II OSK 31/25

II OSK 31/25 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-11-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-09
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak
Anna Szymańska /sprawozdawca/
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Cudzoziemcy
Sygn. powiązane
II SAB/Gl 138/24 - Wyrok WSA w Gliwicach z 2024-10-16
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2354
art. 112a ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Śląskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 138/24 w sprawie ze skargi I. Y. na bezczynność Wojewody Śląskiego w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: WSA w Gliwicach, sąd pierwszej instancji, sąd wojewódzki) wyrokiem z 16 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Gl 138/24, w wyniku rozpoznania skargi I. Y. (dalej: cudzoziemiec, strona, skarżący) na bezczynność Wojewody Śląskiego (dalej: Wojewoda, organ, skarżący kasacyjnie) w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy: stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1.), zobowiązał Wojewodę do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania akt sprawy wraz z prawomocnym wyrokiem (pkt 2.); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt 3.) oraz orzekł w przedmiocie kosztów postępowania sądowego (pkt 4.).
Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Cudzoziemiec – obywatel Republiki Turcji, wnioskiem z 10 stycznia 2023 r. (wpływ do organu) wystąpił o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Dalej, pismem z 22 lutego 2024 r. złożono korektę wniosku i uzupełniono dokumenty. Wobec braku aktywności organu strona złożyła ponaglenie z 16 kwietnia 2024 r., a następnie do WSA w Gliwicach skargę z 12 czerwca 2024 r. na bezczynność Wojewody. Organ, 12 lipca 2024 r. poinformował m.in. o wszczęciu postępowania, treści art. 112a ustawy z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2024 r. poz. 769, dalej: u.o.c.) oraz treści art. 100d ustawy z 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa (Dz. U. z 2024 r. poz. 167 ze zm.; dalej: u.o.p.). Następnie, 15 lipca 2024 r. w trybie art. 109 ust. 1 u.o.c zwrócił się do odpowiednich służb o informacje o cudzoziemcu.
Zdaniem WSA w Gliwicach skarga częściowo jest zasadna. W ocenie sądu wojewódzkiego doszło do bezczynności. Podano, że po wpływie wniosku w styczniu 2023 r. organ długotrwale nie podejmował żadnych czynności (także wstępnych, weryfikacyjnych), nie działał niezwłocznie i nie załatwił sprawy w terminie. Wyjaśniono, że decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (art. 112a ust. 1 u.o.c.). Następnie wskazano na obowiązek sprawnego działania przez organ administracji publicznej, który jest elementem prawa do tzw. dobrej administracji. W tej kwestii odniesiono się do art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. U. UE C. z 2007 r. nr 303, poz. 1; dalej: KPP). Dalej zwrócono uwagę na prawo do skutecznego środka zaskarżenia - art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. nr 61, poz. 284 ze zm.; dalej: Konwencja lub EKPCz). Wyjaśniono, że z jednej strony wprowadzono środki służące przeciwdziałaniu opieszałości organów (ponaglenie, skarga na bezczynność albo przewlekłość), natomiast z drugiej strony doszło do ustawowego zawieszenia możliwości korzystania z przedmiotowych środków, przez co prawo to stało się iluzoryczne. Podano, że w sytuacji nadzwyczajnej, jaka pojawiła się po wybuchu działań wojennych w Ukrainie, przejściowo sytuacja taka była tolerowana przez niektóre składy orzecznicze w sądach administracyjnych, a to ze względu na ogromną ilość spraw, które nagle musiały być rozpatrywane przez organy - to długotrwałe akceptowanie tego stanu rzeczy nie powinno mieć miejsca, zwłaszcza przez władzę ustawodawczą (i tym bardziej przez sądy). Wyjaśniono, że po raz kolejny przedłużono zawieszenie stosowania w/w środków w prawie krajowym (art. 100d ust. 1, 3 i 4 u.o.p.), przez co wyjątek stał się regułą. Zatem stwierdzono, że art. 100d ust. 1, 3 i 4 u.o.p. w sposób oczywisty sprzeciwiają się wymaganiom Konwencji oraz unijnej zasadzie "prawa do dobrej administracji", łamiąc wyraźnie art. 9 Konstytucji RP. Dlatego, w ocenie sądu wojewódzkiego interpretacja przepisów wyjątkowych, jakimi są regulacje u.o.p., zawieszających terminy załatwiania spraw, nie powinna być rozszerzana na osoby inne niż te, których bezpośrednio dotyczy przedmiotowa ustawa (art. 1 ust. 1 u.o.p.). Dalej podano, że nawet, gdyby przyjąć stanowisko, że "cudzoziemiec" w rozumieniu u.o.p. obejmuje wszystkich cudzoziemców, to i tak ewentualnie należałoby zrealizować obowiązek przyznania pierwszeństwa prawu międzynarodowemu przed krajowym.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie jest obywatelem Ukrainy przybyłym na terytorium Polski "w związku z konfliktem zbrojnym", a obywatelem innego państwa. Zatem uznał, że organ dopuścił się bezczynności w prowadzonym postępowaniu (organ nie wydał decyzji w terminie). Sąd wojewódzki wskazał, że weryfikacja złożonego wniosku powinna była nastąpić niezwłocznie i organ powinien był albo wezwać stronę do jego uzupełnienia w wyznaczonym czasie, albo przystąpić do czynności merytorycznych prowadzących do załatwienia sprawy. Jednocześnie stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Następnie, zobowiązano do wydania stosownego aktu załatwiającego wniosek cudzoziemca. Na zakończenie oddalono skargę w zakresie przyznania stronie sumy pieniężnej i wymierzenia organowi grzywny.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda, zaskarżając go w części tj. co do punktu 1., 2. i 4., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej: p.p.s.a.):
1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.o.p. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 tejże ustawy oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy art. 100d u.o.p. nie mają zastosowania do cudzoziemców innych niż określonych w art. 1 ust. 1 i 2 tejże ustawy, a tym samym nie mają zastosowania w sprawie skarżącego;
2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.o.p. poprzez uwzględnienie skargi, będące rezultatem niezastosowania wyż. cyt. przepisów u.o.p., podczas gdy skarga winna była zostać oddalona.
Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie sprawy co do istoty poprzez oddalenie w całości skargi; ewentualnie uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA.
Skarga kasacyjna nie jest zasadna.
Niemniej jednak jako usprawiedliwiony należało uznać zarzut naruszenia art. art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.o.p. w zw. z art. 1 ust. 1 i 2 tejże ustawy oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przepisy art. 100d u.o.p. nie mają zastosowania do cudzoziemców innych niż określonych w art. 1 ust. 1 i 2 u.o.p., przy czym zasadność tego zarzutu nie miała wpływu na wynik sprawy.
Jako wadliwe należy bowiem ocenić stanowisko przyjęte przez sąd wojewódzki, że przepis art. 100d ust. 1 pkt 1 u.o.p. nie znajdował zastosowania do wszystkich cudzoziemców, w tym do skarżącego - obywatela Turcji.
Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem NSA przepisy art. 100c i art. 100d u.o.p. stanowią rozwiązania generalne dotyczące wszystkich cudzoziemców – niezależnie od ich obywatelstwa, a nie tylko tych, których pobyt w Polsce jest wywołany wojną w Ukrainie, o których mowa w art. 2 ust. 1 tej ustawy (zob. np. ostatnie wyroki NSA z: 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2515/24; 4 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2344/24; 12 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 2299/24; 13 marca 2025 r., sygn. akt II OSK 1710/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24; 7 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 1719/24; 22 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 1349/24). Oznacza to, że odnoszą one skutek także wobec skarżącego, który jest obywatelem Turcji. W utrwalonym orzecznictwie NSA przyjmowano również, że art. 100c i 100d u.o.p. nie naruszają Konstytucji RP, prawa unijnego, w tym KPP, jak również art. 6 i 13 EKPCz (zob. np. wyroki NSA z: 23 października 2024 r., sygn. akt II OSK 801/24; 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 1303/24; 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r., sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 1287/24; 27 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2470/24; 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 2316/24; 9 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1119/24; 16 kwietnia 2025 r., sygn. akt II OSK 1280/24). Pogląd ten jednakże zachowuje aktualność do 30 czerwca 2024 r.
NSA zastrzegał bowiem w niektórych orzeczeniach, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości dokonanej w zaskarżonym wyroku (por. np. wyroki NSA: z 13 kwietnia 2023 r. sygn. akt II OSK 1985/22, z 18 listopada 2024 r., sygn. akt II OSK 926/24; z 21 stycznia 2025 r., sygn. akt 1123/24; z 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2212/24 i II OSK 2146/24; z 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24; z 9 kwietnia 2025 r. sygn. akt II OSK 1188/24). Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d u.o.p. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą być bowiem uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy okoliczności te trwają. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi zaś, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zamiast wielu zob. np. wyrok TK z 22 września 2005 r., Kp 1/05, OTK-A 2005/8/93).
I tak w orzecznictwie uznano, że przedłużenie obowiązywania art. 100d u.o.p. na okres po 30 czerwca 2024 r., nie miało już uzasadnienia w konstytucyjnej, traktatowej oraz konwencyjnej przesłance konieczności ograniczenia prawa do sądu w sprawie bezczynności lub przewlekłości postępowania (zob. np. wyroki NSA z 19 maja 2025 r., sygn. akt II OSK 2921/24, z 3 lipca 2025 r. sygn. akt II OSK 3117/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3111/24, z 5 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 2743, z 25 sierpnia 2025 r. sygn. akt II OSK 3109/24). Innymi słowy, przedłużenie na mocy art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r. poz. 854) nastąpiło z oczywistym naruszeniem zasady proporcjonalności, a tym samym z oczywistym naruszeniem m.in. art. 45 ust. 1 w zw. art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 47 w zw. z art. 52 ust. 1 KPP. Tym samym, oceny bezczynności albo przewlekłości w sprawach, o których mowa w art. 100d ust. 1 u.o.p., należy dokonywać z uwzględnieniem zdarzeń zaistniałych od 1 lipca 2024 r. Ma to kluczowe znaczenie wobec oceny stanu bezczynności przez WSA w Gliwicach, podjętej po tej dacie.
Wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy wpłynął do organu 10 stycznia 2023 r. Począwszy od 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. terminy na załatwienie spraw pobytowych nie biegły (art. 100c ust. 1 i art. 100d ust. 1 u.o.p.), a także zgodnie z ust. 4 tych przepisów zaprzestanie czynności przez organ lub dokonywanie ich z opóźnieniem w okresie do 30 czerwca 2024 r. nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności oraz przewlekłości. Legalną definicję pojęcia bezczynności zawiera art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Mianowicie taki stan występuje, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Takim przepisem szczególnym jest art. 112a ust. 1 i 2 u.o.c. Ostatnio przywołane przepisy po pierwsze ustalają termin na wydanie decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i wynosi on 60 dni; po drugie ustalają reguły liczenia tego terminu. Analiza art. 112a ust. 2 u.o.c. prowadzi do wniosku, że chodzi o uzupełnienie wszelkich wymogów wynikających z u.o.c. oraz jego braków formalnych.
Wobec przyjęcia, że norma art. 100d u.o.p. obowiązywała do 30 czerwca 2024 r., termin 60 dni na załatwienie sprawy wynikający z art. 112a ust. 1 u.o.c. co do zasady mógł rozpocząć swój bieg od 1 lipca 2024 r. Z akt wynika, że organ uznał w dniu 12 lipca 2024 r., że wszystkie braki wniosku zostały uzupełnione. W dacie zatem orzekania przez WSA w Gliwicach (16 października 2024 r.) termin 60 dni upłynął, co oznacza, że organ był bezczynny w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. W tym miejscu trzeba podkreślić, że w sprawach dotyczących bezczynności lub przewlekłości sąd orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy ustalonego w dniu wydania orzeczenia (zob. np. wyrok NSA z 23 września 1986 r., sygn. akt IV SAB 8/86; uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08; wyrok NSA z 25 września 2024 r., sygn. akt III OSK 4675/21). Organ zatem nie dotrzymał terminu załatwienia sprawy administracyjnej, co zasadnie skutkowało stwierdzeniem jego bezczynności. Upłynął on bowiem 10 września 2024r.
Tym samym jako bezzasadny należało uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 149 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 100d ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i 2 oraz ust. 4 u.o.p. Skoro WSA w Gliwicach prawidłowo uwzględnił skargę na bezczynność ze względu na bezskuteczny upływ terminu na załatwienie wniosku, to konsekwentnie zasadnie zobowiązał Wojewodę Śląskiego do wydania aktu w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze, skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a., mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.