II OSK 3082/19

II OSK 3082/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-05
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Tomasz Zbrojewski
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
IV SA/Po 281/19 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2019-07-11
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 54 art. 55 art. 57 art. 59f ust 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 126 art. 156 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lipca 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 281/19 w sprawie ze skargi E. O. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 22 lutego 2019 r. nr WOA.7722.302.2018.SDK w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 12 grudnia 2018 r., nr NB.7358.96.2018; 2. zasądza od Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. O. kwotę 11217 (jedenaście tysięcy dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 lipca 2019 r., IV SA/Po 281/19 oddalił skargę E. O. na postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) z 22 lutego 2019 r. nr WOA.7722.302.2018.SDK w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: PINB) przeprowadził 7 listopada 2018 r. kontrolę nieruchomości przy ul. [...] w [...] stanowiącej działki nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...], na których znajduje się "hala magazynowa nr 2" – magazyn opakowań [...] wraz z hurtownią. W trakcie kontroli stwierdzono, że przedmiotowy obiekt budowlany w całości jest nielegalnie użytkowany jako magazyn, o czym świadczy między innymi fakt składowania sprzętu AGD na paletach (na regałach). PINB zauważył, że przedmiotowy obiekt jest objęty postępowaniem w sprawie istotnego odstąpienia przez inwestorów – R. O. i E. O. od ustaleń i warunków określonych w udzielonym im pozwoleniu na budowę hali magazynowej decyzją Starosty [...] z 12 marca 2010 r. znak ArB-7351/72/2010. Postępowanie w powyższej sprawie nie zostało zakończone, niemniej PINB postanowieniem z 11 czerwca 2015 r. orzekł o wstrzymaniu robót budowlanych prowadzonych przy budowie hali, a decyzją z 10 sierpnia 2015 r. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W rozważanym przypadku PINB stwierdził, że inwestorzy przystąpili do użytkowania obiektu przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, co stanowi naruszenie przepisów art. 54 i 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.), dalej: p.b. Kierując się powyższą oceną, PINB działając na podstawie art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1-3 oraz art. 59g w zw. z art. 54 i art. 55 p.b., postanowieniem z 12 grudnia 2018 r. nr NB.7358.96.2018 wymierzył inwestorom – R. O. i E. O. karę w wysokości 125000 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego.
Pismem z 14 grudnia 2018 r. E. O. złożył zażalenie na powyższe postanowienie PINB, wnosząc o jego uchylenie. Wnoszący zażalenie wskazał na braki przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, zwracając równocześnie uwagę na to, że nie ma podstaw do domagania się od inwestora uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w sytuacji, gdy jest on realizowany w warunkach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę, przy czym w stosunku do obiektu toczy się postępowanie legalizacyjne i nie została wydana decyzja, o której mowa w art. 55 ust. 1 pkt 2 p.b.
Nie uwzględniając wskazanego zażalenia, WWINB postanowieniem z 22 lutego 2019 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), dalej: k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ zażaleniowy przywołał treść art. 57 ust. 7 p.b. i wskazał, że jedyną przesłanką wymierzenia kary jest stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektu budowlanego. Przystąpienie do użytkowania jest czynnością jednorazową, nie zaś ciągłą, stanowiąc naruszenie prawa, które musi zostać obligatoryjnie ukarane przez organ nadzoru budowlanego. WWINB zauważył, że przedmiotem prowadzonego postępowania jest hala magazynowa, a zatem obiekt, którego użytkowanie sprowadza się do składowania towarów. Z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że hala magazynowa była użytkowana w momencie przeprowadzonej przez PINB kontroli. Zgodnie z wyrokiem NSA z 21 lutego 2018 r., II OSK 1064/16, użytkowanie obiektu budowlanego wybudowanego jako magazyn nie jest uzależnione od tego, czy w chwili kontroli znajdują się w nim pracownicy obsługujący magazyn oraz od tego, że istnieje system reguł, według których magazyn funkcjonuje. Istotny jest fakt, że w takim budynku zostały zgromadzone rzeczy (towary) w celu ich zmagazynowania, czyli przechowania przed dalszym użyciem. Nałożenie kary wskazanej w art. 57 ust. 7 p.b. w stwierdzonych okolicznościach sprawy było zatem uprawnione. WWINB zwrócił uwagę na fakt, że odnośnie do hali będącej przedmiotem postępowania toczy się przed PINB postępowanie legalizacyjne. W jego trakcie PINB przeprowadził 7 marca 2017 r. kontrolę hali, z której sporządzono protokół świadczący o użytkowaniu obiektu przed uzyskaniem pozwolenia. W związku z powyższym PINB skierował do inwestora zawiadomienie z 7 lipca 2017 r., w którym poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, wypełniając tym samym ustawowy obowiązek wskazany w art. 10 k.p.a. PINB poinformował jednocześnie strony, że po upływie terminu wyznaczonego na zapoznanie się z materiałami zostanie wydane postanowienie o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Inwestorzy w żaden sposób nie ustosunkowali się do ww. zawiadomienia, nie zaprzestali również nielegalnego użytkowania hali magazynowej, o czym świadczy protokół z kontroli przeprowadzonej w kwietniu 2018 r. Na podstawie powyższego stwierdzić należy, zdaniem WWINB, że organ I instancji dokonał w sprawie niezbędnej czynności procesowej polegającej na zawiadomieniu strony o prawach przysługujących jej na podstawie art. 10 k.p.a., a tym samym spełnił warunek pozwalający na wydanie postanowienia nakładającego karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Organ zażaleniowy podniósł, że z dokumentacji znajdującej się w posiadaniu organu wynika, iż w trakcie kontroli hali magazynowej, którą przeprowadzono 21 kwietnia 2015 r. i której efektem było wydanie postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, nie stwierdzono żadnego śladu użytkowania obiektu. W związku z tym zasadny jest wniosek, że przystąpienie do jego użytkowania musiało nastąpić po dacie przeprowadzenia tej kontroli, tj. po 21 kwietnia 2015 r. WWINB wyjaśnił, że zakładając, że przystąpienie do użytkowania miało miejsce jeszcze w 2015 r., termin 3 lat na wymierzenie kary pieniężnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego upływał wraz z końcem 2018 r., co powoduje, że PINB, wydając kontrolowane postanowienie, dotrzymał terminu i postawiony przez stronę zarzut przedawnienia jest niezasadny. Przywołując stanowisko formułowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, WWINB wskazał, że inwestor, który zrealizował obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego i przystąpił do jego użytkowania popełnia dwa delikty administracyjne. Pierwszy delikt polega na zbudowaniu obiektu z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Jego skutkiem jest wymierzenie inwestorowi kary pieniężnej przewidzianej w art. 59f ust. 1 p.b. Drugi delikt polega na przystąpieniu do użytkowania takiego obiektu. Skutkiem popełnienia z kolei tego deliktu jest wymierzenie inwestorowi kary pieniężnej przewidzianej w art. 57 ust. 7 p.b. w zw. z art. 59f ust. 1 p.b. Skoro okoliczność, że inwestor zrealizował obiekt budowlany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego i może z tego powodu ponieść konsekwencje przewidziane w art. 59f ust. 1 p.b. nie skutkuje zwolnieniem go od obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie tak wybudowanego obiektu, to w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu wzniesionego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez uzyskania pozwolenia na jego użytkowanie wymaganego regulacją art. 55 p.b., okoliczność ta nie zwalnia go od odpowiedzialności przewidzianej w art. 57 ust. 7 p.b. WWINB potwierdził, że ustalenia faktyczne przyjęte przez organ I instancji w sprawie nie pozostają wadliwe, a obliczona wysokość nałożonej na inwestorów kary nie powinna być kwestionowana.
E. O. złożył skargę na powyższe postanowienie WWINB z 22 lipca 2019 r., wnosząc o jego uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającego je postanowienia PINB. Skarżący zarzucił organowi pominięcie braku przeprowadzenia przez PINB postępowania w sprawie nałożenia kary, co jest spowodowane zignorowaniem faktu braku zawiadomienia strony o jego wszczęciu. Skarżący powołał się na treść art. 7a § 1 k.p.a., zwracając jednocześnie uwagę, że w świetle najnowszego orzecznictwa sądów administracyjnych brak jest podstaw prawnych do domagania się od inwestora uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w sytuacji, gdy obiekt jest realizowany w warunkach odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę. Gdy postępowanie, o jakim mowa w art. 51 p.b. jest w toku, nie jest możliwe przyjęcie, że zachodzą warunki określone w art. 57 ust. 7 p.b. Skarżący podniósł, że takie stanowisko interpretacyjne ma charakter dominujący.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte wadami, które wskazywałyby na konieczność jego eliminacji z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu I instancji, postanowienie WWINB odpowiada wymogom art. 124 § 1 i 2 k.p.a., w szczególności zawiera wyczerpujące uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ odniósł się także w sposób prawidłowy do zarzutów zażalenia. Uzasadnienie badanego postanowienia, zdaniem Sądu, przedstawia analizę wszelkich niezbędnych dla rozstrzygnięcia okoliczności oraz obrazuje tok rozumowania, który doprowadził WWINB do wniosku o zasadności postanowienia PINB. Sąd I instancji podniósł, że podziela argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia WWINB. Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego kwestii wszczęcia postępowania, Sąd I instancji nie stwierdził, aby na skutek braku wydania (formalnego) zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania spornego obiektu, przy jednoczesnym udokumentowanym w aktach sprawy fakcie prowadzenia tego postępowania i poinformowaniu o tym skarżącego, doszło do naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji uzasadniałoby uchylenie zaskarżonego postanowienia. Istotne znaczenie, zdaniem Sądu I instancji, przypisać należy pismu PINB z 7 lipca 2017 r. Jest ono formalnie nieprawidłowe, jako że zawiadamia o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 7 dni w postępowaniu, co do którego nie nastąpiło wcześniej formalne wszczęcie, nie można jednak pomijać istotnej okoliczności, że wystosowane ono zostało w "związku z przystąpieniem do nielegalnego użytkowania budynku [...]" i zawierało informację, że po upływie zakreślonego terminu zostanie wydane postanowienie o nałożeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W takiej sytuacji, pomimo że pismo z 7 lipca 2017 r. opatrzone zostało numerem postępowania legalizacyjnego, jego adresaci od 13 lipca 2017 r. nie pozostawali w nieświadomości co do toczącego się postępowania w przedmiocie nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Przedmiotowe pismo należało w ocenie Sądu I instancji potraktować jako informację o wszczęciu takiego postępowania. Sąd I instancji stwierdził, że podziela argumentację organów odnośnie do możliwości nałożenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu, niezależnie od tego, czy został on wybudowany zgodnie z projektem budowlanym, czy też z odstępstwami od tego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę. Sąd I instancji odwołał się w tym kontekście do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartego w wyroku z 14 marca 2018 r., II OSK 960/17, zgodnie z którym skoro niezgodne z prawem jest samowolne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym, to tym bardziej niezgodne z prawem jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, który został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Sąd podkreślił, że przyjęcie stanowiska odmiennego oznaczać może w praktyce premiowanie zachowań in fraudem legis. Odnośnie do argumentacji skarżącego Sąd stwierdził, że z konstatacji, iż strona w sytuacji toczącego się postępowania legalizacyjnego nie może uzyskać decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wynika nie wniosek o niemożności naruszenia art. 55 p.b. i tym samym zastosowania art. 57 ust. 7 p.b., lecz wniosek o niedopuszczalności przystąpienia do użytkowania przed zakończeniem postępowania legalizacyjnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że sporna hala magazynowa została zaliczona do obiektów kategorii XVIII, obejmującej budynki przemysłowe, jak: budynki produkcyjne, służące energetyce, montownie, wytwórnie, rzeźnie oraz obiekty magazynowe, jak: budynki składowe, chłodnie, hangary, wiaty, a także budynki kolejowe [...]. Zgodnie z Tabelą stanowiącą załącznik do p.b., o którym mowa w art. 59f ust. 3 p.b., współczynnik wielkości (w) dla tego rodzaju obiektów uzależniony jest od jego kubatury w m³ i wynosi: dla obiektów o kubaturze mniejszej, bądź równej 2500 m³ - 1,0; dla obiektów o kubaturze 2500-5000 m³ - 1,5; dla obiektów o kubaturze 5000-10.000 m³ - 2,0, natomiast dla obiektów o kubaturze większej niż 10.000 m³ - 2,5. W analizowanym przypadku okoliczność, że kubatura przekracza 10.000 m³ pozostaje bezsporna. Prawidłowo ustalony przez organy stan faktyczny w oparciu o protokół kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną jednoznacznie wskazuje, zdaniem Sądu, na rozpoczęcie korzystania z obiektu, a tym samym przystąpienie do jego użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 p.b., co uzasadniało wydanie przez organ nadzoru budowlanego zaskarżonego postanowienia.
E. O. złożył skargę kasacyjną, która zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania:
1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 61 § 1 i § 4, art. 9, art. 10 § 1 i art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie ustaleń stanu faktycznego w oparciu o dowody pozyskane poza przedmiotowym postępowaniem administracyjnym (przed jego wszczęciem), przeprowadzonym bez zawiadomienia strony o jego wszczęciu, tj. z pozbawieniem skarżącego prawa do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym przed organem I instancji, w konsekwencji czego strona pozbawiona została prawa do dwuinstancyjności postępowania, co z uwagi na kumulację naruszeń przepisów proceduralnych samo w sobie uzasadniało uchylenie zaskarżonych postanowień organów I i II instancji;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez Sąd I instancji do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a w szczególności ustaleń co do terminu rozpoczęcia użytkowania hali, które były szczególnie istotne z punktu widzenia kwestii upływu terminu przedawnienia nałożenia na inwestora kary;
3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie tego, że w trakcie postępowania administracyjnego organy nie podjęły wszystkich niezbędnych kroków zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności do precyzyjnego ustalenia terminu przystąpienia do użytkowania hali przez skarżącego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy z uwagi na upływ terminu przedawnienia do nałożenia kary, a tym samym załatwienia sprawy z pominięciem słusznego interesu strony;
4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. i art. 105 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieumorzenie postępowania pomimo, iż było to uzasadnione stanem faktycznym;
5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej zawartej w art. 57 ust. 7 p.b. na korzyść skarżącego;
6) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 p.b. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nałożenie na inwestora kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego dopuszczalne jest również w przypadku, gdy pomimo prowadzonego postępowania legalizacyjnego strona nie może dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie może ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 p.b.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 30 czerwca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Wydane zarządzenie miało na uwadze niepotwierdzenie przez strony w wyznaczonym terminie posiadania warunków technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy zdalnej, w tym oświadczenie przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z 26 maja 2022 r., że skarżący zrzeka się przeprowadzenia w sprawie rozprawy. Do pisma tego skarżący załączył dokumenty mające wskazywać na wydanie zaskarżonego postanowienia w okolicznościach nakazujących stwierdzenie jego nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Podobne stanowisko odnośnie do rozpatrzenia skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym przedstawili WWINB (pismo z 27 maja 2022 r.) i uczestnik postępowania R. O., która oświadczyła, iż popiera w całości skargę kasacyjną E. O. (pismo z 1 czerwca 2022 r.).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na uzasadnionych podstawach.
Usprawiedliwiony charakter mają te zarzuty skargi kasacyjnej, które łączą się z przypisaniem Sądowi I instancji naruszenia art. 57 ust. 7 p.b. w zakresie dotyczącym wyznaczenia klasy podmiotów, które mogą pozostawać adresatami zastosowanej przez organ nadzoru budowlanego sankcji administracyjnej. Organy orzekające w sprawie dokonały nieprawidłowej wykładni ww. przepisu, czego konsekwencją było błędnie zastosowanie zawartej w nim normy upoważniającej organ nadzoru budowlanego do wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Kontrolowane działanie WWINB Sąd I instancji wadliwie zaakceptował, pomimo że zaskarżone postanowienie z 22 lutego 2019 r. i poprzedzające je postanowienie PINB zobowiązany był uchylić, jako że stanowiły one akty podjęte w postępowaniu, które nie mogło zostać legalnie wszczęte i zakończone rozstrzygnięciem nakładającym na skarżących karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania hali magazynowej nr [...] zlokalizowanej na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...] i [...] w [...]. Tenże wniosek odpowiada stanowisku prezentowanemu przez skarżącego kasacyjnie w złożonej skardze kasacyjnej, zgodnie z którym sporne postępowanie z uwagi na jego nieuzasadnione wszczęcie powinno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.).
Zgodnie z art. 57 ust. 7 p.b., w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 p.b., organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 p.b., z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Należy przypomnieć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie był prezentowany pogląd, zgodnie z którym kary, o której mowa w art. 57 ust. 7 p.b., nie można wymierzyć z powodu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, lub też wybudowanego na podstawie takiego pozwolenia, niemniej z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę w sytuacji, gdy okoliczność ta prowadziła do wszczęcia względem tego obiektu postępowania legalizacyjnego lub naprawczego. Ten pogląd interpretacyjny opiera się na uznaniu, że skoro inwestor, dopuszczając się wykroczenia przeciwko obowiązkom na niego nałożonym w procesie budowlanym, nie może skutecznie ubiegać się o uzyskanie decyzji w trybie art. 55 p.b., to nie może tym samym naruszyć tejże normy, czego konsekwencją jest niedopuszczalność zastosowania kary z art. 57 ust. 7 p.b. (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2019 r., II OSK 1972/17; wyrok NSA z 8 czerwca 2018 r., II OSK 1697/16; wyrok NSA z 21 stycznia 2014 r., II OSK 1920/12). Nie było to jednakże jedyne stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, albowiem wykształcił się w nim również odmienny pogląd interpretacyjny. Zakłada on, że skoro sankcję w postaci kary pieniężnej, o której mowa w art. 57 ust. 7 p.b., stosuje się w odniesieniu do inwestora, który zrealizował obiekt budowlany legalnie, to należy stosować ją także wobec inwestora, który zrealizował obiekt budowlany nielegalnie. Dla zastosowania tej sankcji nie ma znaczenia, czy inwestor nie zastosowuje się do dyspozycji art. 54 i art. 55 p.b., ponieważ nie chce tego uczynić, mimo posiadania takiej możliwości, czy też nie podejmuje nakazanego zachowania, gdyż nie ma prawnej możliwości zastosowania się do niego na skutek tego, że obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia albo z istotnym odstąpieniem od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Nie można w takich sytuacjach w stosunku do inwestorów takich obiektów stosować "taryfy ulgowej" w postaci niestosowania przepisów art. 57 ust. 7 p.b. (por. wyrok NSA z 18 czerwca 2019 r., II OSK 2043/17; wyrok NSA z 14 marca 2018 r., II OSK 960/17; wyrok NSA z 7 września 2017 r., II OSK 3086/15; wyrok NSA z 17 lipca 2015 r., II OSK 124/14). Do tego ostatniego zapatrywania WWINB odwołał się w toku postępowania zakończonego zaskarżonym postanowieniem z 22 lutego 2019 r. i Sąd I instancji zdecydował się na tego rodzaju wyniku wykładni art. 57 ust. 7 p.b. oprzeć, uznając, że właściwie odzwierciedla on znaczenie normatywne ww. przepisu.
Należy równocześnie przypomnieć, że powyższe wątpliwości prawne stanowiły podstawę do przedstawienia przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 20 września 2019 r., II OSK 2641/17 na podstawie art. 187 § 1 p.p.s.a. opisanego zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec stanu faktycznego zaistniałego w sprawie, w której zostało wydane ww. postanowienie, Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do podjęcia wnioskowanej uchwały, zaznaczoną problematykę tym niemniej szczegółowo rozważył w zapadłym w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyroku z 30 listopada 2020 r., II OSK 2641/17, ONSAiWSA 2021/2/21, po przejęciu sprawy do rozpoznania (art. 187 § 3 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu tym przyjął, że w stosunku do obiektów budowlanych wzniesionych bez wymaganego pozwolenia na budowę zastosowanie ma wyłącznie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 2 p.b. W takim przypadku nie ma prawnej możliwości zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy, co oznacza, że art. 54 p.b. nie ma zastosowania w stosunku do obiektów budowlanych wzniesionych bez pozwolenia na budowę. Do takich obiektów zastosowanie ma art. 55 ust. 1 pkt 2 p.b. Oznacza to, że o przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisu art. 55 można mówić dopiero wówczas, kiedy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego, w stosunku do którego wydana została decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych bądź, jeżeli budowa została zakończona, o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zawierająca jednocześnie obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Należy wobec tego stwierdzić, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 54 lub art. 55 p.b. nie może służyć do legalizacji nielegalnie wykonanych robót budowlanych. W takiej sytuacji zasadnym jest natomiast uruchomienie postępowania naprawczego lub legalizacyjnego. Natomiast brak jest podstawy prawnej do wymierzania kary, która ma na celu wymuszenie dopełnienia niezbędnych czynności warunkujących legalne użytkowanie obiektu, gdyż jest to niemożliwe przed doprowadzeniem obiektu do stanu zgodnego z prawem lub jego legalizacją. W stanie prawnym obowiązującym do 19 września 2020 r. prowadzenie postępowania w trybie art. 48 i 49 lub art. 51 p.b. wyłącza zatem możliwość równoległego zastosowania art. 57 ust. 7 p.b.
Pogląd zbieżny z przywołanym stanowiskiem został zaprezentowany w szeregu wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętych po wydaniu wskazanego wyroku składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z 8 czerwca 2022 r., II OSK 1938/19; wyrok NSA z12 maja 2022 r., II OSK 1573/19; wyrok NSA z 17 marca 2022 r., II OSK 907/21; wyrok NSA z 16 kwietnia 2021 r., II OSK 37/18) i Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną w całości podziela tenże pogląd, jak i wspierającą go argumentację.
Biorąc pod uwagę stanowisko, na który postanowił oprzeć się Sąd I instancji i okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że w stosunku do obiektu stanowiącego przedmiot postępowania art. 57 ust. 7 p.b. nie ma zastosowania. Niesporne okoliczności wskazują bowiem w niniejszej sprawie na to, że jakkolwiek hala magazynowa nr 2 została zrealizowana na podstawie decyzji Starosty [...] z 12 marca 2010 r. nr 167/2010 o pozwoleniu na budowę, jednakże została ona objęta postępowaniem naprawczym z uwagi na ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że inwestorzy dopuścili się istotnego odstąpienia od ustaleń tego pozwolenia, w toku którego roboty budowlane wykonywane przez inwestorów zostały wstrzymane, a oni sami zobowiązani do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego (decyzja z PINB z 19 lipca 2015 r.). Konsekwencją podjęcia tego ostatniego aktu było uchylenie przez Starostę [...] decyzją z 23 października 2015 r. nr 98 decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w tych warunkach WWINB nie mógł postawić skarżącym zarzutu przystąpienia do użytkowania spornego obiektu budowlanego z naruszeniem normy art. 55 p.b. Nieprzyjęcie przez Sąd I instancji, że realizacja obiektu z istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego i udzielonego pozwolenia na budowę wyłączała w sprawie możliwość uzyskania pozwolenia na użytkowanie decyduje o mającej wpływ na wynik sprawy wadliwości zaskarżonego wyroku.
Wobec uwzględnienia tego zarzutu skargi kasacyjnej, którego potwierdzenie prowadzi do konkluzji, że poddane kontroli sądowej akty organów nadzoru budowlanego obu instancji zostały wydane z naruszeniem prawa, a przy tym brak jest w sprawie podstaw do dalszego prowadzenia przez organ z udziałem skarżących postępowania w sprawie nielegalnego przystąpienia do użytkowania hali, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie ma potrzeby odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia to, czy wskazane w wyroku naruszenia przepisów prawa procesowego zasadnie zostały przez Sąd I instancji ocenione jako niemające wpływu na wydane rozstrzygnięcie, a także, czy zasadna była akceptacja przez Sąd ustaleń dotyczących terminu rozpoczęcia użytkowania hali, które decydowały o niestwierdzeniu, że przeszkodą do nałożenia na skarżących kary było przedawnienie jej wymierzenia.
Wbrew odmiennemu stanowisku skarżącego kasacyjnie, nie zachodzą w sprawie warunki do podzielenia wniosku o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z uwagi na zaistnienie przyczyny nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 126 k.p.a. Odnośnie do twierdzenia, że zaskarżone postanowienie w związku z zaadresowaniem go do skarżącej R. O. zostało skierowanie do osoby nie będącej stroną w sprawie, wyjaśnić trzeba, iż wymierzenie zaskarżonym postanowieniem skarżącej kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu wynikało z faktu, że w procesie inwestycyjnym posiadała ona status inwestora jako adresat udzielonego przez Starostę [...] pozwolenia na budowę. Przeniesienie własności nieruchomości inwestycyjnej po dniu wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności będące następstwem umownego podziału majątku wspólnego po ustaniu wspólności majątkowej między małżonkami, nie skutkuje zmianą podmiotową w zakresie określającym osobę inwestora. Taki skutek może wynikać wyłącznie z przeniesienia pozwolenia na budowę stosownie do art. 40 ust. 1 p.b. Materiał dowodowy, którym dysponował Sąd, na tę okoliczność jednakże nie wskazywał.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, uznając jednocześnie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i ją uwzględnił, co prowadzi do uchylenia zaskarżonego postanowienia WWINB i poprzedzającego je postanowienia PINB. Mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie, organ zobowiązany będzie do umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia na skarżących kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu.
W kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).