II OSK 310/23

II OSK 310/23 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-06-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-02-15
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Ol 561/22 - Wyrok WSA w Olsztynie z 2022-09-22
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 3 pkt 4 lit. c), art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 29 ust 2 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a.
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I.M. i J.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 września 2022 r. sygn. akt II SA/Ol 561/22 w sprawie ze skargi I.M. i J.M. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia 23 czerwca 2022 r. nr P.7721.163.2021 16KK w przedmiocie rozbiórki wiaty oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 22 września 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 561/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę I.M. i J.M., dalej: "skarżący", na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "organ odwoławczy" lub "WINB", z dnia 23 czerwca 2022 r. nr P.7721.163.2021 16KK, w przedmiocie rozbiórki wiaty.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Wyrok zaskarżyli w całości. Zarzucili:
I. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. naruszenie przepisów postępowania mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 c) oraz art. 151
P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także przez niewystarczające rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności:
a. wadliwe ustalenie, iż wiata drewniana zlokalizowana na działce nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w O. stanowiącej własność prywatną inwestorów narusza zapisy planu zagospodarowania przestrzennego określonego dla wymienionej nieruchomości, podczas gdy:
b. przepisy Prawa budowlanego nie zawierają definicji "wiaty", z orzecznictwa wynika, iż wiata jest obiektem budowlanym, ale nie budynkiem i może być kwalifikowana m.in. jako obiekt małej architektury, co potwierdził m.in. w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 lutego 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie III FSK 4928/21 (LEX nr 3325193), wskazując, że: "Wszelkiego rodzaju wiaty mogą być kwalifikowane jako budynki, budowle, ale także jako obiekty małej architektury. Nieprecyzyjna definicja "obiektu małej architektury" powoduje bowiem, że należy ją interpretować indywidualnie do danego stanu faktycznego."
c. przedmiotową wiatę można uznać za obiekt małej architektury, mający spełniać funkcję obiektu użytkowego służącego utrzymaniu porządku, zgodnie z art. 3 pkt 4 lit. c) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm., dalej "Prawo budowlane"), tzn. wiaty gospodarczej, której przeznaczeniem będzie przechowywanie narzędzi ogrodniczych, mebli ogrodowych, rowerów, pojemników na odpady gospodarcze, wózków dziecięcych etc.;
d. ustalenia właściwego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego Uchwałą Rady Miasta Olsztyna nr XIX/255/16 z dnia 27 stycznia 2016 roku w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nad Jeziorem Długim w Olsztynie" nie ograniczają możliwości istnienia i funkcjonowania wiaty drewnianej na działce nr [...] stanowiącej własność prywatną inwestorów, a karta ustaleń szczegółowych dla terenu inwestycji oznaczonego w planie miejscowym symbolem [...] (między ul. [...] i [...]) nie wprowadza zakazu budowania wiat,
e. zgodnie z rysunkiem ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono przy ul. [...] nieprzekraczalną linię zabudowy, a stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 4 ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalna linia zabudowy - jest to linia poza którą nie można sytuować budynków; linię tę mogą przekraczać balkony i wykusze tych obiektów, jednak nie więcej niż o 1,5 m; nieprzekraczalne linie zabudowy nie dotyczą lokalizacji obiektów małej architektury i terenowych urządzeń rekreacyjnych, a zatem powołany wymóg nie dotyczy wiaty w realiach niniejszej sprawy, którą należy uznać za obiekt małej architektury. Niezależnie jednak od powyższego pismem z dnia 13 października 2021 roku (w aktach sprawy) Zarząd Dróg, Zieleni i Transportu w O. na wniosek inwestorów wyraził zgodę na zbliżenie wiaty gospodarczej, na działce nr [...] do krawędzi jezdni ul. [...] (działki nr [...]) na odległość 3 m,
2. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie przepisu art. art. 145 § 1 pkt 1 c) oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organów I i II instancji, gdy okoliczności sprawy przemawiały za uchyleniem decyzji i umorzeniem postępowania w przedmiocie robót budowlanych związanych z budową wiaty na terenie działki nr [...] obręb [...] przy [...] w O.,
3. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.
w zw. z art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane i bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę wiaty drewnianej zlokalizowanej na działce stanowiącej prywatną własność inwestorów, będącej ponadto obiektem małej architektury, podczas gdy zgodnie z art. 29 ust 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki, a dodatkowo zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 19 ustawy Prawo budowlane budowa obiektu małej architektury poza miejscem publicznym nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.
Skarżący wnieśli o:
1. uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie decyzji Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Olsztynie z dnia 23 czerwca 2022 r., nr P.7721.163.2021.16KK, utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Olsztyna z dnia 29 listopada 2021 r., PINB.5151.25.2021, w przedmiocie rozbiórki wiaty, oraz umorzenie postępowania administracyjnego,
2. zasądzenie od organu na rzecz skarżących kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,
3. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.
Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenia stanu faktycznego sprawy, a także przez niewystarczające rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego.
Skarżący w opisie naruszenia analizowanego zarzutu, zawartym w punktach I.1.a-e kasacji, zakwestionowali kwalifikację prawną spornego obiektu oraz niewłaściwe odczytanie i zastosowanie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Powołując się na art. 3 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351), w punktach a-c podnieśli, że przedmiotową wiatę można uznać za obiekt małej architektury. W punkcie d sformułowali tezę, według której, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzonego uchwałą Rady Miasta Olsztyna Nr XIX/255/16, z dnia 27 stycznia 2016 r., dalej także: "Plan", nie ograniczają możliwości istnienia na działce nr [...] wiaty drewnianej, a karta ustaleń Planu dla terenu inwestycji oznaczonego symbolem [...] nie wprowadza zakazu budowania wiat.
W punkcie e skarżący, wskazali, że linia zabudowy, o której mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 Planu nie dotyczy obiektów małej architektury.
Abstrahując na razie od trafności stanowiska skarżących, przyjąć należy, że w punktach a-e zarzucili naruszenia materialnoprawne. Podnieśli naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., nie wskazując konkretnych błędów odnoszących się do postępowania dowodowego. Nie podali, jakie fakty zostały ustalone nieprawidłowo, w wyniku błędnej oceny materiału dowodowego.
Art. 80 K.p.a. ustanawia zasadę swobodnej oceny materiału dowodowego. Na jej podstawie organ ustala istotne w sprawie okoliczności o charakterze faktycznym. Kwalifikacji prawnej obiektu budowlanego, która dokonywana jest w ramach zastosowania norm prawa materialnego, nie można utożsamiać z oceną materiału dowodowego dokonywaną na podstawie art. 80 K.p.a.
Z treści wskazanych wyżej zarzutów procesowych oraz ich uzasadnienia (przede wszystkim punkt IV uzasadnienia skargi kasacyjnej) wynika, że materiał dowodowy, przede wszystkim dowód z oględzin, nie został zakwestionowany. W wyniku niepodważonych czynności procesowych z zakresu postępowania wyjaśniającego ustalono istotne okoliczności faktyczne. Ocena dowodów nie narusza zasady swobodnej oceny, o której mowa w art. 80 K.p.a. Skarżący nie podjęli nawet próby skonkretyzowania, na czym błędna ocena okoliczności faktycznych miałaby polegać. Stwierdzenie, w części IV uzasadnienia zaskarżonego wyroku, dotyczącej naruszeń procesowych, że organy "błędnie stwierdziły, że przedmiotowa wiata nie stanowi obiektu małej architektury" oraz że organy "wadliwie uznały, że narusza ona właściwy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego", przy braku konkretyzacji aspektu procesowego, wskazuje na to, że skarżący kwestionują stanowisko materialne organów i Sądu pierwszej instancji w zakresie kwalifikacji obiektu, błędnie określając dostrzeżoną wadę jako uchybienie procesowe.
Bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i jak to określili skarżący, "utrzymania w mocy decyzji" nakazującej rozbiórkę wiaty drewnianej, będącej obiektem małej architektury, podczas gdy zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, budowa wiat o pow. zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznczonej pod budownictwo mieszkaniowe, a dodatkowo zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 19 ustawy Prawo budowlane budowa obiektu małej architektury poza miejscem publicznym nie wymaga pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.
Przede wszystkim treść zarzutu ignoruje oczywistą okoliczność procesową i materialną, polegającą na tym, że jako podstawa prawna nakazania rozbiórki, w decyzji PINB, utrzymanej w mocy decyzją WINB, nie został wskazany art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Konieczne jest spostrzeżenie, że zwrócił na to uwagę Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Dalsze uwagi materialne należy rozpocząć od odnotowania, że decyzja PINB została wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (w dacie wydania postanowienia PINB: Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane". Doprecyzować trzeba, że z uwagi na wszczęcie postępowania po wejściu w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), nie miał zastosowania art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r.
W myśl art. 51 ust. 1 pkt 1, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.
Przed wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1, PINB wydał postanowienie na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. Uznał, że zachodzi przesłanka wykonywania robot budowlanych w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach.
To, czy budowa przedmiotowego obiektu rzeczywiście nie jest zgodna z przepisami, jest uwarunkowane jego kwalifikacją prawną.
Od razu stwierdzić należy, że błędna jest teza kasacji, według której, przedmiotowy obiekt jest obiektem małej architektury.
Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 4 Prawa budowlanego przez obiekty małej architektury należy rozumieć niewielkie obiekty, a w szczególności: a) kultu religijnego, jak: kapliczki, krzyże przydrożne, figury, b) posągi, wodotryski i inne obiekty architektury ogrodowej, c) użytkowe służące rekreacji codziennej i utrzymaniu porządku, jak: piaskownice, huśtawki, drabinki, śmietniki.
Należy zgodzić się z poglądem przywołanym przez Sąd pierwszej instancji, według którego, wprawdzie przepis ten nie wymienia w sposób wyczerpujący wszystkich rodzajów takich obiektów, co w konsekwencji pozwala zaliczyć do obiektów małej architektury także inne obiekty, niż wymienione w treści tego przepisu, jednak muszą to być obiekty nie dość, że niewielkie, to jeszcze rodzajowo podobne do tych, które zostały wymienione w art. 3 ust. 4 Prawa budowlanego (patrz: wyrok NSA z 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2077/16; wyrok NSA z dnia 21 września 2021 r., sygn. akt II OSK 1005/21).
Natomiast trafna jest kwalifikacja wykonanego obiektu jako wiaty. Utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym, wiata to samodzielna lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca, rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym – deszczem, śniegiem, wiatrem (por. wyroki NSA: z 10 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 794/10; z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1707/15; z dnia 17 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 603/19). Brak ustawowej definicji takiego obiektu oznacza przy tym, że jego kwalifikacja wymaga każdorazowo uwzględnienia jego formy, funkcji oraz gabarytów. Za podstawowe cechy wiaty uznaje się wsparcie danej budowli na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (por. wyrok NSA z 9 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 3465/18).
Nie budzi wątpliwości, że przedmiotowy obiekt spełnia powyższe warunki nie tylko z uwagi na jego konstrukcję ale także oświadczenie inwestorów, złożone do akt sprawy, z którego wynika, że wiata będzie spełniała funkcję wiaty gospodarczej, z przeznaczeniem na przechowywanie narzędzi ogrodniczych, mebli ogrodowych, rowerów, pojemników na odpady gospodarcze, wózków dziecięcych, itp. Obiekt ten ma zatem charakter budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.
Z uwagi na wymiary wiaty, a także jej przeznaczenie nie sposób uznać, że spełnia ona wymogi obiektu małej architektury.
Uwzględniając taką kwalifikację obiektu, stwierdzić należy, że oceny o niezgodności z prawem nie usprawiedliwia przepis art. 29 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Zastosowanie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego było rezultatem naruszenia przepisów Planu miejscowego.
Skoro przedmiotowy obiekt jest wiatą, to nie ma podstaw do przyjęcia, że nie stosuje się do niego wymogów powołanego ustalenia Planu w zakresie nieprzekraczalnej linii zabudowy (§ 3 ust. 1 pkt 4 w związku z § 9 pkt 1 Planu miejscowego). Tego wymogu Planu miejscowego nie usuwa zgoda Zarządu Zieleni i Transportu w O. z dnia 13 października 2021 r. na zbliżenie wiaty gospodarczej do pasa drogowego. Zgoda ta może być rozpatrywana jedynie w zakresie wymogów przepisów o drogach publicznych, a nie akt sanujący sprzeczność lokalizacji obiektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Nadto, jak wynika z postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Ochrony Zabytków z dnia 26 listopada 2021 r. oraz pisma Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 11 kwietnia 2022 r., działka nr [...] obręb [...] oraz budynek przy [...] w O. są położone na terenie historycznego układu urbanistycznego osiedla nad J. ujętego w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Zakres inwestycji stoi w sprzeczności z wymogami ochrony zabytków, tj. chronionych wartości historycznego układu urbanistycznego osiedla nad J.
Jak zaś wynika z pisma Wydziału Urbanistyki Urzędu Miasta O. z dnia 19 maja 2022 r., przedmiotowa działka znajduje się w wyznaczonym obszarze ochrony konserwatorskiej zabudowy osiedla nad J.. Wybudowana wiata znajduje się w przestrzeni chronionego wnętrza ulicy oraz zakłóca chroniony układ urbanistyczny. Oznacza to, że sporny obiekt narusza przepisy § 7 pkt 3 lit. a i lit. e Planu miejscowego.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.