II OSK 3106/12

II OSK 3106/12 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2014-05-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2012-12-31
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Paweł Miładowski
Symbol z opisem
6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II SA/Gd 143/12 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2012-07-25
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2013 poz 267
art. 97 par. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
art. 11
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 lipca 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 143/12 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 143/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...]w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia [...] września 2011 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 roku, Nr 121, poz. 1266 ze zm.) Burmistrz Miasta i Gminy Pelplin zezwolił Elektrowni [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na trwałe wyłączenie z produkcji rolnej powierzchni 54.1740 ha gruntów z części działek położonych w obrębie geodezyjnym [...], gmina P., oznaczonych w ewidencji gruntów numerami: [...] i ustalił dla wnioskodawcy jednorazową należność w wysokości 15.281.918,46 zł z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji gruntów rolnych o określonych w decyzji klasach oraz ustalił dla wnioskodawcy stałą opłatę roczną z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej w wysokości 1.528.191,85 zł stanowiącą 10% jednorazowej należności niepomniejszonej o cenę rynkową, płatną przez okres 10 lat.
W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że decyzję wydał na podstawie następujących dokumentów: a) planu zagospodarowania terenu wyłączenia z produkcji rolnej wykonanego na mapie w skali 1:2000, b) zestawienia działek ewidencyjnych z wyszczególnieniem powierzchni do trwałego wyłączenia z produkcji rolnej, c) tytułów prawnych do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane - umów dzierżawy nieruchomości, wypisów i wyrysów z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego fragment gminy Pelplin w rejonie miejscowości R. i G., zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w Pelplinie z dnia 20 kwietnia 2011 roku, nr VI/45/11, a także wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów dla przedmiotowych działek.
Organ stwierdził również, że w aktach sprawy znajduje się ostateczna decyzja Starosty Tczewskiego z dnia [...] maja 2011 roku w sprawie zatwierdzenia zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów działek nr [...],[...] i [...] oraz wypisy z rejestru gruntów z ich aktualną klasyfikacją.
Organ I instancji stwierdził nadto, że w wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalił określone w uzasadnieniu decyzji obszary, w określonych klasach gruntów, wytworzonych z gleb określonego pochodzenia, jak również obszar stanowiący grunt wymieniony w art. 2 ust. 1 pkt 2, 6, 7, 8 i 9 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustalił także, iż wyłączenie z produkcji rolnej ww. gruntów podlega opłatom według wskazanych w uzasadnieniu decyzji stawek za określone grunty.
W odwołaniu od powyższej decyzji M. L., właścicielka działek nr [...], zarzuciła, iż decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 15, art. 130, art. 77 i art. 80 K.p.a., oraz zasad postępowania określonych w art. 6, art. 8 i art. 11 K.p.a. Zdaniem odwołującej się, organ wydał decyzję zezwalającą na wyłączenie z produkcji działek, co do których nie zakończył się proces zmiany ich gleboznawczej klasyfikacji, ponieważ odwołująca się wniosła skargę na decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2011 roku, utrzymującą w mocy decyzję Starosty Tczewskiego z dnia [...] maja 2011 roku o zatwierdzeniu zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów ww. działek. Niedopuszczalne było zatem wydanie decyzji zezwalającej na trwałe wyłączenie działek z produkcji rolnej, ponieważ oparto ją na decyzji nieostatecznej.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 roku, nr [...], wydaną na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 4 pkt 12 i 13, art. 11 ust. 1, 1a, 4 i art. 12 ust. 1, 6, 7 i 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, wskazując na treść art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podniósł, że wydanie decyzji dotyczącej gruntów, co do których o wyłączeniu z produkcji decyduje plan miejscowy nie jest uzależnione od uznania właściwego w sprawie organu. Jeżeli bowiem doszło do uprzedniego przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na inne cele w planie miejscowym, a zainteresowany zwrócił się o wydanie decyzji o wyłączeniu do właściwego organu, to ten organ będzie zobowiązany do jej wydania. Organ odwoławczy wskazał także, że z obowiązującego dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż wszystkie objęte wnioskiem działki zostały przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne. Organ odwoławczy stwierdził nadto, iż organ I instancji prawidłowo wyliczył wysokość jednorazowej należności oraz opłaty rocznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło również, że fakt zaskarżenia przez skarżącą decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2011 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie stanowi przeszkody do wydania rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, albowiem decyzja Starosty Tczewskiego z dnia [...] maja 2011 roku jest ostateczna.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję M. L. wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżąca wskazała, że wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2012 roku, sygn. akt III SA/Gd 456/11, uchylona została decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2011 roku, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Tczewskiego z dnia [...] maja 2011 roku o zatwierdzeniu zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów działek nr [...] będących własnością skarżącej. Odpadła zatem podstawowa przesłanka do wydania decyzji przez organy obu instancji w przedmiotowej sprawie. Utrata mocy decyzji stanowiącej podstawę wydania innej decyzji jest bowiem przesłanką do wznowienia postępowania, co powinno zostać wzięte pod uwagę przez Sąd.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kolegium dodatkowo wyjaśniło, że zmiany dokonane w klasyfikacji wskazanych przez skarżącą gruntów zostały uwzględnione w zaskarżonej decyzji, zaś opisany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zapadł po wydaniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 12 lipca 2012 roku uczestnik postępowania Elektrownia [...] Spółka z o.o. w W. wniósł o oddalenie skargi.
Na rozprawie w dniu 25 lipca 2012 roku skarżąca stwierdziła, że organy powinny uwzględnić informacje z decyzji Starosty Tczewskiego z dnia [...] maja 2011 roku dotyczące należących do niej działek opisane, jako "stan dotychczasowy".
Wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 143/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone w sprawie decyzje dotyczą wyłączania gruntów z produkcji rolniczej, które uregulowane zostało w rozdziale 3. ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 roku, Nr 121, poz. 1266 ze zm.). Zgodnie z zawartym w tym rozdziale art. 11 ust. 1 wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 ustawy, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów (art. 4 pkt 11 ustawy). Ilekroć w ustawie jest mowa o gruntach bez bliższego określenia - rozumie się przez to grunty rolne i leśne (art. 4 pkt 1 ustawy).
Zdaniem Sądu, z powyższych unormowań wynika jednoznacznie, że wyłączeniu z produkcji rolniczej podlegać mogą grunty rolne, którymi w rozumieniu ustawy, w świetle jej art. 2 ust. 1, są grunty: 1) określone w ewidencji gruntów, jako użytki rolne; 2) pod stawami rybnymi i innymi zbiornikami wodnymi, służącymi wyłącznie dla potrzeb rolnictwa; 3) pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu; 4) pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych; 5) parków wiejskich oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi; 6) pracowniczych ogrodów działkowych i ogrodów botanicznych; 7) pod urządzeniami: melioracji wodnych, przeciwpowodziowych i przeciwpożarowych, zaopatrzenia rolnictwa w wodę, kanalizacji oraz utylizacji ścieków i odpadów dla potrzeb rolnictwa i mieszkańców wsi; 8) zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa; 9) torfowisk i oczek wodnych; 10) pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Jeżeli zaś wyłączeniu z produkcji rolniczej mają podlegać grunty rolne stanowiące użytki rolne, to w myśl art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy, wyłączenie może dotyczyć wyłącznie gruntów rolnych określonych, jako użytki rolne w ewidencji gruntów. Wynika to wprost z tego przepisu, w którym stwierdza się, że gruntami rolnymi są te grunty, które jako użytki rolne określone są w ewidencji gruntów. Zatem to zapisy zawarte w ewidencji gruntów stanowią podstawę do ustalenia rodzajów użytków rolnych na potrzeby postępowania w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej.
Regulacja dotycząca ewidencji gruntów i budynków zawarta została w ustawie z dnia 17 maja 1989 roku - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity: Dz. U. z 2010 roku, Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454).
Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne przez ewidencję gruntów i budynków (kataster nieruchomości) rozumie się jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stanowi, że ewidencja gruntów i budynków obejmuje m.in. informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. W myśl art. 20 ust. 3 tejże ustawy, grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Z kolei zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Informacje, o których mowa w art. 20 ust. 1 ww. ustawy, zawiera operat ewidencyjny (art. 24 ust. 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Zgodnie z § 46 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11. Z kolei w myśl § 47 ust. 1 tego rozporządzenia aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych.
Z powyższych przepisów, zdaniem Sądu, jednoznacznie wynika, że jedynym, a zarazem istotnym, dowodem klasyfikacji gruntów rolnych, którego przeprowadzenie jest niezbędne w postępowaniu w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej, są dane o gruntach rolnych zawarte w ewidencji gruntów. Z przepisów tych wynika bowiem, iż w sprawach o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej to właśnie dane z ewidencji gruntów są wiążące co do rolniczego charakteru określonych gruntów, jak również co do bonitacyjnej klasy gleby (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 sierpnia 1989 r., sygn. akt SA/Wr 1168/88, Baza Orzeczeń LEX nr 10088, który wprawdzie dotyczył ustawy z dnia 26 marca 1982 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych - Dz. U. Nr 11, poz. 79 ze zm., lecz nadal pozostaje aktualny w zakresie sposobu oceniania wagi zapisów zawartych w ewidencji gruntów dla oceny rolniczego charakteru określonych gruntów). Ustalenie klasyfikacji gleboznawczej gruntów rolnych jest przy tym niezbędne dla określenia wysokości należności i opłat rocznych wskazanych w art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podstawy ustaleń faktycznych w tym zakresie nie stanowi jednak treść decyzji zatwierdzającej zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów, lecz treść zapisów zawartych w ewidencji gruntów.
W przedmiotowej sprawie organy, zgodnie z powyższymi wymogami, uzyskały aktualne dane z ewidencji gruntów i budynków w tym dla działek nr 168/4, 181/2 i 182 - w formie wypisu z rejestru gruntów sporządzonego dnia 25 sierpnia 2011 roku, zatem wydane decyzje uwzględniały treść aktualnych zapisów ewidencji gruntów i budynków. Decyzje prawidłowo uwzględniły również zapisy obowiązującego dla przedmiotowego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr VII/45/11 Rady Miejskiej w Pelplinie z dnia 20 kwietnia 2011 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego fragment gminy Pelplin w rejonie miejscowości Rajkowy i Gręblin - Dz. U. Woj. Pomor. z 2011 roku, Nr 51, poz. 1185), z których wynika, iż wszystkie objęte wnioskiem działki zostały przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne. Nie budziły również wątpliwości Sądu, dokonane przez organ I instancji - przy uwzględnieniu ww. danych, a zaakceptowane przez organ odwoławczy, wyliczenia wysokości jednorazowej należności oraz opłaty rocznej.
W sprawie bezspornym jest również, że aktualne na dzień wydania decyzji dane z ewidencji gruntów i budynków wynikały z decyzji Starosty Tczewskiego z dnia 10 maja 2011 roku o zatwierdzeniu zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów ww. działek. Decyzja ta stanowiła podstawę aktualizacji operatu ewidencyjnego. Nie miała jednak bezpośredniego znaczenia dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego niniejszej sprawy. Z przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynika bowiem, aby organy orzekające w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej powinny swe rozstrzygnięcia opierać na treści decyzji zatwierdzającej zmiany w klasyfikacji gruntów. Swoje ustalenia organy winny opierać jedynie na aktualnych danych z ewidencji gruntów i budynków, co w niniejszej sprawie uczyniły. Co za tym idzie, również zmiana lub uchylenie decyzji zatwierdzającej zmiany w klasyfikacji gruntów nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia o wyłączeniu gruntów z produkcji rolniczej. Miarodajnym w tym zakresie był bowiem wyłącznie dowód z danych z ewidencji gruntów i budynków. Skoro zatem treść decyzji zatwierdzającej zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie stanowiła podstawy dla ustaleń faktycznych dokonywanych w przedmiotowym postępowaniu, to jako bezzasadny należało ocenić zarzut wydania zaskarżonej decyzji w oparciu o wadliwą uchyloną wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lutego 2012 roku, sygn. akt III SA/Gd 456/11, decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i kartograficznego w Gdańsku z dnia 18 sierpnia 2011 roku, utrzymującą ww. decyzję Starosty Tczewskiego z dnia 10 maja 2011 roku. Decyzja ta nie stanowiła bowiem podstawy ustaleń faktycznych poczynionych przez organy w niniejszej sprawie, które orzekając w trybie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, miały obowiązek brania pod uwagę aktualnej treści danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków, co też uczyniły.
Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że w czasie wydawania w przedmiotowej sprawie decyzji przez organy obu instancji (w dniu 1 września 2011 roku przez organ pierwszej instancji oraz w dniu [...] stycznia 2012 roku przez organ odwoławczy) decyzja Starosty Tczewskiego z dnia [...] maja 2011 roku o zatwierdzeniu zmian w gleboznawczej klasyfikacji gruntów (której treść uwzględniono w ewidencji gruntów) była ostateczna, w związku z utrzymaniem jej w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2011 roku. W świetle poczynionych powyżej rozważań, podstawowe znaczenie dla niniejszej sprawy miało jednak jedynie wniesienie wyników dokonanej na podstawie ww. decyzji zmiany klasyfikacji gruntów do ewidencji gruntów, które odbyło się przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie. Co za tym idzie, zaskarżenie ww. decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Gdańsku z dnia [...] sierpnia 2011 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku oraz uchylenie jej wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 roku, sygn. akt III SA/Gd 456/11, nie miało znaczenia dla rozpoznania niniejszej sprawy, albowiem sam wynik postępowania w przedmiocie zatwierdzenia zmian w gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie miał wpływu na sposób rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Miała na nie wpływ jedynie treść zapisów ewidencji gruntów.
Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że decyzja zatwierdzająca zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów nie stanowi podstawy do orzekania o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, co oznacza, że jej uchylenie lub zmiana nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy i wbrew twierdzeniom skargi, nie może stanowić przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji), określonej w art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a. Zaskarżona decyzja wydana została bowiem w oparciu o zapisy ewidencji gruntów, a nie w oparciu o decyzję zatwierdzającą zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
Nadto Sąd stwierdził, że przesłanki wznowienia postępowania określone są w sposób enumeratywny i mają charakter obligatoryjny. Enumeratywne wyliczenie przesłanek wznowienia powoduje, że przyczyny wznowienia ograniczone są jedynie do tych wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a i 145b K.p.a. Niedopuszczalna jest ich wykładnia rozszerzająca, z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 K.p.a.
Sąd stwierdził także, iż zbadał z urzędu właściwość organu wydającego decyzję w I instancji i stwierdził, że decyzję w niniejszej sprawie wydał Burmistrz Miasta i Gminy Pelplin (a nie starosta - vide art. 5 ustawy), z uwagi na zawarte na podstawie art. 4 ust. 5 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. Nr 91 poz. 578 ze zm.) porozumienie Rady Powiatu w Tczewie oraz Rady Miejskiej w Pelplinie z dnia [...] czerwca 2000 r. w sprawie prowadzenia przez organy gminy Pelplin zadań z zakresu właściwości powiatu (Dz. U. Woj. Pomor. z 2000 roku, Nr 120, poz. 773 ze zm.). Zgodnie z treścią § 1 ust. 1 pkt 3 lit. b i c tego porozumienia, Rada Powiatu w Tczewie przekazała, a Rada Miejska w Pelplinie przejęła do prowadzenia, w tym wydawania decyzji w pierwszej instancji, sprawy z zakresu właściwości powiatu z ustawy z dnia 2 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w tym wydawanie decyzji zezwalających na wyłączenie z produkcji użytków rolnych (art. 11 ust. 1), a także ustalenie wysokości należności i opłat rocznych oraz orzekanie o zwrocie należności (art. 12 ust. 1, 2, 3, 4).
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną wniosła M. L., podnosząc zarzuty naruszenia:
1) § 46 ust. 1, § 47 ust.1 i § 49 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne poprzez przyjęcie, że dowodem klasyfikacji gruntów rolnych w postępowaniu w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej są dane o gruntach zawarte w ewidencji gruntów oraz, że dla ustaleń faktycznych poczynionych w tym zakresie nie ma znaczenia treść decyzji zatwierdzającej zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów lecz treść zapisów zawartych w ewidencji gruntów rolnych,
2) art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych poprzez nieuwzględnienie aktualnej treści danych zawartych w decyzji zatwierdzającej zmiany w gleboznawczej klasyfikacji gruntów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Marię L. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim stwierdzić należy, że nie jest możliwe merytoryczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.
Odnośnie do pierwszego z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić należy, że wskazano w nim jedynie ogólnie, iż zarzut dotyczy ustawy "prawo geodezyjne i kartograficzne". Nawet gdyby przyjąć, że skarżąca kasacyjnie wskazała na ustawę z dnia 17 maja 1989 roku Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 j.t. ze zm.), to w ustawie tej nie ma przepisów, które w skardze kasacyjnej wymieniono, to jest § 46 ust. 1, § 47 ust. 1 i § 49. Ustawa ta ma jednostki redakcyjne w postaci artykułów i ustępów. Nie ma natomiast w tej ustawie paragrafów. Paragrafy, które wymienione są w skardze kasacyjnej znajdują się w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jednak zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej i nie może ich modyfikować.
Z kolei w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie podnosi, że podstawą wprowadzenia zmian w danych ewidencji gruntów i budynków zgodnie z art. 49 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów (Dz. U. Nr 38, poz. 454) stanowi decyzja administracyjna. Tymczasem, po pierwsze w ww. rozporządzeniu nie ma jednostek redakcyjnych w postaci artykułów, a po drugie § 49 tego rozporządzenia podzielony jest na 3 mniejsze jednostki redakcyjne w postaci ustępów.
Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Z art. 176 P.p.s.a. wynika, że nieodzownym elementem konstrukcyjnym skargi kasacyjnej jest m.in. wskazanie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych. Tymczasem w zarzucie wymienionym w punkcie 2 skargi kasacyjnej wskazano ogólnie na art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Nawet gdyby przyjąć, że jest to art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm.), to wskazać należy, że przepis ten jest podzielony na 7 jednostek redakcyjnych w postaci ustępów.
W skardze kasacyjnej wskazano zaś ogólnie na naruszenie ww. przepisu nie wskazując, który ustęp tego przepisu został naruszony. Nie jest zaś rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego precyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej i ustalanie, które w istocie przepisy lub przepis wymienionego artykułu, zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, zostały naruszone.
Odnośnie do podniesionego w skardze kasacyjnej argumentu, że sprawę wyłączenia gruntów z produkcji rolnej należało zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. do momentu uwidocznienia aktualnych danych w ewidencji gruntów stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Dopóki dane zawarte w ewidencji gruntów nie zostały zmienione są one dla organów administracji wiążące. Organ administracji nie ma obowiązku zawieszania postępowania administracyjnego, w którym dokonuje ustaleń na podstawie danych z ewidencji, do czasu zakończenia postępowania, które może skutkować zmianą danych zawartych w ewidencji. Organ administracji bierze pod uwagę te dane, które figurują w dacie wydania decyzji. Kwestia ta została szczegółowo omówiona w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji i ponowne jej przytaczanie jest niecelowe.
Na marginesie stwierdzić należy, że zarówno organy administracji jak i Sąd I instancji nie poczyniły żadnych rozważań odnośnie tego, czy skarżącej kasacyjnie przysługiwał status strony w postępowaniu o wydanie decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej. Organy administracji jak i Sąd automatycznie przyjęły, że skarżąca kasacyjnie jest stroną postępowania, gdyż decyzja dotyczy działek, których jest właścicielem. Nie wzięto jednak pod uwagę umowy dzierżawy z dnia 23 lutego 2010 r., którą skarżąca kasacyjnie zawarła z Elektrownią [...] Sp. z o.o. Z umowy tej wynika, że skarżąca kasacyjnie zezwoliła Spółce na pełne wykorzystanie będących jej własnością działek o nr ew. [...] w celu budowy elektrowni. Spółka może używać nieruchomości m.in. niezbędnych pozwoleń, decyzji, uzgodnień, opinii związanych z budową dwóch bloków o mocy 1000 MW każdy. Spółka może więc także wystąpić do właściwego organu administracji o wyłączenie tych działek z produkcji rolnej. Skutkiem wydania decyzji o wyłączeniu tych działek z produkcji rolnej będzie możliwość ich wykorzystania przez Spółkę zgodnie z zawarta umową oraz obowiązek ponoszenia przez Spółkę opłat związanych z wyłączeniem tych działek z produkcji rolnej. Decyzja o wyłączeniu działek z produkcji rolnej skutkuje powstaniem uprawnień oraz na rzecz Spółki. Nie skutkuje natomiast powstaniem uprawnień lub obowiązków wobec skarżącej kasacyjnie. Skarżąca kasacyjnie miała więc wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny w kwestionowaniu wydanej na rzecz Spółki decyzji. Wobec treści zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny nie był jednak władny uchylić zaskarżonego wyroku oraz wyeliminować z obrotu prawnego decyzji organu odwoławczego.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.