II OSK 3099/24

II OSK 3099/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-10-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-19
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Anna Żak
Piotr Broda
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Po 383/24 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2024-09-18
Skarżony organ
Rada Gminy~Burmistrz Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 147, 182, 183, 184, 189
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 91, 93
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 977
art. 15, 17
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2409
art. 2, 3, 4, 7
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Anna Żak Sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 28 października 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej Trzemeszna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 września 2024 r. sygn. akt IV SA/Po 383/24 w sprawie ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 26 lipca 2023 r. nr LXXVII/552/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Ławki, gmina Trzemeszno oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z 18 września 2024 r., sygn. akt IV SA/Po 383/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Trzemeszna z dnia 26 lipca 2023 r. nr LXXVII/552/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Ławki, gmina Trzemeszno stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie terenu 1R/PG i 2R/PG i zasądził od Gminy Trzemeszno na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego zwrot kosztów postępowania.
Skargą kasacyjną Rada Miejska Trzemeszna zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, co dotyczy art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie konieczności uzyskania zgody Ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, podczas gdy podstawowe przeznaczenie w planie jest właśnie określone jako tereny rolnicze z zakazem zabudowy, a jedynie przeznaczenie dopuszczalne to tereny prowadzenia eksploatacji surowców mineralnych, a ponadto po wydobyciu kruszywa teren poeksploatacyjny zostanie przywrócony do funkcji rolniczej w dotychczasowych parametrach glebowych.
Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W piśmie procesowym stanowiącym uzupełnienie skargi kasacyjnej zarzeczono się jej rozpoznania na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z treścią art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie skarżąca Gmina Trzemeszno zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, po doręczeniu odpisu tej skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Przystępując do wyjaśnienia przyczyn nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, iż przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była uchwała Rady Miejskiej Trzemeszno z dnia 26 lipca 2023 r. nr LXXVII/552/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Ławki, gmina Trzemeszno w zakresie terenu 1R/PG i 2R/PG. Plan ten zaskarżony został przez Wojewodę Wielkopolskiego w trybie art. 91 ust.1 w zw. z art. 93 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, zaś w skardze zarzucono, że wskazany wyżej fragment planu miejscowego podjęto z istotnym naruszeniem przepisów art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaś samo naruszenie odnosi się do trybu sporządzania planu miejscowego i sprowadza do przeznaczenia gruntu rolniczego na cele nierolnicze w planie miejscowym bez uzyskania zgody właściwego organu.
Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie terenu 1R/PG i 2R/PG podzielił stanowisko organu nadzoru.
To stanowisko Sądu zaskarżone zostało skargą kasacyjną Rady Miejskiej Trzemeszna, która zarzuciła błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez przyjęcie konieczności uzyskania zgody Ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne podczas gdy podstawowe przeznaczenie w planie jest właśnie określone jako tereny rolnicze z zakazem zabudowy, a jedynie przeznaczenie dopuszczalne to tereny prowadzenia eksploatacji surowców mineralnych, a ponadto po wydobyciu kruszywa teren poeksploatacyjny zostanie przywrócony do funkcji rolniczej w dotychczasowych parametrach glebowych.
Nie podzielając stanowiska skarżącej kasacyjnie Rady Miejskiej zauważyć należy, iż stan faktyczny tej sprawy jest niesporny. Przede wszystkim tereny oznaczone symbolami 1R/PG i 2R/PG w kwestionowanym planie, to tereny rolnicze gdzie dopuszczono również do powierzchniowej eksploatacji surowców naturalnych (§ 3 pkt 2 uchwały). W § 5 pkt 9 planu dopuszczono eksploatację udokumentowanych złóż kruszywa naturalnego metodą odkrywkową. Jednocześnie w granicach terenu 1 R/PG znajdują się grunty klasy R III b. na których także występują udokumentowane złoża kruszywa naturalnego. W § 8 ust. 2 planu dla terenów 1R/PG i 2R/PG ustalono parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu: 1) przeznaczenie podstawowe: tereny rolnicze z zakazem zabudowy; 2) przeznaczenie dopuszczalne: tereny prowadzenia eksploatacji surowców mineralnych.
Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji dla wyżej wskazanych gruntów klasy R III b w trakcie procedury planistycznej nie wystąpiono i nie uzyskano stosownej zgody Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zgodnie z wymogami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W omawianym planie przyjęto również, iż wykorzystanie terenu dla potrzeb związanych z eksploatacją winno mieć wyłącznie charakter tymczasowy, z obowiązkiem pełnej rekultywacji terenów poeksploatacyjnych po zakończeniu eksploatacji złoża, z przywróceniem funkcji rolniczej z zachowaniem dotychczasowych walorów i odtworzeniem dotychczasowej bonitacji gleby (§ 8 pkt 2 c planu)
Z treści wskazanych regulacji wynika, że na terenach rolnych (grunty RIII b), gdzie oznaczono zakaz zabudowy, dopuszczono jednak przeznaczenie "uzupełniające" poprzez prowadzenie powierzchniowej eksploatacji surowców mineralnych tam się znajdujących, natomiast po ich nierolniczym wykorzystaniu nakazano przywrócenie funkcji pierwotnej włącznie z rekultywacją tego terenu.
Przeznaczenie dopuszczalne lub uzupełniające w planie miejscowym to dodatkowa, drugorzędna funkcja terenu, która może być realizowana obok przeznaczenia podstawowego, ale nie może go dominować ani zakłócać. Oznacza to, że forma przeznaczenia dopuszczonego może mieć miejsce tylko wtedy, gdy zachowane zostaną podstawowe funkcje przeznaczenia terenu.
W tej sprawie dopuszczalna funkcja prowadzenia eksploatacji surowców mineralnych na terenach oznaczonych w planie symbolem 1R/PG i 2 R/PG oznacza to, iż na terenach rolnych (w szczególności w granicach 1R/PG gdzie występują grunty klasy RIII b), na których złoże naturalne jest położone, nie będą jednak cały czas wykorzystywane rolniczo bowiem w planie umożliwiono, niezależnie od zobowiązania do następczego przywrócenia rolniczego charakteru gruntu (rekultywacji) po wydobyciu surowców mineralnych, jednak "czasowe" jego nierolnicze wykorzystanie. Takie uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zdaniem NSA, pozostaje w realiach niniejszej sprawy sprzeczne z art. 17 pkt 6 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 ust. 1 oraz art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych
W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p. - w myśl którego wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje m.in. o "zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne" - gdyż w sprawie tej spór dotyczył właśnie kwestii, czy ustalona w zaskarżonej części planu "czasowa" zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klasy RIII b wymagał uzyskania ww. zgody.
Nie ulega wątpliwości, że "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w cytowanym art. 17 pkt 6 lit. c u.p.z.p., są przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 7 ust.1 tej ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei w ust. 2 pkt 1 tej regulacji przyjęto, że przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a (który nie ma zastosowania w tej sprawie). Zgoda wydana na podstawie tego przepisu rozstrzyga zagadnienie dopuszczalności przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne. Stanowi ona podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia tych gruntów w planie miejscowym. W myśl art. 4 pkt 6 ww. ustawy przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Przepisy te nie czynią rozróżnienia czy przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne ma odbywać się w sposób definitywny na spornym terenie czy też czasowo, umożliwiając inne niż rolnicze jego wykorzystanie w oznaczonym okresie jak w tej sprawie z powodu dokonywania eksploatacji surowców mineralnych.
W uchwalonym planie z dnia 26 lipca 2023 r. nr LXXVII/552/2023 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi Ławki, Gmina Trzemeszno dopuszczając na terenie rolnym, o wysokiej klasie bonitacyjnej, nawet w formie przeznaczenia uzupełniającego określone tereny rolne do prowadzenia eksploatacji surowców mineralnych tam znajdujących się, a więc odmiennego od rolniczego przeznaczenia wykorzystania terenu na czas eksploatacji złóż, uczyniła to bez uzyskania wymaganej ww. przepisami u.p.z.p. i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zgody. Zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie pozostają nieusprawiedliwione. Stanowiska tego nie zmienia to, iż regulacja m.p.z.p. w tym zakresie dotyczyła wyłącznie funkcji uzupełniającej (dopuszczalnej) prawa miejscowego. Funkcja uzupełniająca planu podlega także weryfikacji na ogólnych zasadach jak inne uregulowania planu.
Natomiast dokonanie w planie miejscowym zmiany przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bez wymaganej zgody właściwego organu (ministra albo marszałka województwa) godzi jednocześnie w materialnoprawne gwarancje ochrony tych gruntów, wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych a polegające na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.
Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji powołują się na orzecznictwo NSA konkludował, iż uchybienie w tym zakresie zaliczyć należy do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, a także właściwości organów w tym zakresie, co prowadzić musi do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w tej części -podobnie w wyroku NSA z dnia 15 lutego 2022 r. II OSK 490/19.
Dlatego też mając powyższe na uwadze należało uznać, iż wyrok Sądu pierwszej instancji odpowiada prawu zaś Sąd ten w ramach dokonywanej kontroli legalności kwestionowanego przez organ nadzoru prawa miejscowego słusznie zastosował konstrukcję prawną z art. 147 § 1 p.p.s.a. w odniesieniu do zaskarżonej części planu. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie Rady Miejskiej nie zasługuje na uwzględnienie, stanowiąc wyłącznie polemikę z prawidłowym stanowiskiem WSA w Poznaniu.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.