II OSK 3086/19

II OSK 3086/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Arkadiusz Despot - Mładanowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Rząsa
Tomasz Bąkowski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1888/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-03-21
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 156 par. 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 1997 nr 96 poz 592
art. 22 ust. 1 i 2
Ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach.
Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
art. 36 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1888/18 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 czerwca 2018 r. znak: DOA.7110.605.2017.RKS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 1888/18 oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w N. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 czerwca 2018 r. znak: DOA.7110.605.2017.RKS w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...] S.A. z siedzibą w N., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie:
I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r., nr 89, poz. 414) poprzez błędną wykładnię, która doprowadziła Sąd I instancji do błędnego wniosku, że art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi podstawę do nałożenia w pozwoleniu na budowę składowiska odpadów obowiązku polegającego na wskazaniu terminu zakończenia składowania odpadów, podczas gdy w dniu 4 grudnia 2000 r. żaden przepis prawa nie zawierał normy kompetencyjnej umożliwiającej nałożenie ww. obowiązku, a tym samym obowiązek zakończenia składowania odpadów w terminie do dnia 21 grudnia 2012 r. określony decyzją Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 4 grudnia 2000 r. nałożony został bez podstawy prawnej, co powinno skutkować stwierdzeniem nieważności naprowadzonej decyzji we wskazanym zakresie, a co nie miało miejsca w niniejszej sprawie i czego Sąd I instancji nietrafnie nie zakwestionował;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a. w zw. z art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz. U. z 1997 r., nr 96, poz. 592), poprzez błędną wykładnię, która doprowadziła Sąd I instancji do błędnego wniosku, że art. 22 ust. 1 i ust. 2 ustawy o odpadach stanowi podstawę prawną do określenia w pozwoleniu na budowę składowiska odpadów obowiązku zakończenia rekultywacji w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r., podczas gdy przepisy te w dniu wydania decyzji Nr 1074/2000A Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 4 grudnia 2000 r. znak: AA-BiOŚ.7353(1074)2000A upoważniały Prezydenta Miasta Wałbrzycha jedynie do określenia okresu czasu, w ciągu którego powinna nastąpić rekultywacja składowiska odpadów, nie zaś wyznaczenia dziennej daty zakończenia tejże rekultywacji, zaś nałożenie ww. obowiązku dokonane zostało z rażącym przekroczeniem kompetencji, co stanowi rażące naruszenie prawa i powinno skutkować stwierdzeniem nieważności ww. decyzji we wskazanym zakresie, a co nie miało miejsca w niniejszej sprawie i czego Sąd I instancji nietrafnie nie zakwestionował.
II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a.:
1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że nie zachodzą przesłanki umożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 4 grudnia 2000 r., podczas gdy zaistnienie tychże przesłanek jest oczywiste, tym samym w sprawie powinna zostać stwierdzona częściowa nieważność ww. decyzji, a co nie miało miejsca, a które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że organ II instancji w sposób merytoryczny rozpoznał niniejszą sprawę, za czym przemawia w szczególności brak odniesienia się do wszystkich podniesionych przez skarżącą w odwołaniu zarzutów oraz brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń własnych w sprawie i oparcie rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego na wadliwych ustaleniach organu I instancji, podczas gdy naruszenie zasady dwuinstancyjności stanowi naruszenie przepisów prawa uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwej decyzji, a co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia Sądu I instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd, rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Prezydent Miasta Wałbrzycha, wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału z dnia 30 czerwca 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 4 grudnia 2000 r., Nr 1074/2000A, znak: AA-BiOŚ.7353(1074)2000A - zmieniającej na wniosek Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "S." decyzję Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 28 sierpnia 2000 r. oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na adaptację nieczynnego stawu osadowego na P. przy ul. [...] w W. na składowisko odpadów przemysłowych - w części dotyczącej terminu zakończenia składowania odpadów do 21 grudnia 2012 r. oraz w części dotyczącej terminu zakończenia rekultywacji do 31 grudnia 2015 r.
Decyzją z dnia 14 listopada 2017 r., Nr O-563/17, znak: IF-O.7840.115.2017.MMJ, Wojewoda Dolnośląski odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 4 grudnia 2000 r. w części dotyczącej terminu zakończenia składowania odpadów do 21 grudnia 2012 r. oraz w części dotyczącej terminu zakończenia rekultywacji do 31 grudnia 2015 r.
Zaskarżoną decyzją z dnia 14 czerwca 2018 r., znak: DOA.7110.605.2017.RKS, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 14 listopada 2017 r.
Istota sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy nałożenie na inwestora w decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 4 grudnia 2000 r. obowiązku zakończenia składowania odpadów w terminie do 21 grudnia 2012 r. oraz zakończenia rekultywacji w terminie do 31 grudnia 2015 r. stanowiło kwalifikowaną wadę decyzji, której wystąpienie skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji w tym zakresie na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten zawiera dwie niezależne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, tj. brak podstawy prawnej i rażące naruszenie prawa.
Podstawą prawną wydania decyzji administracyjnej jest norma prawa materialnego, ustanowiona przepisem powszechnie obowiązującym. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ma to miejsce wówczas, gdy nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo też przepis ten jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji polegającej na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne zewnętrzne akty administracyjne (zob. wyroki NSA: z dnia 25 maja 2022 r., sygn. akt III OSK 1158/21; z dnia 9 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1369/06, orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (zob. wyroki NSA: z dnia 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 1241/19; z dnia 16 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3376/18, orzeczenia.nsa.gov.pl). Tak więc cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową (zob. wyroki NSA: z 21 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 3367/17; z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 28/06, orzeczenia.nsa.gov.pl).
Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji, odpowiadają prawu, gdyż nie sposób przyjąć, że decyzja Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 4 grudnia 2000 r., nr 1074/2000A w zakresie, w jakim określa termin zakończenia składowania odpadów do 21 grudnia 2012 r. oraz zakończenia rekultywacji do dnia 31 grudnia 2015 r., została wydana bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa.
Należy zauważyć, że decyzja o pozwoleniu na budowę, tak jak każda decyzja administracyjna, podlega rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 107 § 2 k.p.a., przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. Takim przepisem jest art. 36 ust. 1 Prawa budowlanego. Wymienia on elementy, jakie oprócz tych wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego powinna zawierać decyzja o pozwoleniu na budowę, a których zamieszczenie może okazać się konieczne w danej sprawie ze względu na rodzaj i charakter inwestycji, a także miejsce oraz sposób jej wykonania. Poza tym nie można uznać, aby określony w tym przepisie katalog był zamknięty i wyznaczał jedynie elementy, jakie w pozwoleniu na budowę można umieścić, tych bowiem należy poszukiwać również w innych normach zarówno Prawa budowlanego, jak i innych ustaw (np. art. 22 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach). Także wykładnia literalna art. 36 Prawa budowlanego wskazuje, że ustawodawca uzależnia zamieszczenie w pozwoleniu na budowę określonych wymogów od zaistniałej w konkretnej sprawie potrzeby. Należy jednak zauważyć, że o zamieszczeniu tych obowiązków każdorazowo decyduje właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej przed rozpoczęciem robót budowlanych (zob. A. Kosicki [w:] A. Plucińska – Filipowicz (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo budowlane, Komentarz aktualizowany, art. 36, LEX/el. 2022).
Obowiązująca w dacie wydania decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 4 grudnia 2000 r. ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach (Dz. U. z 1997 r., Nr 96, poz. 592 ze zm., dalej: "ustawa o odpadach"), w art. 22 ust. 1 stanowiła, że właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzgodnieniu z wojewodą i państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, w decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów, określa wymagania zapewniające ochronę życia i zdrowia ludzi, ochronę środowiska, ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich oraz określa sposób i termin rekultywacji terenu składowiska odpadów. Zgodnie zaś z art. 22 ust. 2 tej ustawy, wymagania, o których mowa w ust. 1, obejmują w szczególności:
1) określenie warunków technicznych urządzenia składowiska,
2) ustalenie sposobu eksploatacji składowiska, w tym ograniczeń co do rodzaju składowanych odpadów, ich selekcji i sposobu izolowania oraz stopnia wykorzystania pojemności eksploatacyjnej składowiska,
3) obowiązek opracowania instrukcji eksploatacyjnej składowiska,
4) określenie sposobu odprowadzania, gromadzenia i oczyszczania wód odciekowych,
5) określenie sposobu i terminu docelowego zagospodarowania terenu składowania odpadów,
6) obowiązek prowadzenia stałych lub okresowych badań wpływu składowiska na stan ochrony życia i zdrowia ludzi oraz środowiska.
Z powyższych unormowań wynika, że to organ administracji architektoniczno-budowlanej, w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Wałbrzycha, był właściwy do nałożenia na inwestora obowiązków przewidzianych w art. 22 ustawy o odpadach. Wobec tego, Prezydent Miasta Wałbrzycha w decyzji z dnia 4 grudnia 2000 r., zgodnie z art. 22 ustawy o odpadach, nałożył na inwestora następujące obowiązki:
- prowadzenia "Instrukcji eksploatacji i technologii składowania odpadów",
- zakończenia składowania odpadów w terminie do 21 grudnia 2012 r., oraz zakończenia rekultywacji w terminie 31 grudnia 2015 r.,
- odprowadzenia wód drenażowych odcieków z terenu składowiska do wód powierzchniowych zgodnie z pozwoleniem wodno-prawnym,
- prowadzenia badań wpływu wód drenażowych i odcieków na środowisko gruntowo-wodne, min. 1 raz w roku.
Wskazać należy, że w art. 22 ust. 1 ustawy o odpadach ustawodawca przyznał organowi administracji architektoniczno-budowlanej kompetencję do określenia w decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów "sposobu i terminu rekultywacji terenu składowiska odpadów". W art. 22 ust. 2 pkt 5 ww. ustawy wskazano, że wymagania, o których mowa w ust. 1 obejmują w szczególności "określenie sposobu i terminu docelowego zagospodarowania terenu składowania odpadów". Określenie w decyzji Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 4 grudnia 2000 r. terminu zakończenia rekultywacji składowiska odpadów do dnia 31 grudnia 2015 r. niewątpliwie stanowi realizację postanowień art. 22 ustawy o odpadach. Należy również zauważyć, że art. 22 ust. 2 ustawy o odpadach zawiera obligatoryjne elementy decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów, jednak nie jest to katalog zamknięty, o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Oznacza to, że ustawodawca dopuścił możliwość określenia także innych warunków, które mogłyby okazać się niezbędne z punktu widzenia prawidłowej gospodarki odpadami i ochrony środowiska, a także życia i zdrowia ludzi. Należy zauważyć, że termin zakończenia składowania odpadów jest powiązany z terminem rekultywacji terenu składowiska odpadów. Rekultywacja składowiska odpadów następuje bowiem po zakończeniu składowania odpadów. Termin zakończenia składowania odpadów jest jednocześnie terminem, po którym można rozpocząć działania związane z rekultywacją składowiska. Określenie terminu zakończenia składowania odpadów w decyzji o pozwoleniu na budowę składowiska odpadów jest zatem istotne dla ustalenia terminu zakończenia rekultywacji, a więc stanowi jeden z warunków tego pozwolenia, o których mowa w art. 22 ustawy o odpadach. Wobec tego nie można uznać, aby określenie przez Prezydenta Miasta Wałbrzycha w decyzji z dnia 4 grudnia 2000 r. terminu zakończenia składowania odpadów do 21 grudnia 2012 r. nastąpiło bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach. Taką podstawę prawną stanowił art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach.
Zasadnie wskazuje skarżąca kasacyjnie Spółka, że takiej podstawy prawnej nie mógł stanowić powołany przez Sąd I instancji przepis art. 36 ust. 1 pkt 3 lit. a Prawa budowlanego, gdyż odnosi się on do już istniejących obiektów budowlanych nie przewidzianych do dalszego użytkowania, a nie obiektów, na realizację których udzielane było pozwolenie na budowę. Błędne rozważania Sądu I instancji w tym zakresie, wobec istnienia podstawy prawnej do określenia spornego warunku (terminu zakończenia składowania odpadów) w art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o odpadach, nie miały wpływu na wynik sprawy.
Stwierdzić zatem należy, że powołany art. 22 ustawy o odpadach stanowi przepis szczególny określający składniki decyzji o pozwoleniu na budowę dla składowiska odpadów (art. 107 § 2 k.p.a.) i stanowił materialnoprawną podstawę decyzji z dnia 4 grudnia 2000 r. w zakresie ustalenia terminu zakończenia składowania odpadów oraz zakończenia rekultywacji. Tym samym nie można uznać, żeby ww. decyzja Prezydenta Miasta Wałbrzycha z dnia 4 grudnia 2000 r. w omawianym zakresie była obarczona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.
Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.).
NSA nie orzekł o zwrocie kosztów postępowania na rzecz uczestnika postępowania, bowiem art. 204 p.p.s.a., dotyczący obowiązków stron w zakresie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w razie oddalenia skargi kasacyjnej nie przewiduje zwrotu kosztów na rzecz uczestnika postępowania.