II OSK 2350/24

II OSK 2350/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-05-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-23
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Anna Żak
Grzegorz Rząsa /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 258/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-04-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie sędzia NSA Anna Żak sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 maja 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "D." sp. z. o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 258/24 w sprawie ze skargi "D." sp. z. o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 21 listopada 2023 r. nr KOC/5953/Ar/23 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
1. Wyrokiem z 12 kwietnia 2024 r., sygn. akt VII SA/Wa 258/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: "WSA w Warszawie") oddalił skargę "D." sp. z. o.o. z siedzibą w W. (dalej: "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "inwestor") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: "Kolegium", "SKO") z 21 listopada 2023 r. nr KOC/5953/Ar/23. Decyzją tą, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Wawer m.st. Warszawy (dalej: "Zarząd", "organ pierwszej instancji") z 6 października 2022 r. nr 368/WZ/2022, którą odmówiono skarżącemu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...], [...], [...], z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w W..
2. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie złożył inwestor, zaskarżając go w całości, zarzucając:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm.; dalej "u.p.z.p.") poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez sąd I instancji, że planowana przez skarżącą inwestycja budowlana polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, przy parametrach i wskaźnikach kształtowania nowej zabudowy określonych we wniosku z 28 sierpnia 2019 r., zmienionego (dostosowanego w uzgodnieniu z organem) 16 kwietnia 2020 r. oraz 29 kwietnia 2020 r., jest sprzeczna z zasadą dobrego sąsiedztwa, wyrażoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a przez to nie spełnia ona warunków dla wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, co ma być spowodowane tym, że: a) zdaniem sądu I instancji nie ulega wątpliwości, że zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie kontynuuje funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a w konsekwencji nie można przyjąć, że wnioskowana inwestycja realizowała warunek "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; b) dopuszczenie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej wśród działek zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowiłoby wprowadzenie nowego elementu zabudowy, a to stanowiłoby element kształtowania zabudowy; c) planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie kontynuuje funkcji zastanej w obszarze analizowanym, a dochodząc do tego wniosku, sąd miał na uwadze, iż teren tej inwestycji znajdował się w obszarze objętym projektem m.p.z.p. obszaru Marysin Wawerski - część I, w którym nie przewiduje się realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz, że zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy znajdował się na terenie o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; d) dostosowanie wskaźników do parametrów średnich wynikających z analizy urbanistycznej nie spowodowało wkomponowania planowanej inwestycji w zastaną zabudowę, co może z kolei spowodować dysharmonię urbanistyczną w obszarze analizy; e) w ocenie sądu wprowadzenie możliwości zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej może w ostatecznym rezultacie doprowadzić do zaburzenia zasady zachowania ładu przestrzennego;
podczas gdy należy przyjąć, że: a) zasada dobrego sąsiedztwa nie oznacza bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy występującej w obszarze analizowanym (np. budownictwa jednorodzinnego), czy realizacji zabudowy zgodnie z oczekiwaniami właścicieli nieruchomości sąsiednich, a wymaga jedynie, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju z uwzględnieniem wymogów ładu przestrzennego; b) obydwa rodzaje zabudowy - wielorodzinna i jednorodzinna należą do tej samej kategorii zabudowy mieszkaniowej, przede wszystkim pełnią tę samą funkcję mieszkaniową, nie ma więc między nimi sprzeczności. Kontynuacja funkcji nie oznacza bowiem tożsamości zabudowy, a jej niesprzeczność; c) za podstawę decyzji odmownej o ustaleniu warunków zabudowy nie może być uznany brak zgodności pomiędzy planowaną inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym, albowiem przyczyną takiego rozstrzygnięcia odmownego może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcja terenu, czyli nie dającej się z nią w praktyce pogodzić; w konsekwencji czego należało uznać, że planowane przez inwestora zamierzenie budowlane, przy parametrach i wskaźnikach kształtowania nowej zabudowy określonych we wniosku z 28 sierpnia 2019 r., zmienionego 16 kwietnia 2020 r. oraz 29 kwietnia 2020 r. spełnia łącznie wszystkie przesłanki wymienione w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a zatem w okolicznościach niniejszego postępowania nie było podstaw do przyjęcia, że wydana przez organ decyzja odmowna o udzieleniu decyzji o warunkach zabudowy była słuszna;
2) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez sąd I instancji, że planowana zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna nie kontynuuje funkcji zastanej w obszarze analizowanym, przy czym sąd dochodząc do powyższych wniosków miał na uwadze, iż teren tej inwestycji znajdował się w obszarze objętym projektem m.p.z.p. obszaru Marysin Wawerski - część I, w którym nie przewiduje się realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, a dodatkowo, zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy znajdował się na terenie oznaczonym symbolem M2.12 - tereny o przewadze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej podczas gdy procedura zmierzająca do uchwalenia planu miejscowego oraz treść studium są irrelewantne przy ocenie legalności zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wydania decyzji o warunkach zabudowy;
3) art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez sąd I instancji, że brak podnoszenia zasadności funkcjonowania zabudowy wielorodzinnej przez pozostałych mieszkańców w procesie partycypacji planistycznej, wskazuje na brak społecznego poparcia dla realizacji inwestycji skarżącej, albowiem tylko skarżąca w liście uwag do projektu m.p.z.p. (dotychczas nieuchwalonego) podniosła chęć realizacji zabudowy wielorodzinnej na przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy w demokratycznym państwie prawa nie ma i nie może być a priori założonego prymatu interesu ogólnego nad interesem jednostkowym;
II. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
4) art. 134 § 1 w zw. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. poprzez wykroczenie poza granice kontroli sądowoadministracyjnej, przejawiające się w oparciu rozstrzygnięcia sądu o nieistotne z punktu widzenia decyzji o warunkach zabudowy dokumenty tj. Studium i projekt m.p.z.p. pozostający w procedurze uchwalania oraz dokonaniu przez sąd I instancji samodzielnej interpretacji analizy urbanistycznej i wywiedzenie, że nieujęcie terenu jako planowanego pod zabudowę wielorodzinną przez sporządzającego mogło wynikać z urbanistycznych przesłanek i uwarunkowań terenu, którymi kierował się organ przy uchwalaniu planów miejscowych, mających zagwarantować funkcjonowanie ładu przestrzennego, co stanowi przekroczenie przez sąd kompetencji i zakresu orzekania, podczas gdy zadaniem sądu jest kontrola zaskarżonego aktu z uwzględnieniem faktycznych podstaw, które zostały przyjęte przez organy, jako podstawa wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, a nie dokonywanie ustaleń i hipotetycznych przesłanek odmowy na nowo;
5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i c p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji i uznanie za prawidłowe wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, podczas gdy w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o udzieleniu warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącą;
6) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 8 § 1 i § 2 w zw. z art. 11 k.p.a., polegające na przeprowadzeniu niewłaściwej kontroli zaskarżonej decyzji przez sąd I Instancji i bezzasadne oddalenie skargi w sytuacji sporządzenia przez Kolegium wadliwego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym to organ: a) poza lakonicznym i zdawkowym wskazaniem w uzasadnieniu decyzji, iż "w sprawie wystąpiły przesłanki negatywne i nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy" w istocie w ogóle nie wyjaśnił, które konkretnie warunki nie zostały spełnione; b) w ogóle nie odniósł się do podnoszonej dotychczas przez skarżącego argumentacji, że w toku postępowania przed organem I instancji skarżący działał w uzgodnieniu z tym organem w celu spełnienia warunku "zasady dobrego sąsiedztwa", gdyż 16 kwietnia 2020 r. oraz 29 kwietnia 2020 r. dokonał modyfikacji pierwotnie złożonego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w ten sposób, aby dostosować wskaźniki planowanej inwestycji do parametrów średnich wynikających z analizy urbanistycznej - i pomimo, że dostosowanie to było dokonane według instrukcji i zaleceń organu I instancji, to następnie Zarząd odmówił wydania "pozytywnej" decyzji o warunkach zabudowy, naruszając jednocześnie zasadę prawdy obiektywnej, zasadę przekonywania oraz zasadę zaufania do organów władzy publicznej i utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uchylenie decyzji Kolegium oraz decyzji Zarządu i zobowiązanie Zarządu do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji w terminie miesiąca od przekazania akt wraz z prawomocnym wyrokiem; względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie inwestor oświadczył, że zrzeka się rozprawy.
3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.
3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.
3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA).
3.4. Bezzasadne okazały się zarzuty naruszenia art. 134 § 1 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. Otóż z powołaniem się na zarzuty naruszenia wspomnianych przepisów prawa procesowego nie można kwestionować ocen prawnomaterialnych sformułowanych w zaskarżonym wyroku, w tym ocen dotyczących kluczowych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kwestii związania organu postanowieniami studium oraz zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa. To samo odnosi się do próby zwalczania ocen prawnomaterialnych poprzez odwołanie się do zasad gromadzenia i oceny dowodów (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.).
3.5. Również zarzuty naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 8 § 1 i § 2 w zw. z art. 11 k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest lapidarne, ale wynika z niego, dlaczego Kolegium utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy. Kolegium podzieliło w szczególności ocenę, że w sprawie nie jest spełniona przesłanka dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) w odniesieniu do kontynuacji funkcji zabudowy (w kontekście niewystępowania na obszarze analizowanym zabudowy mieszkalnej wielorodzinnej). Dodać przy tym należy, że w świetle zasady kauzalności uchybień procesowych, ewentualne wady uzasadnienia polegające na pominięciu niektórych kwestii podnoszonych przez stronę skarżącą mogą doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wówczas, gdyby w świetle akt danej sprawy oraz relewantnych dla oceny legalności danego aktu administracyjnego przepisów prawa, odniesienie się do tych kwestii w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego mogło, z wysokim prawdopodobieństwem, doprowadzić do odmiennego wyniku sprawy. Sytuacja taka w realiach niniejszej sprawy nie zachodzi.
3.6. Zasadnie zarzucono natomiast w skardze kasacyjnej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z odwołaniem się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, przyjętego Uchwałą Nr LXXXII/2746/06 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. Zgodnie z dominującym kierunkiem orzecznictwa, studium, nie posiadając waloru prawa miejscowego, nie może być uznane za przepis odrębny w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a także stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 13 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2311/22, CBOSA). Tym bardziej, podstawą do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy nie może projekt planu miejscowego.
3.7. Zasadność zarzutów dotyczących odwołania się przez WSA w Warszawie do Studium oraz projektu planu miejscowego nie mogła jednak doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. WSA w Warszawie zasadnie bowiem przyjął, że w realiach niniejszej sprawy zlokalizowanie planowanej zabudowy wielorodzinnej nie da się pogodzić z dotychczasową funkcją zabudowy na obszarze analizowanym, jaką jest funkcją zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Tym samym, bezzasadne okazały się pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące m.in. naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Uznanie, że w sprawie nie została spełniona przesłanka kontynuacji funkcji sprawia, że bez znaczenia jest to, że inwestor zmodyfikował wniosek poprzez ustalenie poszczególnych wskaźników urbanistycznych oraz architektonicznych według parametrów średnich. Badanie legalności poszczególnych parametrów wskazanych w § 4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku i braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bowiem bezprzedmiotowe, jeżeli nie jest spełniony wymóg kontynuacji funkcji.
3.8. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zwykle zabudowa jednorodzinna może bezkolizyjnie współistnieć z zabudową wielorodzinną. Odmiennie należy jednak ocenić sytuację, gdy zabudowa wielorodzinna ma być wprowadzona na zasadzie tzw. zabudowy plombowej na terenie jednolicie dotychczas zagospodarowanym zabudową jednorodzinną, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w realiach niniejszej sprawy. W takim przypadku zabudowa wielorodzinna godzi w ład przestrzenny, nie tworzy bowiem harmonijnej całości z otoczeniem (art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p.; por. np. wyrok NSA z 2 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1692/23 oraz wyrok NSA z 16 maja 2024 r., sygn. akt II OSK 1373/21 – CBOSA). Tego rodzaju ograniczenie nie godzi w istotę prawa własności, albowiem inwestor w dalszym ciągu zachowuje prawo do zabudowy mieszkalnej, tyle, że może to być zabudowa jednorodzinna. Przypomnieć przy tym należy, że budynek mieszkalny jednorodzinny to nie tylko budynek wolno stojący, ale również budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej (zob. art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 418).
3.9. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.