II OSK 308/06

II OSK 308/06 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2006-08-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-03-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Zygmunt Niewiadomski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1200/04 - Postanowienie WSA w Krakowie z 2005-12-19
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2006 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "P." Sp. z o.o. w M. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2005r. sygn. akt II SA/Kr 1200/04 o odrzuceniu skargi "P." Sp. z o.o. w M. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto K. Zdrój 32 - działka nr 1471 przy ul. [...] postanawia: - uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 grudnia 2005r., sygn. akt II SA/Kr 1200/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił skargę "P." Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] Nr Xl/101/03 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto K. 32 - działka nr 1471 przy ul. [...]. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, iż pismem z dnia 17 maja 2004r. Spółka "P." wezwała Przewodniczącego Rady Miejskiej w K. w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do usunięcia naruszenia prawa poprzez dokonanie zmiany uchwały Rady Miejskiej w K. z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasto K. 32 - działka nr 1471 przy ul. [...]. Przewodniczący Rady Miejskiej w K. nie odpowiedział na powyższe wezwanie skarżącego.
W związku z powyższym w dniu 19 sierpnia 2004r. (data nadania przesyłki pocztowej) Spółka "P." złożyła skargę do sądu administracyjnego.
Odrzucając skargę z powodu upływu terminu do jej wniesienia Sąd oparł się na stanowisku zajętym w postanowieniu NSA z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt I OSK 785/05, w myśl którego zmiana stanu prawnego upoważnia do weryfikacji tezy, że terminy załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym, do których odsyła art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142,poz. 1591 ze zm. - zwaną dalej: "u.s.g."), winny odpowiadać nie maksymalnemu terminowi przewidzianemu w art.35 § 3 k.p.a., czyli terminowi dwumiesięcznemu ale terminowi miesięcznemu. Powołał się także na potwierdzające takie stanowisko postanowienie NSA z 1 lipca 2005 r. sygn. akt OSK 1634/04 w którym wyrażono pogląd iż w praktyce 2-miesięczny termin do rozpoznania wezwania mógłby wynosić 62 dni (grudzień -styczeń, lipiec -sierpień) co uniemożliwiałoby złożenie skargi w terminie określonym w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm. - zwaną dalej: "P.p.s.a."). Sprzeczność między przepisami można usunąć tylko przyjmując, że na podstawie art. 101 ust.3 u.s.g. organ ma obowiązek rozpatrzeć wezwanie w terminie miesięcznym od jego wniesienia. Po bezskutecznym upływie tego terminu może wnieść skargę do sądu, przy czym ostatnim dniem terminu do wniesienia skargi jest upływ ostatniego 60-tego dnia od wniesienia wezwania. Za tym stanowiskiem ma przemawiać także to, że wezwanie stanowi surogat środka zaskarżenia. W takiej sytuacji uzasadnione jest
przyjęcie terminu miesięcznego, przeznaczonego w k.p.a. na załatwienie sprawy dla organu odwoławczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że termin do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy wynosi 30 dni, liczony od upływu trzydziestego dnia od dnia doręczenia organowi wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie. Późniejsze udzielenie odpowiedzi nie powoduje, że skarga wniesiona między 30 a 60 dniem licząc od daty wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa jest skargą przedwczesną, na pewno jednak skarga wniesiona po upływie 60 dni licząc od dnia wniesienia wezwania jest skargą spóźnioną.
Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną wniosła skarżąca Spółka "P." wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. W skardze zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przepisów:
1) art. 102a ustawy z dnia 8 marca 1990r. u.s.g. poprzez przyjęcie
wykładni, iż znajduje zastosowanie art. 53 § 2 P.p.s.a.
2) art. 2 i art. 45 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż wejście w życie
ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
stanowi przyczynę odejścia od dotychczasowej linii orzecznictwa,
dotyczącej obliczania terminów do złożenia skargi do sądu
administracyjnego. W tej sytuacji odrzucenie skargi z powołaniem się
na odmienną interpretację prawa jest w istocie pozbawieniem prawa do
sądu, co narusza wyżej wskazane przepisy konstytucyjne.
W skardze kasacyjnej postawiono także zarzut naruszenia prawa procesowego, a mianowicie art. 53 § 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, iż nawet gdyby podzielić stanowisko Sądu I instancji, że obecnie do liczenia terminu do udzielenia odpowiedzi przez organ samorządu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: - "k.p.a.") dotyczące terminów załatwiania spraw w postępowaniu odwoławczym, to trudno byłoby zaaprobować pogląd, że termin do złożenia skargi wynosi maksymalnie 60 dni od daty wystąpienia z takim wezwaniem. Bezsporne jest bowiem, że termin do rozpatrzenia odwołania zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. wynosi miesiąc, co nie zawsze skutkować będzie 30-dniowym terminem do jego załatwienia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.
Istotę sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie stanowi kontrowersyjna, na gruncie przepisów k.p.a. odnoszących się do kontroli sądowej i na gruncie przepisów ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, kwestia sposobu liczenia terminów do wniesienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organów gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej w trybie określonym przepisem art. 101 ust. 1 i 101 a u.s.g. W myśl powołanego przepisu skargę wnosi się po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Przepis ust. 3 powołanego art. 101 stanowi, że "w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym". Terminy te zostały określone w art. 35 k.p.a., w tym przede wszystkim w § 3 tegoż artykułu. Zgodnie z jego brzmieniem załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.
W myśl uchwały składu 7 sędziów z dnia 4 maja 1998 r. (FPS 1/98) "w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (...), stosuje się termin do wniesienia skargi określony w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (...), którego bieg rozpoczyna się od dnia doręczenia skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, gdy odpowiedź została doręczona przed upływem dwumiesięcznego terminu przewidzianego dla rozpatrzenia wezwania. Jeżeli odpowiedzi nie doręczono, termin do wniesienia skargi biegnie od upływu tego dwumiesięcznego terminu; jednakże gdy spóźniona odpowiedź na wezwanie została doręczona przed upływem terminu do wniesienia skargi, termin ten liczy się od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał powyższą tezę za wymagającą rewizji w związku z regulacją zawartą w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ten pogląd budzi uzasadnione, podniesione w skardze kasacyjnej, wątpliwości. Zarówno pod rządem poprzedniej ustawy jak i obecnej, termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego wynosi 30 dni (art. 53 § 1 P.p.s.a.). Nie uległ zmianie także przepis art.101 ust.3 u.s.g., nakazujący stosowanie w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia przepisów o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Regulujący tę kwestię art. 35 § 3 k.p.a. także nie uległ zmianie. Należy podkreślić, iż jedną z przesłanek uznania za właściwy do udzielania odpowiedzi na wezwanie termin dwumiesięczny był sesyjny tryb działania organów stanowiących samorządu terytorialnego, wymagający dla zwołania sesji zachowania szczególnych wymogów, w tym również wymogów związanych z obowiązkiem przestrzegania określonych terminów. Sesyjny tryb podejmowania uchwał (w tym w sprawie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia) wiąże się ponadto z poważnymi kosztami. Z uwagi na te okoliczności termin miesięczny może być bardzo trudny, jeśli nie niemożliwy do zachowania np. gdy wezwanie zostanie wniesione bezpośrednio po sesji. Skoro u.s.g. nie wskazuje, który z tych terminów przyjmować, to należałoby przyjmować za właściwy termin dwumiesięczny jako konsumujący niejako i niezwłoczne załatwienie sprawy i termin miesięczny.
Punktem wyjścia do dalszych rozważań musi być zatem stwierdzenie, że w nowym stanie prawnym termin do wniesienia skargi wynosi, tak jak poprzednio 30 dni i nadal mają zastosowanie zarówno art. 101 ust. 1 i 3 u.s.g. jak i art. 35 k.p.a. Nowym przepisem jest natomiast art. 102 a u.s.g. stanowiący, że w sprawach, o którym mowa w niniejszym rozdziale (a zatem także w sprawach skarg na uchwały (zarządzenia) organów gminy, nie stosuje się przepisów art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. Powołane przepisy regulują kwestię wnoszenia skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 tej ustawy oraz na inne akty w sytuacjach gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia. Przepis art. 53 § 2 P.p.s.a., który stał się podstawą obliczenia terminu do wniesienia skargi w rozpatrywanej sprawie i powodem uznania tego terminu za przekroczony a skargi za niedopuszczalną, stanowi, że "w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie. sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa". Nie znajduje uzasadnienia pogląd, iż brak bezpośredniego wyłączenia stosowania art. 53 § 2 P.p.s.a w przepisie art. 102 a u.s.g. oznacza, że ma on zastosowanie przy obliczaniu terminów do wnoszenia skarg na uchwały i zarządzenia organów gminy. Przeciwnie, w sytuacji gdy przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. ma zastosowanie tylko do sytuacji określonych w art. 52 § 3 i 4, zasady wykładni prawa prowadzą do wniosku, że przepis którego obowiązywanie powiązane zostało, w sposób jasny, z przepisami art.52 § 3 i 4 i tylko z nimi, nie ma zastosowania do sytuacji w których stosowanie tychże przepisów - art. 52 § 3 i 4 - zostało wyłączone. Innymi słowy, skoro przepis art. 102 a u.s.g. wyłącza stosowanie powołanych przepisów to wyłączone jest także stosowanie przepisu art. 53 § 2, odnoszącego się wyłącznie do sytuacji o jakich mowa w art. 52 § 3 i 4. Nie sposób podzielić poglądu, że skoro w sprawach wnoszenia skarg na uchwały ma zastosowanie ogólny przepis art. 53 § 1 P.p.s.a., ustalający termin 30-dniowy do wnoszenia skarg, to tym samym ma w tych sprawach zastosowanie także przepis § 2 tego artykułu. Różnica w redakcji tych przepisów jest jasna i wyraźna, przepis § 1 art. 53 ma charakter ogólny podczas gdy zastosowanie przepisu § 2 tegoż artykułu zostało zawężone do sytuacji o których mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. Tej różnicy redakcyjnej nie można pomijać przy wykładni zakresu obowiązywania przepisu art. 53 § 2 P.p.s.a. Stwierdzić należy, iż wynikają z niej konsekwencje dla sposobu obliczania terminów wnoszenia skarg na uchwały. W sprawach do których odnoszą się przepisy art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. ani ta ustawa ani inne ustawy nie wskazują na przepisy k.p.a. jako mające zastosowanie w sprawach wezwań do usunięcia naruszenia prawa. Istnienie takiego odesłania w ustawie o samorządzie gminnym musi być uwzględniane w procesie wykładni systemowej, uwzględniającej całokształt regulacji prawnej zawartej w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, przepisów ustaw samorządowych oraz przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Przepis art. 101 ust. 3 u.s.g., odsyłając do terminów z k.p.a., reguluje sytuacje o jakich mowa w art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. Brak określenia w omawianych przepisach terminów załatwiania wezwań do usunięcia naruszenia prawa, od których zależy ustalenie daty od której rozpoczyna bieg ogólny (30 - dniowy) termin do wniesienia skargi, czynił regulację zawartą w art. 53 § 2 P.p.s.a. niezbędną w zakresie w jakim wypełnia lukę powstającą na gruncie art. 52 § 3 i 4 tej ustawy. Także zatem wykładnia celowościowa przemawia za prezentowanym stanowiskiem.
Za takim stanowiskiem w kwestii zakresu obowiązywania art. 52 § 2 P.p.s.a. przemawia też wykładnia logiczna. Należy w związku z tym rozważyć czy przypadki do których odsyła przepis art. 53 § 2 P.p.s.a., obejmują skargę z art. 101 u.s.g. W art. 52 § 3 P.p.s.a. uregulowano sytuację, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi a skarga ma dotyczyć aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy. Jednoznacznie zatem zakres tej regulacji odnosi się do skarg na "inne, niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej..." a tym samym nie obejmuje skarg na uchwały, zarządzenia z zakresu administracji publicznej. Z kolei przepis art. 52 § 4 P.p.s.a. odnosi się "do innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej". W odniesieniu do tego przepisu mogłaby rodzić się wątpliwość czy w pojęciu "innych aktów", o jakich mowa nie mieszczą się akty organów samorządu (w tym akty prawa miejscowego) z zakresu administracji publicznej. Taka wykładnia jest jednak niedopuszczalna z uwagi na zastrzeżenie, że chodzi o akty, w stosunku do których ustawa "nie stanowi inaczej". Przypadki do których odnosi się ten przepis nie obejmują zatem sytuacji o których mowa w art. 101 ust.1 i 3 u.s.g., który stanowi inaczej, jest lex specialis w stosunku do przepisów P.p.s.a. Skoro zatem, zakres pojęcia "przypadków" z art. 52 § 3 i 4 nie obejmuje skarg na uchwały organów samorządu o jakich mowa w art. 101 u.s.g., to odesłanie do tych "przypadków" w art. 53 § 2 nie może obejmować "więcej" - czyli innych sytuacji, niż wskazane w przepisach art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a. Powyższa argumentacja, oparta na wykładni -logicznej, potwierdza zasadność przyjętego rozumowania. Inne rozumienie rozważanego przepisu prowadziłoby do sprzeczności pomiędzy art. 52 § 4 a przepisem art. 101 u.s.g. a wykładnia, która prowadzi do niezgodności, zamiast je usuwać, jest nieprawidłowa.
Skoro zatem wykładnia literalna, celowościowa, systemowa oraz logiczna w konsekwencji prowadzą do jednego wniosku - iż przepis art. 53 § 2 P.p.s.a. nie ma zastosowania przy obliczaniu terminów do wnoszenia skarg na uchwały i zarządzenia o jakich mowa w art. 101 u.s.g. (i poprzez odesłanie do przepisów art. 101 a u.s.g.) to taką właśnie wykładnię naieży uznać za prawidłową. W konsekwencji potrzeba rewizji wcześniejszego kierunku orzecznictwa sądowego staje się wątpliwa.
Analogiczne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 czerwca 2006r., sygn. akt II OSK 276/06, nie podzielając tym samym poglądów prezentowanych poprzednio w sprawach I OSK 785/05 i OSK 1634/04.
Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 § 1 i art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.