołał treść wyroku Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 2018 r., III SK 56/15 zgodnie, wedle którego przyłączem kanalizacyjnym w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków jest przewód łączący wewnętrzną instalację kanalizacyjną zakończoną studzienką w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, na odcinku od studzienki do sieci kanalizacyjnej. Zgodnie z art. 29a ust. 1 ustawy, budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wśród przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy wymieniono m.in. przyłącza kanalizacyjne. Zgodnie z jego ustępem 2 do budowy przyłączy stosuje się przepisy odrębnych ustaw, w odniesieniu do przyłącza wodociągowego zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 2028 ze zm.; dalej u.z.z.). Organ odwoławczy stwierdził, że dla oceny zasadności zarzutów skarżącej konieczne jest również wskazanie, że stosownie do art. 6 u.z.z. odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym a odbiorcą. Zawarcie tej umowy stosownie do art. 6 warunkuje uprzednia czynność przyłączenia odbiorcy do sieci. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 4 u.z.z. przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Stosownie natomiast do art. 19 w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanym przez przedsiębiorstwa i uchwalonym przez radę gminy określa się szczegółowo m.in. warunki przyłączenia do sieci, techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, a także sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wykonanego przyłącza.
Zdaniem organu z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że wybór przez inwestora trybu realizacji przyłącza na podstawie art. 29a ustawy, dokonuje się bez ingerencji organów architektoniczno - budowlanych. Jego budowa następuje w porozumieniu z przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym w oparciu o przepisy regulaminu. Odbioru przyłącza dokonuje przedsiębiorstwo, co jednak nie oznacza, że dokument tego odbioru jest koniecznym dokumentem obok planu sytuacyjnego do potwierdzenia legalności przyłącza zrealizowanego w trybie art. 29a ustawy. Finalnym bowiem dokumentem potwierdzającym ostatecznie przyłączenie do sieci na warunkach określonych w regulaminie jest stosownie do art. 6 u.z.z. umowa. Jak wynika ze zgromadzonego materiału w przedmiotowej sprawie wszystkie powyższe warunki zostały spełnione. Wszelkie relacje występujące po złożeniu przez inwestora w przedsiębiorstwie wodociągowo - kanalizacyjnym wniosku o przyłączenie do sieci to relacje kształtowane wprawdzie przepisami prawa miejscowego (regulaminem) i ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, ale zachodzące między równorzędnymi podmiotami (przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym i odbiorcą) bez ingerencji organów administracji publicznej. Wszelkie nieprawidłowości co do trybu zawarcia tej umowy pozostają poza kontrolą organów administracji publicznej. Stąd też w orzecznictwie i piśmiennictwie wypracowano pogląd, że jeżeli budowa przyłącza odbywa się według procedury przewidzianej w art. 29a ustawy, a w wyniku jej realizacji dochodzi do naruszenia praw innych osób np. właścicieli nieruchomości sąsiednich, przez które przyłącze przebiega, to kwestia ta w kontekście uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozstrzygana jest w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego oraz przepisy do których art. 29a ust. 2 ustawy odsyła tj. w tym przypadku ustawę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków.
Organ wojewódzki zwrócił uwagę organowi I instancji, że postępowanie administracyjne ma charakter indywidualno-konkretny, co oznacza, że nie ma możliwości prawnych prowadzenia jednego postępowania w stosunku do więcej niż jednego obiektu budowlanego. Dlatego też, nawiązanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do kwestii przyłącza energetycznego oraz zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny powinno być rozstrzygane odrębnymi postępowaniami administracyjnymi, jeśli zajdzie taka potrzeba. Jak wynika z akt sprawy prowadzone postępowanie, wszczęte zawiadomieniem z dnia 23 grudnia 2021 r., dotyczyło tylko budowy przyłącza kanalizacyjnego na działce nr [...]. W związku z tym organ podtrzymał stanowisko organu stopnia powiatowego, bowiem przyłącze kanalizacyjne zostało wykonane zgodnie z warunkami technicznymi i bez naruszenia przepisów ustawy Prawo budowlane.
Odnosząc się do odwołania J.K. organ stwierdził, że zawarte w nim argumenty nie miały znaczącego wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy pozwolił na stwierdzenie braku podstaw do prowadzenia dalszego postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Ponadto, organ wojewódzki podzielił pogląd Naczelnego Sadu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 27 września 2016 r., II OSK 852/15, że finalnym dokumentem potwierdzającym ostatecznie przyłączenie do sieci na warunkach określonych w regulaminie jest, stosownie do art. 6 ustawy u.z.z., umowa o zaopatrzenie wodę i odprowadzanie ścieków, którą M.K. posiada, dlatego też zarzut skarżącej "o braku projektu oraz sprawdzeniu wykonania robót" jest bezzasadny. Organ podniósł, że w orzecznictwie i piśmiennictwie wypracowano pogląd, wedle którego jeżeli budowa przyłącza odbywa się według procedury przewidzianej w art. 29a Prawa budowlanego, a w wyniku jej realizacji dochodzi do naruszenia praw innych osób np. właścicieli nieruchomości sąsiednich, przez które przyłącze przebiega, to kwestia ta w kontekście uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozstrzygana jest w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego. Tym samym organ stopnia powiatowego prawidłowo umorzył w całości postępowanie administracyjne, stosownie do treści art. 105 § 1 K.p.a.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła J.K.. Skarżąca stwierdziła, że przyłącze kanalizacyjne na działce o nr ewid. [...] zostało nielegalnie wykonane do istniejącej kanalizacji sanitarnej znajdującej się w drodze publicznej. O samowoli budowlanej świadczy brak dokumentacji technicznej przyłącza, brak pomiarów geodezyjnych, brak informacji dotyczącej materiałów z których została wykonana, brak nadzoru kierownika budowy, niewłaściwe zagęszczenie terenu, brak studzienki rewizyjnej w odległości od 0,5 do 1,5 metra od pasa drogowego, odbiór przez osobę nieupoważnioną (brak uprawnień), brak prób szczelności.
W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
W piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z dnia 1 sierpnia 2022 roku podniesiono, że Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia:
1. art. 138 § 1 pkt K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego winna skutkować wydaniem decyzji o uchyleniu zaskarżonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie z dnia 25 lutego 2022 roku nr 12/2022,
2. art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez organ wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się w sposób dostateczny do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę zasadności zarzutów skarżącej.
Mając na uwadze powyższe uchybienia pełnomocnik skarżącej wniósł o:
1. uchylenie przez sąd zaskarżonej decyzji Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kutnie,
2. zasądzenie przez sąd od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych,
3. przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu - ekspertyzy mgr inż. H. K. - celem wykazania szeregu nieprawidłowości powstałych w toku powstawania przyłącza kanalizacyjnego, które to nieprawidłowości zostały przez organ administracji zignorowane.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842 ze zm.), zwanej ustawą covidową, znowelizowanym na mocy art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), z dniem 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 Sądu 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.
Na tle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19 (wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyraził pogląd, że "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 Sądu 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. Dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. Ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego".
Zważywszy na treść powyższej regulacji zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 11 lipca 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Ziściły się bowiem warunki określone w tym przepisie. Rozpoznanie tej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 1 czerwca 2022 r. Rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można jednak przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że uczestnik postępowania nie potwierdził technicznych możliwości uczestnictwa w rozprawie zdalnej. Skutkowało to skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie tego przepisu.
Wymagany przy tym przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro pełnomocnik skarżącej, uczestnik i organ administracji zostali powiadomieni o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne. Strony miały zatem możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.
Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329), cytowanej dalej także w skrócie jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi nr 104/2022 z dnia 7 kwietnia 2022 r. utrzymująca w mocy decyzję PINB w Kutnie w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej budowy przyłącza kanalizacyjnego. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w powyższym trybie i granicach nakreślonej na wstępie kognicji sądów administracyjnych Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem przedmiotowa decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie naruszają prawa.
Osią sporu w niniejszej sprawie jest to, czy przyłącze kanalizacyjne na działce nr [...] zostało wykonane zgodnie z prawem.
Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie są przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), cytowanej dalej jako Prawo budowlane.
Zgodnie z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego budowa przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23, lub stacji ładowania, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 25, wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Wśród przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego wymieniono m.in. przyłącza kanalizacyjne. Stosownie zaś do art. 29a ust. 2 Prawa budowlanego do budowy, o której mowa w ust. 1, stosuje się przepisy prawa energetycznego albo o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
Art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego stanowi, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przyłączy: elektroenergetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych, gazowych, cieplnych i telekomunikacyjnych – z zastrzeżeniem art. 29a.
Jak wynika z treści art. 29a ust. 3 Prawa budowlanego przepisów ust. 1 i 2 tego artykułu nie stosuje się, jeżeli inwestor dokonał zgłoszenia, o którym mowa w art. 30.
Biorąc pod uwagę powyższe unormowania należy zgodzić się w pełni z organami, że inwestorowi przysługuje możliwość wyboru procedury dotyczącej budowy przyłącza kanalizacyjnego, a mianowicie inwestor może dokonać zgłoszenia właściwemu organowi na podstawie art. 30 Prawa budowlanego lub może też skorzystać z wprowadzonego trybu realizacji, czyli bez zgłoszenia, na podstawie art. 29a Prawa budowlanego. Wybór trybu określonego w art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego zwalnia inwestora z obowiązku dokonania zgłoszenia i wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (por. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2015 r., II OSK 929/14).
Akta administracyjne niniejszej sprawy potwierdzają wybór realizacji przez inwestora przyłącza kanalizacyjnego w oparciu o przepis art. 29a Prawa budowlanego.
W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że w przypadku stwierdzenia dochowania przez stronę warunków z art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego, organy uprawnione są do uznania, że realizacja przyłącza nie wymagała zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego. Jeśli natomiast okaże się, że warunki te nie zostały dochowane, wówczas istnieje podstawa do stwierdzenia, że realizacja przyłącza wodociągowego wymagała zgłoszenia, a jego ewentualny brak podlegałby naprawieniu na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Podkreślenia wymaga bowiem, że jedynie spełniając przesłanki z art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego, inwestor zwolniony jest z obowiązku dokonania zgłoszenia budowy przyłączy, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego.
Wyjaśnić przy tym należy, że budowa przyłącza na podstawie planu sytuacyjnego sporządzonego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub na podstawie mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego oraz przy zastosowaniu przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 328 z późn. zm.), cytowanej dalej w skrócie jako "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę", następuje bez dokonywania jakichkolwiek czynności przed organami administracji architektoniczno-budowlanej i bez ich ingerencji, a zatem zwolniona jest z reglamentacji przepisami prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 27.09. 2016 r., sygn. II OSK 852/15, Wyrok NSA z 9.12.2015 r., II OSK 929/14).
Analiza przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków stosowanych do budowy przyłącza realizowanej w trybie art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego, pozwala przyjąć, że plan sytuacyjny to opracowany na mapie odpowiadającej warunkom wskazanym w art. 29 a ust. 1 Prawa budowlanego dokument pozwalający precyzyjnie ustalić w terenie miejsce tzw. wpięcia przyłącza do istniejącej sieci wodociągowej oraz przebieg przyłącza (rurociągu) do instalacji wewnętrznej odbiorcy, uzgadniany przed przystąpieniem do robót z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym, pod względem warunków technicznych podłączenia, stosownie do postanowień regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Skoro zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę dostarczanie wody odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym a odbiorcą usługi, zaś przedsiębiorstwo to jest obowiązane do zawarcia takiej umowy z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2 cyt. wyżej ustawy) oraz jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15 ust. 4 cyt. wyżej ustawy), to inwestor realizuje przyłącze w oparciu o projekt sporządzony przez jednostkę uprawnioną do wykonywania prac geodezyjnych na mapie określonej w art. 29a Prawa budowlanego, w uzgodnieniu wyłącznie z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym. Finalnym dokumentem potwierdzającym przyłączenie do sieci wodociągowej jest, stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, umowa o zaopatrzenie, w wodę w oparciu o którą odbywa się dostawa wody (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. II OSK 852/15).
Ponadto, jak zauważono w orzecznictwie sądów administracyjnych, wszelkie relacje występujące po złożeniu przez inwestora w przedsiębiorstwie wodociągowo – kanalizacyjnym wniosku o przyłączenie do sieci, są co prawda kształtowane prawem miejscowym (regulaminem) i przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, ale zachodzą między równorzędnymi podmiotami (tj. przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym i odbiorcą), bez ingerencji organów administracji publicznej. Wszelkie zatem nieprawidłowości w tym zakresie pozostają poza kontrolą organów administracji publicznej. W orzecznictwie i piśmiennictwie wypracowany został pogląd, wedle którego jeżeli budowa przyłącza odbywa się według procedury przewidzianej w art. 29a Prawa budowlanego, a w wyniku jej realizacji dochodzi do naruszenia praw innych osób np. właścicieli nieruchomości sąsiednich, przez które przyłącze przebiega, to kwestia ta w kontekście uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, rozstrzygana jest w oparciu o przepisy k.c. oraz przepisy, do których odsyła art. 29a ust. 2 Prawa budowlanego - w tym przypadku ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. II OSK 852/15).
Podkreślić należy, że w przypadku realizacji przyłącza w trybie art. 29a Prawa budowlanego, organy administracji publicznej nie uczestniczą w procedurze przyłączania do sieci wodociągowej, a w konsekwencji nie weryfikują prawidłowości podjętych w tym względzie czynności. O legalności przyłącza w takiej sytuacji przesądza samo ustalenie, że inwestor zrealizował je w ramach unormowanej tam procedury (Wyrok WSA w Białymstoku z 13.05.2021 r., II SA/Bk 824/20).
W aktach niniejszej sprawy odnaleźć można mapę zasadniczą przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (k. 41), umowę dotyczącą warunków dostawy wody (k. 22), a ponadto protokół sprawdzenia wykonania robót (k. 44) oraz Informację dotyczącą przyłącza kanalizacji sanitarnej, wedle której protokół odbioru przyłącza stwierdza prawidłowe podłączenie wewnętrznej instalacji do sieci miejskiej (k. 43). W ocenie Sądu powyższe dokumenty potwierdzają stanowisko organów administracji, wedle którego inwestor skorzystał przy realizacji inwestycji z uregulowania zawartego w art. 29a Prawa budowlanego.
W konsekwencji, skoro warunki realizacji spornego przyłącza zostały ustalone między inwestorem, a dostawcą w dokumencie w postaci dwustronnego porozumienia (a więc umowy), to wszelkie ewentualne odstępstwa od warunków w nim sprecyzowanych, powinny być rozstrzygane na gruncie prawa cywilnego, a nie w postępowaniu administracyjnoprawnym. Przypomnieć jeszcze raz należy, że przypadku realizacji przyłącza w trybie art. 29a Prawa budowlanego, organy administracji publicznej nie uczestniczą w procedurze przyłączania do sieci wodociągowej, nie weryfikują także prawidłowości podjętych w tym względzie czynności. Kompetencja organu administracji publicznej w tym zakresie sprowadza się jedynie do ustalenia czy przyłącze zostało wykonane legalnie – a więc z zachowaniem warunków z art. 29a ust. 1 Prawa budowlanego. O legalności przyłącza w takiej sytuacji przesądza więc samo ustalenie, że inwestor zrealizował je w ramach unormowanej tam procedury, co stwierdziły organy, a stanowisko to Sąd w pełni podziela. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że zawarte w ww. przepisie warunki nie zostały dochowane, organ nadzoru budowlanego obowiązany jest dokonać weryfikacji, czy budowa przyłącza została przez inwestora zgłoszona na zasadzie art. 30 Prawa budowlanego, a jeśli nie – wdrożyć procedurę naprawczą z art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.
Zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Bezprzedmiotowość postępowania może zachodzić z powodów podmiotowych lub przedmiotowych. O bezprzedmiotowości postępowania można mówić, jeżeli w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego bezzasadne jest dalsze prowadzenie postępowania w związku z brakiem możliwości wydania decyzji pozytywnej lub negatywnej. Chodzi zatem o takie okoliczności, które czynią prawnie niemożliwym wydanie decyzji z uwagi na brak przedmiotu sprawy, w której organ jest władny i zobowiązany rozstrzygnąć na mocy przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie wtedy jest się bezprzedmiotowe, gdy brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (Wyrok NSA z 12.04.2022 r., II GSK 258/22). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, brak bowiem było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, z tego względu organ pierwszej instancji zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe, gdyż procedura realizacji przyłącza kanalizacyjnego odbyła się zgodnie z procedurą określoną w art. 29a Prawa budowlanego.
Warty podkreślenia jest również fakt, że w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej z dnia 1 sierpnia 2022 roku został zawarty wniosek o dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów postaci ekspertyzy mającej na celu wykazanie szeregu nieprawidłowości związanych z wykonaniem przyłącza kanalizacyjnego, do którego to pisma została załączona wskazana wyżej ekspertyza – opinia techniczna sporządzona cyt.: "kwiecień/maj 2022 r.". Stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie do pisma pełnomocnika skarżącej dołączono "Ekspertyzę - opinię techniczną". Należy zauważyć, że w.w. opinia nie została uzyskana w ramach toczącego się postępowania administracyjnego, a na żądanie strony skarżącej poza trybem urzędowym. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zakres postępowania dowodowego, prowadzonego przez sąd administracyjny jest ściśle wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, jaką jest ocena zaskarżonego aktu zgodnie z kryterium legalności (por. wyroki NSA z dnia 19 sierpnia 2016 r., sygn. akt I GSK 1792/14, z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2929/14, z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. akt I FSK 147/15). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd co do zasady opiera się na materiale dowodowym, znajdującym się w nadesłanych aktach administracyjnych. Załączony dowód został sporządzony po dacie wydania zaskarżonej decyzji, zatem nie mógł być znany organom orzekającym w niniejszej sprawie. Jego dopuszczenie, jako dowodu w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie miałoby więc charakteru uzupełniającego, lecz ustalający. Sąd administracyjny nie jest natomiast powołany do dokonywania ustaleń, które miałyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy, załatwionej zaskarżonym orzeczeniem. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tego rozstrzygnięcia.
Podkreślić należy, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. stanowi, że sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, którego celem jest ustalenie stanu faktycznego, a jedynie weryfikuje legalność wydanych przez organy administracji aktów. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. może mieć miejsce wyjątkowo, gdy jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Przywołany przepis wyraźnie stanowi o przeprowadzeniu dowodu, a nie o prowadzeniu postępowania dowodowego (Wyrok NSA z 21.09.2022 r., III FSK 3494/21). W świetle powyższego zdaniem Sądu brak jest podstaw do prowadzenia przez sąd postępowania dowodowego w powyższym zakresie, tym bardziej że w ocenie Sądu organy administracji przeprowadziły postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy. Sąd nie ma podstaw do kwestionowania zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i zgadza się w pełni z poczynionymi na jego podstawie przez organy ustaleniami.
Zauważyć też należy, że skarżąca skorzystała z możliwości zapoznania się z aktami sprawy, co znajduje potwierdzenie stosownym protokole PINB w Kutnie z dnia 27 stycznia 2022 roku. Jednocześnie należy zauważyć, że w aktach postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji po tym dniu nie pojawiły się dodatkowe dokumenty mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poza samym rozstrzygnięciem, czyli decyzją PINB w Kutnie nr 12/2022 z dnia 25 lutego 2022 roku. Skarżąca nie została co prawda poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy na etapie postępowania odwoławczego, jednakże mając na uwadze, że w postępowaniu odwoławczym nie pojawiły się nowe okoliczności, w tym dokumenty mogące mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, niezawiadomienie przez organ II instancji o możliwości zapoznania się z aktami sprawy nie miało wpływu na rozstrzygnięcie organu II instancji.
Mając na uwadze wszystkie poczynione przez Sąd rozważania zarzut skargi sformułowany w piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia 1 sierpnia 2022 r. polegający na niewłaściwym zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. ostać się nie może.
Co do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a., to Sąd nie dopatrzył się naruszenia tych ani innych przepisów postępowania, które to naruszenia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organ II instancji, podobnie jak organ I instancji, postępowanie w sprawie przeprowadził wnikliwie i uzasadnił rozstrzygnięcie zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.
Rozpoznając niniejszą skargę w ramach przysługującej kognicji, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa procesowego ani materialnego. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z normami zasadami ogólnymi K.p.a., a zaskarżone rozstrzygnięcie zostało oparte na prawidłowej interpretacji norm prawa materialnego.
W tym stanie sprawy Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.
cd