II OSK 308/22

II OSK 308/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-05-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Wawrzyniak /przewodniczący/
Anna Szymańska
Roman Ciąglewicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Łd 297/21 - Wyrok WSA w Łodzi z 2021-09-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2019 poz 1839
§ 3 ust. 1 pkt 104
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
Dz.U. 2020 poz 283
art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 60, art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Anna Szymańska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 297/21 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 8 marca 2021 r. nr 76/2021 znak GPB-III.7721.13.2021 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty P. z dnia 19 listopada 2020 r. nr 326/2020; 2. zasądza od Wojewody Łódzkiego na rzecz E. S. kwotę 1570 (jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Uzasadnienie.
Wyrokiem z dnia 28 września 2021 r., sygn. akt II SA/Łd 297/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę E. S. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 8 marca 2021 r. nr 76/2021, znak GPB-III.7721.13.2021, w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.
Na wniosek A. P. z dnia 16 września 2020 r. Starosta P. decyzją z dnia 19 listopada 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na hodowlę gęsi (do 40 DJP w całym gospodarstwie rolnym), zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] O., gm. U.
W odwołaniu od powyższej decyzji E. S. podniósł zarzuty:
1) naruszenie przepisów postępowania:
a) art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez sporządzenie niepełnego uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zawierającego nieścisłości w zakresie stanu faktycznego oraz ustaleń czynionych przez organ, a także należytego uzasadnienia prawnego, co podważyło zasadę przekonywania,
b) art. 7, 77, 80, 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 138 § 2 K.p.a., poprzez brak należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i wydanie decyzji pomimo braku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,
2) naruszenie przepisów prawa materialnego:
a) art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1, oraz w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2021 r., poz. 247 ze zm.) [dalej: ustawa środowiskowa] i § 3 ust. 1 pkt 104 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko (Dz.U z 2019 r., poz. 1839) [dalej: rozporządzenie środowiskowe], poprzez brak ich zastosowania i nieuzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,
b) art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, poprzez błędne ich zastosowanie i nieprawidłowe określenie obszaru oddziaływania zamierzonej inwestycji i nieprawidłowe ustalenie kręgu stron niniejszego postępowania,
c) art. 20 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane i § 4 ust. 1 i § 6 ust. 1, § 8 ust. 1 i 3, § 11 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 26 kwietnia 2012 r. i § 7 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadawiania obiektów budowlanych, poprzez oparcie decyzji na projekcie budowlanym sporządzonym niezgodnie z obowiązującymi przepisami, tj. przez osoby nieposiadające zaświadczeń potwierdzających wpis na listę członków izby samorządu zawodowego, aktualnych na dzień opracowania rysunków zawartych w projekcie, który nie posiadał informacji oraz formy obligatoryjnych na mocy ww. przepisów oraz opinii geotechnicznej i wskazania warunków gruntowych,
d) art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, poprzez ich błędne zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo braku spełnienia wymogów określonych w przywołanych przepisach,
e) art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej w zw. z art. 201 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 3 i art. 79 ust. 1 ustawy, poprzez pominięcie okoliczności, iż inwestycja stanowi przedsięwzięcie - inwestycję technologiczną, które będzie oddziaływać na środowisko, a więc zachodzi konieczność zapewnienia udziału społeczeństwa w tym postępowaniu oraz ewentualne uzyskanie pozwolenia zintegrowanego.
Decyzją z dnia 8 marca 2021 r., nr 76/2021 Wojewoda Łódzki, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
Wojewoda stwierdził, że ze względu na wielkość istniejącego i projektowanego budynku inwentarskiego, w związku z ww. przepisami, w gospodarstwie nie zostanie przekroczona wielkość 40 DJP. Wobec powyższego, inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie zachodzi zatem potrzeba przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
Wojewoda stwierdził ponadto zgodność przedstawionej inwestycji z przepisami techniczno-budowlanymi, zawartymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065).
Zdaniem organu odwoławczego, Starosta P. prowadząc postępowanie, w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, wykazując ten fakt w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 K.p.a. oraz przepisów prawa materialnego. Równocześnie organ pierwszej instancji zapewnił możliwość czynnego udziału w postępowaniu wszystkim stronom oraz podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy.
W skardze na powyższą decyzję skarżący podniósł zarzuty jak w odwołaniu.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wniósł o jej oddalenie.
Powołanym na wstępie wyrokiem WSA w Łodzi oddalił skargę.
Sąd stwierdził, że organy nie naruszyły przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a.
Przytaczając treść przepisów art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane oraz art. 71 ust. 1 ustawy środowiskowej, Sąd wskazał, że do podstawowych obowiązków organu architektoniczno-budowlanego przed podjęciem decyzji o wydaniu pozwolenia na budowę należy zbadanie zgodności planowanej zabudowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności ustalenie czy ze względu na rozmiar inwestycji zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
W realiach niniejszej sprawy organy, po przeprowadzeniu analizy zgodności planowanej inwestycji z decyzją Burmistrza Miasta U. z dnia 8 kwietnia 2013 r. o warunkach zabudowy, stwierdziły, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z wytycznymi w niej zawartymi. Organy zbadały również zgodność przedmiotowego przedsięwzięcia z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności właśnie w zakresie ustalenia, czy ze względu na rozmiar inwestycji zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.
Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w świetle przepisów rozporządzenia środowiskowego, przy obliczaniu DJP dla danej inwestycji nie jest istotna obsada deklarowana przez inwestora, ponieważ każdorazowo należy uwzględnić "maksymalną możliwą obsadę inwentarza", którą powinien ustalić organ administracji przed zatwierdzeniem projektu budowlanego. Nie ma zatem znaczenia deklarowanie przez inwestora ilości zwierząt, które zamierza on hodować i podanie w związku z tym przez inwestora wartości DJP, lecz konieczne jest obliczenie, w oparciu o wielkość budowanego obiektu, ile maksymalnie zwierząt może on pomieścić.
Dalej Sąd wskazał, że z załączonej dokumentacji wynika, że przedmiotowa inwestycja dotyczy budowy budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na hodowlę gęsi. Z uwagi jednak na charakter inwestycji – budowę nowego, kolejnego budynku inwentarskiego, obok już istniejącego na działce należało wziąć pod uwagę przy dokonywaniu analizy i obliczeniu faktycznych wartości DJP nie tylko nowy budynek, ale i istniejący budynek inwentarski, jak również tzw. wybieg otwarty dla gęsi, sumując dopuszczalne wartości DJP dla tak wskazanych pomieszczeń i wybiegu. Jednocześnie w myśl § 21 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz.U. z 2019 r. poz. 1966), w przypadku utrzymywania gęsi w systemie, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 1, maksymalne zagęszczenie obsady na m2 powierzchni pomieszczenia powinno wynosić: 19 kg. Organ przedstawił w tym zakresie stosowne wyliczenia zarówno dokonane przez organ I instancji jak i przez samego inwestora. Wyliczenia organu I instancji zakładały, że przy przyjęciu przelicznika 4-5 szt./m2 dla gąsiąt od 4-10 tygodnia chowu dla obliczenia obsady gęsi w budynku inwentarskim istniejącym (powierzchnia hodowlana: 320 m2) i projektowanym (powierzchnia hodowlana: 496,50 m2), DJP dla całego gospodarstwa, wyniesie 31,12 DJP. Z kolei wyliczenia samego inwestora, przedłożone w toku postępowania, które objęły zarówno istniejący budynek, budynek projektowany i wybieg dla gęsi stanowią, iż mając na uwadze końcową wagę gęsi podczas hodowli wynoszącą 6,5 kg, czas hodowli 17 tygodni i maksymalną możliwą obsadę - 19,5 kg/m2 czyli 3 szt., dla budynku istniejącego, maksymalna obsada w budynku wynosi 1.014 szt. (8,112 DJP), a dla budynku projektowanego maksymalna obsada w budynku wynosi 1.489,5 szt. (11,916 DJP) i obsada na wybiegu otwartym: 1.000 szt. (8 DJP). Łączna obsada gęsi w gospodarstwie, zdaniem Inwestora wyniesie zatem 28 DJP.
Sąd zgodził się z Wojewodą, że przyjmując do obliczeń odpowiednie maksymalne zagęszczenie obsady nie dojdzie do przekroczenia wielkości 40 DJP. Inwestycja nie zalicza się zatem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, nie zachodzi zatem potrzeba przeprowadzenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.
WSA zwrócił uwagę, że dostrzega przy tym rozbieżności w wyliczeniach dokonanych przez samego inwestora w projekcie budowlanym, następnie dokonane przez organ I instancji i dane skorygowane przez samego inwestora na żądanie organu I instancji. Wszystkie te dostrzegł także organ odwoławczy dokonując końcowego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak, na co zwrócił z całą mocą także uwagę organ II instancji, w każdym z analizowanych przypadków nie dochodziło do przekroczenia wskazanej przez przepisy wartości DJP, przy której wymagane byłoby uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Natomiast wiążące dla końcowego rozstrzygnięcia i ustalenia, czy faktycznie istnieje wymóg uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest faktyczne ustalenie przez organy maksymalnej wartości DJP dla danej inwestycji na bazie konkretnych, rzeczywistych danych co do powierzchni, w której prowadzona będzie hodowla. Takowe wyliczenie zostało wskazane w decyzji i niewątpliwie wskazana wartość nie przekracza 40 DJP. Nie może mieć przy tym znaczenia podnoszony przez stronę skarżącą argument, że inwestor w pierwotnie przedłożonym projekcie zawarł sformułowanie, że maksymalna wartość DJP wyniesie "do 40 DJP". Po pierwsze, na co wskazuje także sama strona skarżąca, odwołując się do orzeczenia NSA z dnia 4 lipca 2017 r., II OSK 95/17, przy obliczaniu DJP dla danej inwestycji nieistotną jest deklarowana przez inwestora obsada. Znaczenie ma natomiast maksymalna możliwość inwentarza, a ta jak wynika z wyliczeń może wynieść maksymalnie 28 DJP. Po drugie natomiast zauważyć należy, iż inwestor w swoim wniosku był nieprecyzyjny w pierwotnym wyliczeniu wartości DJP (we wniosku podał wartość 36 DJP), a następnie po skorygowaniu wniosku na żądanie organu wykazał, że w praktyce będzie to nie więcej niż 28 DJP. Ponadto samo wskazanie do "40 DJP" obrazowało, jak też wynika z danych podanych przez samego inwestora, wartość "do 40", a zatem przed tą wartością.
Ponadto w aktach znajduje się także wyliczenie (przedłożone przez inwestora) co do ewentualnej wielkości DJP przy hodowli w analizowanym budynku innych zwierząt – kaczek, albowiem do takowej hodowli mogły także zostać wykorzystane budynki na ternie inwestycji. Także w tym przypadku wartości DJP są znacznie poniżej 40.
W tych okolicznościach Sąd za nieuzasadniony uznał zarzut naruszenia art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy środowiskowej i § 3 ust. 1 pkt 104 rozporządzenia środowiskowego poprzez brak ich zastosowania i nieuzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przedmiotowym postępowaniu, podczas gdy jest to obowiązkowe w sytuacji realizacji przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, do których zalicza się inwestycja.
W konsekwencji także jako nieuzasadnione uznał Sąd zarzuty sformułowane w pkt 2, 3 i 4 zarzutów skargi, tj. art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane poprzez błędne ich zastosowanie i nieprawidłowe określenie obszaru oddziaływania zamierzonej inwestycji i nieprawidłowe ustalenie kręgu stron niniejszego postępowania w oparciu wyłącznie o wypis z rejestru gruntów uzyskanego z Wydziału Geodezji Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w P., pomimo braku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich błędne zastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo braku spełnienia wymogów określonych w powołanych przepisach, w szczególności braku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy środowiskowej w zw. z art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 3 ustawy środowiskowej w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy środowiskowej poprzez ich błędną wykładnię i pominięcie okoliczności, iż inwestycja stanowi przedsięwzięcie - inwestycję technologiczną, która będzie oddziaływała na środowisko, a więc zachodzi konieczność zapewnienia udziału społeczeństwa w tym postępowaniu oraz ewentualnie uzyskanie pozwolenia zintegrowanego. Skoro bowiem bezspornie ustalono, iż nie było konieczne uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, to zarzuty naruszenia wskazanych powyżej przepisów, które bezpośrednio odnosiły się od faktu konieczności wydania takowej decyzji w konsekwencji nie mogły znaleźć uzasadnienia.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł E. S. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
1. art. 71 ust. 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej w skardze kasacyjnej: uuioś) i § 3 ust. 1 pkt 104 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko z dnia 10 września 2019 r. (dalej w skardze kasacyjnej: rozporządzenie) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w rzeczonej sprawie zatwierdzenie budowy nie powinno odbyć się po wcześniejszym wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach ze względu na niewystarczający faktyczny wskaźnik DJP, podczas gdy:
- decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach należy wydawać w oparciu o DJP wyliczone poprzez maksymalną możliwą obsadę inwentarza, a nie wartości podane przez inwestora oraz organy administracyjne;
- inwestycja przeprowadzana przez A. P. winna być zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalne znacząco oddziaływać na środowisko w konsekwencji czego rozpoznanie sprawy należało poprzedzać wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
2. art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej w skardze kasacyjnej: upb) poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie, że organy administracyjne postąpiły w sposób prawidłowy określając obszar oddziaływania zamierzonej inwestycji i ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego wyłącznie o wypis z rejestru gruntów uzyskanego z Wydziału Geodezji Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa Powiatowego w P., pomimo braku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy określenie obszaru oddziaływania inwestycji powinno uwzględniać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, którą wydać należało wskutek zaliczenia inwestycji i A. P. dla przedsięwzięć mogących potencjalne znacząco oddziaływać na środowisko;
3. art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 1 pkt 1 upb poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie za prawidłowe wydanie zaskarżonej decyzji, pomimo braku spełnienia wymogów określonych w powołanych przepisach, w szczególności braku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy WSA powinien uznać wydanie zaskarżonej decyzji za wadliwe w związku z brakiem przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko;
4. art. 3 ust. 1 pkt 13 uuioś, w zw. z art. 201 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (dalej w skardze kasacyjnej: upoś) w zw. z art. 77 ust. 1 pkt 3 uuioś w zw. z art. 79 ust. 1 uuioś poprzez ich błędną wykładnię i pominięcie okoliczności, że inwestycja stanowi przedsięwzięcie - inwestycję technologiczną, która będzie oddziaływała na środowisko, a więc | zachodzi. konieczność zapewnienia udziału społeczeństwa w tym postępowaniu oraz ewentualnie uzyskanie pozwolenia zintegrowanego.
Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty sprawy oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W piśmie z dnia 5 stycznia 2022 r. pełnomocnik skarżącego oświadczył, że skarżący zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a. rozpoznano sprawę na posiedzeniu niejawnym.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Skuteczny jest zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: "Prawo budowlane", w zakresie w jakim obejmuje ich niewłaściwe zastosowanie w związku z § 3 ust. 1 pkt 104 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839), dalej: "rozporządzenie".
Przed dalszymi rozważaniami zasadne jest przypomnienie, że w niniejszej sprawie podstawę materialną stanowią przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu wynikającym z przepisów art. 25 i art. 27 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471).
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie noweli:
Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.
W odniesieniu do będącej przedmiotem wniosku inwestycji polegającej na budowie budynku inwentarskiego, należało zbadać zgodność przedłożonego projektu budowlanego z przepisami art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowiska i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2020 r. poz. 283).
Na podstawie art. 60 tej ustawy, Rada Ministrów, została upoważniona do określenia, w drodze rozporządzenia:
1) rodzajów przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
2) rodzajów przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko;
3) przypadków, gdy zmiany dokonywane w obiektach są kwalifikowane jako przedsięwzięcia, o których mowa w pkt 1 i 2.
Kontrowersja w niniejszej sprawie dotyczy zastosowania § 3 ust. 1 pkt 104 lit. a tiret pierwsze, wydanego z powyższego upoważnienia, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839).
Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 104 tego rozporządzenia, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się:
chów lub hodowla zwierząt, inne niż wymienione w pkt 103:
a) w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP i mniejszej niż 210 DJP - jeżeli ta działalność będzie prowadzona:
– w odległości mniejszej niż 210 m od:
-- terenów lub gruntów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, tj. mieszkaniowych, rolnych zabudowanych zajętych pod budynki mieszkalne, innych zabudowanych z wyłączeniem cmentarzy i grzebowisk dla zwierząt, zurbanizowanych niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, rekreacyjno-wypoczynkowych z wyłączeniem kurhanów, pomników przyrody oraz terenów zieleni nieurządzonej niezaliczonej do lasów oraz gruntów zadrzewionych i zakrzewionych, nie uwzględniając nieruchomości gospodarstwa, na którego terenie chów lub hodowla będą prowadzone,
-- zrealizowanego, realizowanego lub planowanego przedsięwzięcia chowu lub hodowli zwierząt innych niż norki, w liczbie nie mniejszej niż 40 DJP,
Ocena organów administracji architektoniczno-budowlanej o zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jest przedwczesna.
Wynika to z kilku powodów. Inwestycja na którą inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, określona została w sentencji decyzji Starosty P. nr 326/2020, z dnia 19 listopada 2020 r. nieprecyzyjnie. Przedmiotem inwestycji jest budowa budynku inwentarskiego z przeznaczeniem na hodowle gęsi (do 40 DJP w całym gospodarstwie rolnym). Jest niewątpliwe, że z uwagi na uwarunkowania środowiskowe, ustalenie liczby hodowanych zwierząt w DJP jest konieczne w odniesieniu do całego gospodarstwa. Nie zwalnia to jednak organu administracji od precyzyjnego określenia liczby hodowanych zwierząt w DJP w odniesieniu do projektowanej inwestycji. Inwestor uzyskuje poprzez decyzję o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzeniu projektu budowalnego uprawnienie do wykonania określonego obiektu. Badanie zgodności wykonania robót z decyzją o pozwoleniu na budowę oraz z zatwierdzonym projektem budowlanym jest możliwe w warunkach jasnego określenia zakresu udzielonego uprawnienia. Zamieszczenie w sentencji decyzji wielkości planowanej hodowli ma także wpływ na wynikający z decyzji zakres sposobu użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności stopień intensywności korzystania z budynku inwentarskiego. Ilość hodowanych w budynku zwierząt wynikać powinna nie tylko z obowiązujących w tym zakresie wskaźników, ale także wprost z decyzji i zatwierdzonego projektu budowlanego. Na etapie przystąpienia do użytkowania oraz użytkowania obiektu inwentarskiego nie może być wątpliwości co do zakresu uzyskanego uprawnienia, tj. liczby DJP hodowanych zwierząt.
Tym bardziej nie może być rozbieżności między uprawnieniem wynikającym z sentencji decyzji i treści projektu budowlanego, a normami w zakresie minimalnych warunków utrzymywania zwierząt gospodarskich, na które powołano się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, tj. przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych, niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1966).
Nie jest wykluczone, że inwestycja, łącznie z prowadzoną w całym gospodarstwie hodowlą, będzie polegała na budowie budynku inwentarskiego dla mniejszej, niż 40 DJP liczby gęsi. Wówczas jednak sentencja decyzji powinna określać rzeczywistą liczbę hodowanych zwierząt w DJP. Nawiązując do poprzedzających uwag dodać można, że powinna to być liczba o określonej konkretnie i jednoznacznie wartości.
Ponadto, w skardze kasacyjnej trafnie zauważono, że skoro w sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę określono liczbę hodowanych zwierząt w cały gospodarstwie do 40 DJP, to jest oczywiste, że liczba ta obejmuje także 40 DJP. W tej sytuacji, planowana hodowla, wraz z już prowadzoną hodowlą, według sentencji decyzji, mieści się w wielkości określonej w § 3 ust. 1 pkt 104 lit. a rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.
Według bowiem określenia użytego w tym przepisie, tylko chów lub hodowla w liczbie mniejszej niż 40 DJP, nie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.
Odnosząc się do stanowiska, nawiązującego do wyroku NSA z dnia 4 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 95/17, zauważyć trzeba najpierw, że zaakceptowanie poglądu przedstawionego w przywołanym wyroku nie przesądza o kierunku rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.
Jest niewątpliwe, że także na gruncie obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, aktualny jest pogląd o niezwiązaniu organu stanowiskiem inwestora przedstawionym w projekcie co do liczy DJP zwierząt, które będą hodowane w projektowanym obiekcie. Podobnie, jak w przypadku stanu prawnego w czasie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (ten stan prawny był podstawą orzekania w sprawie II OSK 95/17), stanowisko o braku związania wynika z systemu norm dotyczących wielkości chowu lub hodowli warunkujących zaliczenie do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§ 2 ust. 1 pkt 51) oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 104).
Stosując § 3 ust. 1 pkt 104 należy, tak samo jak w przypadku § 2 ust. 1 pkt 51,
zatwierdzonym projekcje budowlanym, za liczbę DJP przyjąć maksymalną możliwa obsadę zwierząt.
Takie ustalenie nie może być jednak oderwane od danych wskazanych przez inwestora w projekcie budowlanym.
Rozbieżność między projektem budowlanym a wyliczeniem opartym na zasadzie określonej w § 3 ust. 1 pkt 104 w związku z § 2 ust. 1 pkt 51 może mieć dwojaki charakter.
Sytuacja pierwsza może polegać na tym, że inwestor deklaruje mniejszą obsadę, a z wielkości obiektu wynika, że maksymalna obsada jest większa od deklarowanej. Wówczas, podobnie jak w stanie faktycznym sprawy II OSK 95/17, wielkością decydującą o zaliczeniu przedsięwzięcia do inwestycji wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko jest wielkość maksymalna, a nie deklarowana.
Odmienny jest charakter rozbieżności, do której doszło w związku z projektem budowlanym w niniejszej sprawie.
Liczba DJP wskazywana przez inwestora w projekcie budowlanym jest większa, niż liczba wynikająca z maksymalnej obsady inwentarza ustalonej przez organ pierwszej instancji. Deklarowana łączna wielkość to 36 DJP, a według ustalenia organu, liczba ta miała wynosić 31,12 DJP. Natomiast wyliczenie przedstawione przez inwestora na wezwanie organu odwoławczego wskazywało jeszcze inną wielkość, tj. 28 DJP.
Organ odwoławczy nie ustalił rzeczywistej obsady. Uznał, pomimo rozbieżności w wyliczeniach, że ze względu na wielkość istniejącego i projektowanego budynku inwentarskiego, w związku z przepisami, w gospodarstwie nie zostanie przekroczona liczba 40 DJP.
Brak ustalenia istotnej okoliczności w zakresie planowanej wielkości hodowli skutkował również tym, że jak już powyżej stwierdzono, w sentencji decyzji nie podano jednoznacznej liczby DJP. Niezależnie zaś od tego, jaką liczbę DJP dla całego gospodarstwa organ odwoławczy mógł, w świetle uzasadnienia organu, przyjąć, tj. 32,12 DJP lub 28 DJP, żadna z nich nie odpowiada wielkości określonej w sentencji decyzji o pozwoleniu na budowę.
Rozbieżność w przedstawionym zakresie pogłębia brak jednoznaczności co do zakresu przyznanego inwestorowi uprawnienia, mogący mieć konsekwencje w procesie ewentualnego ustalenia zgodności sposobu korzystania z obiektu w trakcie jego użytkowania z zakresem korzystania wynikającym z decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.
Niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wynika również z tego, że nie zweryfikowano, do czego organ administracji jest zobowiązany w ramach badania projektu budowalnego, mającego uwzględnić dotychczasowy stan zagospodarowania, wiarygodności inwestora co do rzeczywistej wielkości dotychczasowej hodowli. Rozbieżności w oświadczeniach inwestora nie mogą być potraktowane wyłącznie w kategoriach sposobu wyliczenia DJP. Z oświadczeń inwestora wynika istotna rozbieżność co do faktycznego i projektowanego zagospodarowania, opartego o ilość hodowanych gęsi. Według projektu budowlanego, w istniejącym budynku inwentarskim odbywa się hodowla gęsi w ilości 2500 sztuk. Natomiast według pisma skierowanego do organu odwoławczego, dla budynku istniejącego obsada wynosi 1014 sztuk.
Według projektu budowlanego, w projektowanym budynku przewiduje się hodowlę gęsi w ilości 2000 sztuk. W informacji dla organu odwoławczego inwestor wskazał, że ta obsada wyniesie 1489,5 sztuki, przy czym dodał, że na wybiegu otwartym, o którym nie ma mowy w części opisowej projektu zagospodarowania terenu, obsada wyniesie 1000 sztuk.
Konieczność weryfikacji danych podawanych przez inwestora jest oczywista. Dodać można, że organy nie wyjaśniły dlaczego w projekcie budowlanym inwestor podał, że w budynku istniejącym o pow. 338 m2 odbywa się hodowla w ilości 2500 sztuk, a w projektowanym budynku o pow. zabudowy 540 m2 (pow. użytkowa 496,50 m2) przewiduje hodowlę gęsi w ilości 2000 sztuk.
W trakcie ponownego sprawdzania zgodności projektu budowalnego z wymaganiami ochrony środowiska należy wyjaśnić także charakter "wybiegu dla gęsi". Z pisma skarżącego do organu odwoławczego zdaje się wynikać, że na tym "otwartym wybiegu" będą hodowane gęsi niezależnie od gęsi hodowanych w projektowanym budynku. Użyte na mapie dla celów projektowych określenie "wybieg dla gęsi" (inne, niż wiata nr 6 stanowiąca według legendy mapy wybieg dla gęsi), a także jego usytuowanie w pobliżu projektowanego budynku może wskazywać, że jest to miejsce "wybiegowe", a nie odrębny obiekt budowlany stanowiący miejsce dla hodowli gęsi innych, niż hodowane w budynkach. Kwestia ta wymaga wyjaśnienia, także w kontekście rzeczywistej wielkości przewidywanej i już istniejącej hodowli w gospodarstwie inwestora.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Koszty postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego, w kwocie 1570 zł, zasądzono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz art. 200 P.p.s.a.