II OSK 308/24

II OSK 308/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-02-14
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski /przewodniczący/
Mirosław Gdesz
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1307/23 - Wyrok WSA w Warszawie z 2023-10-12
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 148, art. 149 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stankowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Mirosław Gdesz Protokolant referent Martyna Jendyk po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 października 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 1307/23 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2023 r. znak DON.7101.64.2023.ANE w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 12 października 2023 r., sygn. akt VII SA/Wa 1307/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. Sp.k. w B., dalej także: "skarżąca", na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, dalej także: "GINB", z dnia 28 kwietnia 2023 r., znak DON.7101.64.2023.ANE, w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. Sp. k. Wyrok zaskarżyła w całości. Zarzuciła:
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie:
I. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 28 K.p.a., poprzez oddalenie skargi i błędne uznanie, że wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony przez podmiot niebędący stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a., tj. uznanie, że skarżąca spółka nie posiada interesu prawnego do żądania wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem Podlaskiego WINB wydanym w przedmiocie wstrzymania K. Sp. z o.o. Sp. k. budowy trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych pod nazwą [...] na części działek nr [...] przy ul. [...] i ul. [...] w B., w sytuacji gdy skutki tego postanowienia mają wpływ na sytuację prawną skarżącej spółki jako inwestora z uwagi na art. 35 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a którego organ nie wziął pod uwagę, co w konsekwencji powoduje, że skarżąca spółka została pozbawiona prawa do legalizacji oraz pozbawiona została możliwości uzyskania pozwolenia na budowę na inną budowę, gdyż art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego, stanowi, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jeżeli na terenie, którego dotyczy projekt zagospodarowania działki lub terenu, znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano decyzję o nakazie rozbiórki, a co w niewątpliwy sposób potwierdza, iż skarżąca spółka posiada interes prawny do wznowienia postępowania,
II. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 35 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, poprzez oddalenie skargi i błędne uznanie, że art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego nie jest przepisem, z którego wynikałby interes prawny skarżącej spółki w przedmiotowej sprawie i uznanie, że dokonanie podziału działki [...] przy ul. [...] w B. w wyniku którego powstała m.in. działka nr [...], na której skarżąca prowadzi inwestycję, skutkuje tym, że obecne roboty budowlane prowadzone na działce nr [...] nie dotyczą terenu, na którym znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczne i prawomocne postanowienie o wstrzymaniu robót, oznacza to, że po zatwierdzeniu podziału działki nr [...], postanowienie Podlaskiego WINB z dnia 23 marca 2021 r. o wstrzymaniu robót nie obejmuje działki nr [...], na której [...] Sp. z o.o. Sp. k. prowadzi samowolnie budowę budynku zamieszkania zbiorowego, w sytuacji gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o wstrzymaniu robót, która obejmuje również działkę nr [...], a zatem ma wpływ na interes prawny skarżącej spółki z uwagi na art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego, bowiem skarżąca spółka nie otrzyma legalizacji prowadzonej inwestycji ani pozwolenia na budowę na żadną inną budowę, co w niewątpliwy sposób potwierdza, iż skarżąca spółka posiada interes prawny w wznowieniu postępowania,
III. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niekompletnego, niedostatecznego uzasadniania zaskarżonego wyroku, poddającego w wątpliwość i uniemożliwiającego sprawdzenie, czy WSA w Warszawie dokonał kontroli legalności działalności organów administracji publicznej i wydanych przez nie postanowień w zakresie odmowy wszczęcia postępowania, a w szczególności:
a. brak podania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, w zakresie uznania przez WSA w Warszawie, iż: "dokonanie podziału działki [...] przy ul. [...] w B. (w narożniku tej działki prowadzona jest inwestycja objęta postanowieniem WINB z 23 marca 2021 r.) w wyniku którego powstała m.in. działka nr [...], na której skarżąca prowadzi w sposób samowolny budowę budynku zamieszkania zbiorowego, skutkuje tym, że obecnie roboty budowlane prowadzone na działce nr [...] nie dotyczą terenu, na którym znajduje się obiekt budowlany, w stosunku do którego wydano ostateczne i prawomocne postanowienie o wstrzymaniu robót. Obecnie, po zatwierdzeniu podziału działki nr [...], postanowienie Podlaskiego WINB z 23 marca 2021 r. o wstrzymaniu robót nie obejmuje działki nr [...], na której [...] Sp. z o.o. Sp.k. prowadzi samowolnie budowę budynku zamieszkania zbiorowego WSA w Warszawie nie wskazał na podstawie jakich przepisów doszedł do takich wniosków;
b. WSA w Warszawie nie wskazał na podstawie jakich przepisów uznał, że po zatwierdzeniu podziału działki nr [...] postanowienie Podlaskiego WINB z 23 marca 2021 r. o wstrzymaniu robót nie obejmuje działki nr [...];
c. WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę, że w obrocie prawnym znajduje się postanowienie Podlaskiego WINB z 23 marca 2021 r. o wstrzymaniu robót na działce nr [...], [...] i [...], które dotyczy również po podziale działkę nr [...];
d. WSA w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w żadnym zakresie nie odniósł się do postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia 13 lutego 2023 r., Znak: NB.1.5160.121.2020.KM - stanowiącego postawę do wznowienia postępowania - w zakresie punktu 18, w którym organ stwierdził, iż "działki nr ewid. gr. [...] oraz [...] objęte są decyzjami rozbiórkowymi znak NB.1.5160.120.2020. BS z dn. 23 lipca 2021 r., oraz NB.I.5160.118.2020.BS z dn. 23 lipca 2021 r. w związku z powyższym nie mogą być objęte niniejszym postanowieniem", organy wykonują decyzję o wstrzymaniu budowy zgodnie z jego treścią i odnośnie działek, które są w niej wymienione, dlatego bezpodstawnym jest wskazanie przez WSA w Warszawie, iż postanowienie Podlaskiego WINB z 23 marca 2021 r. o wstrzymaniu robót nie obejmuje działki nr [...],
e. WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę faktu, iż postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 23 marca 2021 r. nr WOP.7722.24.2021 zostało wydane przed decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 23 sierpnia 2021 r., znak DGE-IV.6831.130.2021 o zatwierdzeniu podziału przedmiotowych nieruchomości i nie zostało zaktualizowane po jej wydaniu,
f. WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę, że pomimo zatwierdzenia nieruchomości, postanowienie Podlaskiego WINB z dnia 23 marca 2021 r. nr WOP.7722.24.2021 w dalszym ciągu obejmuje wszystkie działki wskazane w postanowieniu;
g. WSA w Warszawie nie wziął pod uwagę, iż postanowienie Podlaskiego WINB z dnia 23 marca 2021 r. dotyczy wstrzymania budowy trzech budynków, a więc także budynków, które stanowią inwestycję skarżącej spółki;
IV. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., polegające na oddaleniu skargi, pomimo iż organy administracji wydając postanowienia nie dokonały wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.
- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
1. art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego, poprzez błędne uznanie, że wskazany przepis nie jest przepisem z którego wynikałby interes prawny spółki w przedmiotowej sprawie, bowiem wskutek podziału działki, działka nr [...] nie jest objęta postanowieniem Podlaskiego WINB z dnia 23 marca 2021 r. o wstrzymaniu robót, w sytuacji gdy postanowienie obejmuje wstrzymanie budowy trzech budynków, a więc także budynków, które stanowią inwestycję skarżącej spółki, których de facto budowa jeszcze nie została rozpoczęta, oraz działek do których skarżąca spółka posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co w konsekwencji powoduje, iż postanowienie o wstrzymaniu budowy ogranicza prawa osób trzecich poprzez fakt, iż skarżąca spółka nie może wykonywać swojego prawa do legalizacji, co uzasadnia interes skarżącej spółki we wznowieniu postępowania.
Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do
ponownego rozpoznania, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych oznaczonych w skardze kasacyjnej numerami I i II, skonstatować należy, że skuteczność zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a., który ma charakter wynikowy, poprzez oddalenie skargi, jest uwarunkowana zasadnością zarzutów merytorycznych. Natomiast powołane w omawianych zarzutach procesowych, jako pozostające w związku z art. 151 P.p.s.a., przepisy art. 28 K.p.a. oraz art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego są normami materialnymi. Ich naruszenie może być przedmiotem merytorycznej analizy kasacyjnej w razie skutecznego podniesienia ich naruszenia w prawidłowo sformułowanych zarzutach prawa materialnego.
W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101).
Wymóg podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez Sąd stanowiska prawnego by wyrok poddawał się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1271/19).
Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 P.p.s.a. Zawiera elementy wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. Z treści wynika jasne stanowisko Sądu, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, a nadto Sąd przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.
Jako podstawę odmowy wznowienia postępowania Sąd pierwszej instancji podał przepis art. 149 § 3 K.p.a. oraz wyjaśnił, że zastosowanie dyspozycji tego przepisu wynika z ustalenia o braku interesu prawnego skarżącej. Poddał analizie procedurę wznowienia postępowania. Wskazał na konieczność zachowania wymogów określonych w art. 148 K.p.a. Brak interesu prawnego skarżącej rozważył w odniesieniu do art. 28 K.p.a. i art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego, biorąc pod uwagę przedmiot postępowania, o którego wznowienie skarżąca wystąpiła. Rozważył argumentację skarżącej wskazującą, z czego wywodzi posiadanie interesu prawnego.
Wskazał, że [...] Sp. z o.o. Sp. k. upatrywała swój interes prawny w tym, że jest inwestorem budynku zamieszkania zbiorowego usytuowanego obecnie na działce nr [...] przy ul. [...] i [...] w B., realizowanego bez pozwolenia na budowę. Odnotował, że w ocenie skarżącej, inwestycja przez nią realizowana znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji realizowanej na działce nr [...], a ponadto obie inwestycje są niejako od siebie uzależnione w zakresie realizacji wspólnych dróg komunikacyjnych i przeciwpożarowych.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji, pojęcie inwestora odnosi się do podmiotu faktycznie realizującego inwestycję. Jest to zatem sfera faktyczna. Natomiast w sferze stosunków prawnorzeczowych pozycja inwestora jest zawsze pochodną sytuacji prawnej właściciela gruntu i od niego jest zależna. To od woli właściciela nieruchomości zależy, czy samowola budowlana na jego terenie będzie ewentualnie zalegalizowana, czy też nie.
Analizując stan faktyczno-prawny w tym zakresie Sąd pierwszej instancji ustalił, że [...] Sp. z o.o. Sp. k. prowadzi na działce nr [...] (nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji, którą wstrzymano ostatecznym postanowieniem z 23 marca 2021 r.) samowolną budowę budynku zamieszkania zbiorowego, co do którego PINB Powiatu Grodzkiego prowadzi postępowanie legalizacyjne. Działka nr [...] jest własnością K. Sp. z o.o. Sp. k., co wynika z księgi wieczystej [...]. Inwestycja, której dotyczy nakaz wstrzymania robót budowlanych orzeczony kwestionowanym postanowieniem organu wojewódzkiego, realizowana jest na nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr [...] przy ul. [...] w B. Z księgi wieczystej nr [...] wynika, że od 2018 r. właścicielem tej nieruchomości jest K. Sp. z o.o. Sp. k. Spółka ta jest również inwestorem budynku mieszkalnego wielorodzinnego realizowanego na terenie tej nieruchomości.
Właścicielem znajdujących się w bliższym i dalszym sąsiedztwie nieruchomości inwestycyjnej jest również K. Sp. z o.o. Sp. k. Są to działki o numerach: [...], dla których prowadzona jest jedna księga wieczysta nr [...]. Natomiast od zachodu działka nr [...] graniczy z drogą gminną, tj. działką nr [...], a od południa z działką nr [...] stanowiącą własność G. sp. j.
Bezpodstawny jest więc zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie opisanym w punkcie III.a skargi kasacyjnej.
Natomiast okoliczności wskazane w opisie naruszenia omawianego zarzutu w punktach III.b-g odnoszą się do prawidłowości stanowiska zajętego przez Sąd pierwszej instancji. Tymczasem, z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować trafności zaskarżonego wyroku (por. m.in. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 910/20; wyrok NSA z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 930/21).
Niezależnie od tego, stwierdzić należy, że w świetle przytoczonych powyżej, a niepodważonych ustaleń dotyczących braku tytułu prawnorzeczowego skarżącej do działek powstałych po podziale działki nr [...], nie ma znaczenia argumentacja skarżącej, według której, teren objęty postanowieniem Podlaskiego WINB z dnia 23 marca 2021 r., znak WOP.7722.24.2021.TN, dotyczy także obecnie istniejącej działki nr [...], na której realizuje samowolnie budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego.
Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. polegającego na oddaleniu skargi, pomimo, iż zdaniem skarżącej organy administracji wydając postanowienie nie dokonały wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie jest skuteczny. W opisie naruszenia i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie skonkretyzowano okoliczności, o których mowa w opisie naruszenia. Już z tego powodu zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Niezależnie od tego można zauważyć, że okoliczności, które zdaniem skarżącej, wyartykułowanym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powinny, a nie zostały wzięte pod uwagę, mają związek nie tyle z obowiązkiem wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w kontekście ustalenia stanu faktycznego, ile z obowiązkiem brania ich pod uwagę przy ocenie posiadania przez skarżącą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. Jest to kwestia materialna wiążąca się z zastosowaniem norm prawa materialnego. Nie można jej skutecznie podnieść z powołaniem się na art. 77 § 1 K.p.a.
Bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że wskazany przepis nie jest przepisem, z którego wynikałby interes prawny spółki (tj. skarżącej).
Z wniosku o wznowienie postępowania nie wynika aby toczyło się z wniosku skarżącej, tj. [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w B., postępowanie o pozwolenie na budowę obiektu budowlanego, którego lokalizację planowano by na terenie, na którym usytuowane są budynki stanowiące przedmiot postępowania zakończonego ostatecznym postanowieniem Podlaskiego WINB z dnia 23 marca 2021 r., nr WOP.7722.24.2021.TN, utrzymującym w mocy postanowienie PINB Powiatu Grodzkiego w Białymstoku z dnia 8 lutego 2021 r., nr NB.I.560.120.2020.BS, wstrzymujące K. Sp. z o.o. Sp. k. w B. budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych.
Jedną z przesłanek przyjęcia, że interes podmiotu ma charakter prawny, a nie faktyczny, jest jego aktualność. O interesie prawnym nie można mówić, gdy strona powołuje się na interes przyszły. Interes prawny musi istnieć w dacie stosowania norm prawa administracyjnego.
W konsekwencji, podmiot podnoszący, że w przyszłości wystąpi o pozwolenie na budowę obiektu budowlanego na terenie, na którym znajduje się obiekt budowlany wykonany bez wymaganego pozwolenia przez inny podmiot, w stosunku do którego toczy się postępowanie organu nadzoru budowlanego oparte na art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, nie ma interesu prawnego, wynikającego z art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego, do udziału w tym postępowaniu.
Nie jest zasadne powoływanie się na interes prawny wynikający z art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego, z uwagi na wpływ postępowania, w którym wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, na ograniczenie uprawnień skarżącej w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w odniesieniu do skarżącej Spółki w związku z wykonywaniem robót budowlanych na terenie na którym znajduje się obiekt budowlany wykonany bez wymaganego pozwolenia przez inny podmiot. Przepis art. 35 ust. 5 pkt 3 Prawa budowlanego stosowany jest w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, a nie w postępowaniu legalizacyjnym.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.