II OSK 3101/24

II OSK 3101/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Szymańska
Anna Żak /przewodniczący/
Tomasz Bąkowski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Sygn. powiązane
IV SA/Po 412/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-09-12
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Żak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 412/24 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 20 marca 2024 r., nr SKO.4120.2495.182.2023.WZ w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 września 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 412/24, oddalił skargę T. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z 20 marca 2024 r., nr SKO.4120.2495.182.2023.WZ w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta W. o ustaleniu na rzecz P. sp. z o.o. z siedzibą w W. lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] nr [...] na działce o nr ewid. [...], przy ulicy [...] w miejscowości W.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła T. sp. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Wyrok zaskarżono w całości.
Wyrokowi zarzucono:
1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 p.p.s.a. przez błędne oddalenie skargi skarżącej kasacyjnie pomimo braku istnienia do tego podstaw, albowiem decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana przez organ I instancji i utrzymana w mocy przez organ II instancji została wydana bez wymaganego uzgodnienia jej projektu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym w W.;
2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 1a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2024 r. poz. 416, dalej: "u.p.i.s.") przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepis ten nie może być samodzielną podstawą prawną do uzgodnienia decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy przepis ten wprost nakłada na Państwową Inspekcję Sanitarną obowiązek dokonywania uzgodnień w tym zakresie, na co wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach wydanych w sprawach o sygn. akt II OSK 722/19 i II OSK 2339/16.
Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji publicznej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przypisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym po stwierdzeniu spełnienia ustawowych warunków przewidzianych w art. 182 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, który wniósł skargę kasacyjną, zrzekł się rozprawy, zaś strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu.
Stosownie do art. 193 zd. 2 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej formułowanej przez stronę skarżącą, organy administracji publicznej oraz Sąd I instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny został przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Kluczowym zarzutem podniesionym w skardze kasacyjnej jest zarzut błędnej wykładni art. 3 pkt 1a u.p.i.s., z którego wynika, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy między innymi uzgadnianie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych. Wziąwszy pod uwagę poglądy formułowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie widać wyraźnie, że ustalenie prawnego charakteru tego przepisu oraz rekonstruowanej z niego normy jest dyskusyjne (zob. m.in.: wyroki NSA z: 10.01.2013 r., II OSK 1645/11, LEX nr 2019492; 27.05.2014 r., II OSK 3047/12, LEX nr 1579485; 4.10.2017 r., II OSK 2339/16, LEX nr 2399198; 22.06.2018 r., II OSK 1458/18, LEX nr 2534739; 23.04.2020 r., II OSK 722/19, LEX nr 3156026 oraz z 29.08.2022 r., II OSK 2720/19, LEX nr 3588828, czy też J. Chmielewski, Współdziałanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta) z organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Glosa do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 6 października 2022 r., IV SA/Po 490/22, OSP 2023, nr 9, s. 71 in.).
Stanowisko skarżącej kasacyjnie w tym względzie ogranicza zarysowany problem i sprowadza się do przyjęcia, że art. 3 pkt 1a u.p.i.s. stanowi samodzielną podstawę prawną do uzgodnienia (projektu – przyp. NSA) decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.
Dokonując oceny trafności stanowiska prezentowanego przez skarżącą kasacyjnie należy wziąć pod uwagę zarówno brzmienie, jak idącą za nim treść tego przepisu i rekonstruowanej z niego normy, ale również jego usytuowanie, nie tylko w samej ustawie, ale również z punktu widzenia systemu prawa i typologii norm składających się na ten system (argumentum a rubrica).
Nie powinna budzić wątpliwości teza wyjściowa, zgodnie z którą: regulacje administracyjnoprawne dzielą się na trzy główne działy prawa administracyjnego w szerokim rozumieniu tego terminu, a mianowicie na: powszechne administracyjne prawo materialne, powszechne administracyjne prawo formalne oraz administracyjne prawo ustrojowe. Na pierwszy z nich składają przepisy, z których są rekonstruowane normy kształtujące w sposób bezpośredni (ex lege) bądź pośredni (w wyniku przeprowadzenia procesu stosowania prawna) sytuację prawną podmiotów pozostających (w okolicznościach określonych w hipotezie tych norm) poza systemem władzy publicznej, jak również normy wyposażające organy administracji publicznej w szczegółową kompetencję do kształtowania sytuacji prawnej wyżej wymienionych podmiotów bądź do kontroli przestrzegania norm powszechnego administracyjnego prawa materialnego przez te podmioty (adresatów normy), stanowiącą niezbędną legitymację do działania organu w sferze zewnętrznej. Zatem źródłem kompetencji organu do kształtowania sytuacji prawnej jednostek i ich organizacji jest norma rekonstruowana z przepisów powszechnego administracyjnego prawa materialnego.
Natomiast powszechne administracyjne prawo formalne jest zbiorem norm regulujących zasady i tryb postępowań prowadzących do kształtowania sytuacji prawnej adresatów norm powszechnego administracyjnego prawa materialnego, a zarazem sposobu realizacji wyżej wymienionych kompetencji organu administracji. Jak z powyższego wynika oba te działy prawa administracyjnego w szerokim rozumieniu tego terminu zawierają normy o charakterze dwustronnie wiążącym. Wiążą one bowiem zarówno podmioty spoza systemu administracji publicznej (głównych adresatów powszechnego administracyjnego prawa materialnego), jak i organy realizujące kompetencje z zakresu powszechnego administracyjnego prawa materialnego.
Z kolei administracyjne prawo ustrojowe, to dział prawa administracyjnego stanowiący zbiór norm kształtujących organizację i funkcjonowanie administracji publicznej, w tym organów tejże administracji. Normy te są rekonstruowane z przepisów prawa: kreujących poszczególne struktury administracji publicznej, w tym jej organy, wytyczających tym organom przestrzenny obszar działania, określających ich strukturę i lokujących je w określonym miejscu struktury administracji publicznej, a nadto określających więzi organizacyjne łączące poszczególne podmioty administracji oraz określających zasady, sposoby i tryby obsady personalnej w organach i urzędach. Poza tym administracyjne prawo ustrojowe określa zakres działania danego organu, przez który należy rozumieć zbiór spraw, do zajmowania się którym został powołany dany organ bądź zespół organów w danym dziale administracji publicznej. Przepisy normujące zakres działania nie stanowią źródła kompetencji do realizacji powszechnego administracyjnego prawa materialnego, a co za tym idzie, nie mogą stanowić podstawy do podejmowania działań władczych o charakterze zewnętrznym (por. M. Bogusz, Zakres działania [:w] Leksykon Prawa Administracyjnego, red. E. Bojanowski, K. Żukowski, Warszawa 2009, s. 538-539).
W świetle powyższego przepisy u.p.i.s. należy zaliczyć do administracyjnego prawa ustrojowego, zaś art. 3 pkt 1a u.p.i.s. uznać za jeden z przepisów normujących zakres działania, nawet nie organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale Państwowej Inspekcji Sanitarnej in corpore (art. 3 u.p.i.s. zaczyna się od słów: "Do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej..."). Zatem już choćby z tego względu nie sposób zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, że art. 3 pkt 1a u.p.i.s. jest samodzielną podstawą prawną do uzgodnienia projektu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto, z przepisu tego nie wynika, w jakiej formie oraz w jakim trybie dochodzi do owego uzgodnienia. Nie ma też normatywnych podstaw do wskazania regulacji, które określałyby prawną formę i tryb uzgadniania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w przeciwieństwie do przepisów art. 53 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977, dalej: "u.p.z.p."), w których są wskazane organy powołane do współdziałania z organem prowadzącym postępowanie administracyjne oraz jest zamieszczone odwołanie do art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz.U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm.), w którego przepisach określono formę i tryb zajęcia stanowiska przez organ uzgadniający. Dodatkowo w tym przypadku ów tryb został zmodyfikowany przepisami art. 53 ust. 5-5d u.p.z.p.
Nie mogły też odnieść zamierzonego skutku przywołane przez skarżącą kasacyjnie fragmenty uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688 z póź. zm., dalej: "ustawa zmieniająca"), z których wynika, że dodanie do art. 53 ust. 4 u.p.z.p. pkt 2a, który przewiduje, że decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym organem Państwowej Inspekcji Sanitarnej – pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, stanowi dostosowanie do aktualnego stanu prawnego w zakresie kompetencji organów wynikających z innych ustaw. Po pierwsze, skarżąca kasacyjnie błędnie przyjmuje, że cytowane przez nią stanowisko jest stanowiskiem ustawodawcy. Otóż przywołane stwierdzenie pochodzi z projektu ustawy, zaś projektodawcą ustawy zmieniającej, a co za tym idzie autorem uzasadnienia dołączonego do tego projektu, była Rada Ministrów a nie ustawodawca (zob. Rządowy projekt ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw z dnia 23 marca 2023 r., druk nr 3097, https://www.sejm.gov.pl/Sejm9.nsf/druk.xsp?nr=3097). Zatem nie sposób traktować wywodów zawartych w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej w kategoriach wykładni autentycznej.
Po drugie, przyjęcie że dodanie do art. 53 ust. 4 u.p.z.p. pkt. 2a stanowi dostosowanie do aktualnego stanu prawnego w zakresie kompetencji organów wynikających z innych ustaw (do których, jak należy rozumieć skarżąca kasacyjnie zalicza u.p.i.s., zaś samą kompetencję wywodzi z art. 3 pkt 1a u.p.i.s.), prowadziłoby do akceptacji superfluum ustawowego, a więc dublowania treści obowiązujących przepisów, co pozostaje w sprzeczności z zasadami poprawnej legislacji.
Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekającego w granicach zakreślonych treścią podnoszonego zarzutu, art. 3 pkt 1a u.p.i.s. jako przepis ustrojowy określający zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie stanowi samodzielnej podstawy do podejmowania władczych aktów wpływających na kształtowanie materialnoprawnej sytuacji jednostki.
Niezasadność zarzutu błędnej wykładni art. 3 pkt 1a u.p.i.s. sprawia, że również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. należało uznać za nieuzasadniony. Ma on bowiem charakter wynikowy i jego zastosowanie jest rezultatem uznania, że w sprawie nie zaistniało tego rodzaju naruszenie prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które uzasadniałaby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że w niniejszej sprawie nieskuteczność wskazanego wyżej zarzutu naruszenia prawa materialnego pociąga za sobą nieskuteczność zarzutu naruszenia art. 151 p.p.s.a.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.