II OSK 3073/24

II SA/Łd 284/24 - Wyrok WSA w Łodzi
Data orzeczenia
2024-08-22
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2024-04-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Sędziowie
Jarosław Czerw /przewodniczący/
Marcin Olejniczak
Michał Zbrojewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 3073/24 - Wyrok NSA z 2025-10-29
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 22 sierpnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Czerw, Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski (spr.), Asesor WSA Marcin Olejniczak, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2024 roku sprawy ze skargi I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia 27 lutego 2024 roku nr SKO.4120.13-15.24 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. a.bł.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 27 lutego 2024 r. znak: SKO.4120.13-15.24 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu po rozpatrzeniu odwołania A.M., R.M. i I.D. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a." oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 977 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z 21 grudnia 2023 r., znak: RI.PP.6730.55.2023 ustalającą na rzecz W.G. warunki zabudowy i szczegółowe zasady zagospodarowania działki o nr ewid. gruntu: [...] obr. K. zamierzenia budowlanego obejmującego budowę samoobsługowej myjni samochodowej na terenie działki nr [...] obr. K..
Z akt sprawy wynika, że 31 maja 2023 r. W.G. wystąpił do Wójta Gminy G. z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej na działce nr ewid. [...], obr. K., gm. G.. Decyzją z 24 sierpnia 2023 r., znak: RI.PP.6730.55.2023, organ ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Decyzją z 20 października 2023 r., znak: SKO.4120.206-209.23 Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na uchybienia proceduralne w sprawie.
Ponownie przeprowadzone postępowanie Wójt Gminy G. zakończył decyzją z 21 grudnia 2023 r., znak: RI.PP.6730.55.2023, którą ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazując na łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p.
Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli A.M., R.M. oraz I.D.. I.D. zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niezasadne ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy nie zostały łącznie spełnione wszystkie przesłanki, od których istnienia uzależniona jest możliwość ustalenia warunków zabudowy oraz błędne uznanie, że budowa samoobsługowej myjni samochodowej stanowi kontynuację zabudowy występującej na analizowanym obszarze. Organ niezasadnie uznał, że market A. znajdujący się na działce o nr [...] jest obiektem, który pozwala na ustalenie wymagań dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, którym jest budowa samoobsługowej myjni samochodowej. Skarżąca zarzuciła również naruszenie art. 40 § 2 k.p.a. poprzez brak doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, mimo że działa on w sprawie.
A.M. i R.M. wskazali, że teren inwestycji zlokalizowany jest na osiedlu domków jednorodzinnych, otoczony wyłącznie domami mieszkalnymi. W bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się plac zabaw dla dzieci oraz świetlica, tj. obiekty rekreacyjne do wypoczynku i integracji, których zlokalizowanie obok uciążliwej myjni kłóci się z wymienionymi funkcjami. Planowana inwestycja naruszy zasadę "dobrego sąsiedztwa". Uznanie za obiekt podobny sklepu spożywczego A. jest zdaniem odwołującej niewłaściwe, bowiem w obiekcie tym świadczone są usługi pierwszej potrzeby niezbędne dla lokalnego społeczeństwa, a myjnia nie spełnia takich funkcji. Poza tym myjnia, w przeciwieństwie do sklepu, działa siedem dni w tygodniu przez całą dobę i generuje duży hałas, opary chemikaliów, utrudnia mieszkańcom życie i spokojny wypoczynek.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu po rozpoznaniu powyższego odwołania utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Organ po przywołaniu treści art. 52 ust. 2 pkt 1, pkt 2, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wyjaśnił, że W.G. planuje realizację inwestycji polegającej na budowie samoobsługowej myjni samochodowej na działce nr ewid. [...], obr. K., gm. G.. W celu ustalenia niezbędnych parametrów dla planowanej zabudowy koniecznym było zatem przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, powoływanego dalej jako: "rozporządzenie". Analizowany obszar powinien tworzyć pewną urbanistyczną całość i nie może ograniczać się do działek sąsiednich, czy też do minimalnych odległości wymaganych przepisami bez wykazania, że taki obszar tworzy urbanistyczną całość. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna o tyle, o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją.
Ustalając front działki oraz jego szerokość organ wyjaśnił, że działka objęta planowaną inwestycją przylega zarówno do drogi gminnej - działka nr ewid. [...], drogi gminnej - działka nr ewid. [...], jak i drogi wewnętrznej - działka nr ewid. [...]. W złożonym wniosku inwestor wskazał jako część frontową granicę przylegającą do drogi wewnętrznej - działki nr ewid. [...]. Z powyższego wynika, że front terenu inwestycji przylega do drogi wewnętrznej na odcinku ok. 35 m, wobec czego jego trzykrotna szerokość wynosi 105 m (35 m x 3). Tak wyznaczony obszar jest wystarczający do ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Autor analizy wyznaczył teren analizy w odległości większej niż minimalna, tj. 138 m, powyższe jednak nie stanowi istotnego uchybienia w sprawie. W wyznaczonym obszarze przeanalizowano wszystkie budynki zlokalizowane na poszczególnych działkach ewidencyjnych. Konkretyzacja warunków dla nowej zabudowy została oparta na parametrach zabudowy o tożsamej funkcji - usługowej, mieszczącej się w minimalnym promieniu obszaru analizy.
Na analizowanym terenie stwierdzono występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zabudowy zagrodowej, a także zabudowy usługowej (teren placu zabaw, sklep sieci A.), magazynowej i produkcyjnej (nieczynna stacja paliw). Planowana inwestycja obejmuje budowę samoobsługowej myjni samochodowej, wobec czego należy uznać, że dla planowanej inwestycji możliwe jest ustalenie warunków zabudowy. Do analizy w zakresie gabarytów budynków organ I instancji przyjął budynki usługowe znajdujące się w zakreślonym obszarze.
Zasada dobrego sąsiedztwa nie może być rozumiana w ten sposób, że dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy tylko dla ściśle rozumianej kontynuacji funkcji dominującej. Kontynuacja funkcji świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza wymogu tożsamości funkcji, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i w sytuacji, gdy stanowi uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Zatem, kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, względnie zagospodarowania terenu. Wystarczające jest, gdy nowa zabudowa (bądź zagospodarowanie terenu) nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Obiekty usługowe stanowią zabudowę niekolidującą z zabudową mieszkaniową, niezależnie od tego czy funkcja ta ma służyć zaspokojeniu potrzeb najbliższej okolicy, czy większego obszaru. Myjnia samochodowa, ze względu na powszechność korzystania z samochodów, będzie zaspokajała potrzeby mieszkańców. Ponadto spełnienie przesłanki kontynuacji funkcji nie może być oceniane przez pryzmat opinii dysponentów sąsiednich nieruchomości, tj. ich pozytywny bądź negatywny stosunek do planowanego przedsięwzięcia nie może być brany pod uwagę przy ocenie spełnienia tej przesłanki. Nie można zgodzić się z nieznajdującym podstawy w obowiązującym porządku prawnym stanowiskiem, że funkcja usługowa przy dominującej i przeważającej funkcji mieszkaniowej winna być przeznaczona dla obsługi najbliższego, nierozległego obszaru sąsiedniego. Taka gradacja prowadzi do niczym nieuzasadnionej rejonizacji usług, co z kolei kłóci się z konstytucyjną zasadą swobody działalności gospodarczej oraz wolnością obrotu gospodarczego.
Z treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wynika, że w projektowanym obiekcie ma mieścić się myjnia samochodowa o gabarytach mniejszych lub zbliżonych do budynków zlokalizowanych w granicach obszaru analizy urbanistycznej. Biorąc pod uwagę, że działalność w zakresie prowadzenia myjni samochodowej jest działalnością, która zaspokaja potrzeby osób zamieszkujących w bliższej i dalszej okolicy, jak również brak jest przepisu, który zakazywałby lokalizacji takiej działalności w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej, planowana funkcja usługowa nie będzie kolidowała z istniejącą zabudową, tylko ją uzupełniała. Mając na uwadze powyższe organ uznał, że dla planowanej inwestycji możliwe jest ustalenie warunków zabudowy.
Wymagania dla planowanej inwestycji organ ustalił w oparciu o § 4, § 5, § 6, § 7 rozporządzenia i wyjaśnił, że na analizowanym terenie linia zabudowy jest nieregularna. Teren inwestycji to działka narożna, której dwie granice przylegają do dróg publicznych - gminnych i jedna do drogi wewnętrznej - działki nr [...]. W części frontowej, przylegającej do drogi wewnętrznej ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości ok 17 m. Od strony drogi gminnej (działka nr ewid. [...]) linię zabudowy wyznacza budynek świetlicy na sąsiedniej działce oddalony o około 9 m od granicy z działką drogową. Natomiast od strony drogi gminnej (działka nr ewid. [...]) przyjęto nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości ok 12 m. Wyznaczony w ten sposób parametr nie wpłynie na ład przestrzenny analizowanego obszaru.
Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu ustalono wyłącznie na podstawie działek obejmujących zabudowę usługową (działka nr ewid. [...]), a więc o funkcji tożsamej z wnioskowaną inwestycją i wyniósł 25%. Zgodnie z treścią wniosku inwestor planuje budowę obiektu o powierzchni od 100 m2 do 800 m2 . Działka objęta wnioskiem jest działką niezabudowaną. Przy po[?]wierzchni terenu inwestycji 1541 m2 planowane przedsięwzięcie da wskaźnik od około 6% do około 51 % powierzchni zabudowy. Przyjęcie ustalonej przez organ wartości wskaźnika występującego na analizowanym obszarze, tj. wartości do 25% daje możliwość realizacji na działce nr ewid. [...] obiektu o powierzchni mieszczącej się w określonym przez inwestora przedziale (od 100 m2 do 385 m2). Tak przyjęty wskaźnik pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego na analizowanym obszarze.
Wyznaczona w analizie urbanistycznej szerokość elewacji frontowych uwzględnia cały rzut zewnętrzny poszczególnych budynków, jednak badaniu podlegał jedynie budynek o funkcji tożsamej z planowaną inwestycją, tj. usługową. Analizowany parametr w stosunku do budynku usługowego wynosi 15 m. W złożonym wniosku o ustalenie warunków zabudowy inwestor określił szerokość elewacji frontowej od 6 m do 30 m. Przyjmując zastaną wartość parametru z tolerancją 20% możliwa jest realizacja obiektu o szerokości elewacji frontowej w przedziale od 12 m do 18 m. Powyższe parametry mieszczą się w określonym przez inwestora przedziale.
Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wynika, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki waha się od 3 m do 6 m. Powyższy parametr inwestor określił we wniosku w przedziale od 3 m do 6 m. Zastosowanie dla projektowanego obiektu parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (okapu) w przedziale od 3 m do 6 m pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego na analizowanym obszarze.
Z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy wynika, że na analizowanym terenie występują dachy spadowe jednopołaciowe, dwupołaciowe, czteropołaciowe i wielopołaciowe o kącie nachylenia połaci od 15° do 45°. Wysokość kalenic lub najwyżej położonych krawędzi dachów waha się od 4 m do 9 m. Kalenice lub krawędzie budynków są prostopadłe lub równoległe w stosunku do frontu działki. Znajdujący się w obszarze analizy budynek usługowy ma wysokości kalenicy - 6 m, dach symetryczny o dwuspadowym układzie połaci dachowych i kącie nachylenia połaci 35°. Dla projektowanego budynku ustalono dach jednospadowy lub dwuspadowy o kącie nachylenia połaci od 15° do 35° i wysokości obiektu do 6 m. W związku z faktem, że główne kalenice dachów w stosunku do frontu działek są prostopadłe lub równoległe w stosunku do frontu działki, dopuszczono realizację obiektu budowlanego z kalenicą prostopadłą lub równoległą w stosunku do frontu działki. Tak wyznaczony parametr pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego na analizowanym obszarze.
Obsługa komunikacyjna odbywać się będzie na dotychczasowych zasadach, tj. istniejącym zjazdem z drogi wewnętrznej (działki nr ewid. [...]) skomunikowanej z drogą publiczną - gminną (działka nr ewid. [...]). Zaopatrzenie w energię elektryczną, wodę i kanalizację odbywać się będzie poprzez projektowane przyłącza (zapewnienia właściwych gestorów sieci w aktach sprawy). Utylizacją ścieków pozostałych odbywać się będzie poprzez separator frakcji ropopochodnych oraz osadnik frakcji stałych (piaskownik) do kanalizacji. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej funkcji. Powyższe wskazuje na spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.z.p. Ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, o której mowa w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. Z 2021 r. poz. 1326). Na działce nr ewid. [...] występują grunty rolne RV oraz pastwi[?]ska PsV. Zatem warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. również został spełniony. Decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Teren planowanej inwestycji nie znajduje się w obszarze w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, ani też w strefie kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, czy strefie bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Reasumując planowana na działce nr ewid. [...] inwestycja spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. w związku z czym możliwe jest ustalenie warunków zabudowy. Z akt sprawy, w tym z analizy organu sporządzonej w związku z zaskarżoną decyzją, wynika ponadto, że organ I instancji dokonał uzgodnień: z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie - Zarząd Zlewni w K., ze Starostą [...], z Centralnym Portem Komunikacyjnym Sp. z o.o. oraz Powiatową Stacją Sanitarno-Epidemiologiczną.
Odnosząc się do zarzutu odwołania braku doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony, organ wyjaśnił, że I.D. ustanowiła pełnomocnika w osobie radcy prawnego, jednakże doręczenie, dokonane z oczywistym naruszeniem art. 40 § 2 k.p.a. może być uznane za skutecznie dokonane wtedy, gdy nie wywołuje dla strony ujemnych skutków procesowych. Z uwagi jednak na fakt, że mimo doręczenia decyzji stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie spowodowało to dla niej ujemnych skutków procesowych, uchybienie to nie może być potraktowane jako takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi K.R., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji zarzucając naruszenie:
1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niezasadne utrzymanie w mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki o nr ew. [...] obręb K., w sytuacji, gdy nie zostały łącznie spełnione wszystkie przesłanki, od których zaistnienia uzależniona jest możliwość ustalenia warunków zabudowy (naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). SKO niezasadnie uznało, że market A., plac zabaw oraz nieczynna stacja paliw są obiektami, które pozwalają na ustalenie wymagań dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, którym jest budowa samoobsługowej myjni samochodowej;
2. art. 7 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak wyważenia interesu indywidualnego oraz interesu społecznego i arbitralne uznanie, że budowa myjni samoobsługowej na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i zagrodowej jest możliwa, gdyż nie łamie zasady dobrego sąsiedztwa. SKO uznało, że obiektów spełniających funkcje usługowe nie można dzielić na różne kategorie (jest to niejako jedna grupa), w związku z tym, jako że zarówno market A., jak i myjnia samochodowa spełniają funkcje usługowe, to te obiekty mogą być ze sobą porównane w ramach "zasady dobrego sąsiedztwa". Według SKO oba te obiekty pełnią funkcje uzupełniające wobec zabudowy mieszkaniowej i w związku z tym nie kolidują z nią, co jest ustaleniem nieprawidłowym w kontekście myjni samochodowej, która mimo że jest obiektem usługowym tak jak sklep, to spełnia inne cele oraz oddziałuje na zabudowę mieszkaniową w inny sposób i w innym zakresie, niż sklep spożywczy.
Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że działka nr [...] otoczona jest wyłącznie domami jedno- lub wielorodzinnymi. Bezpośrednio z działką inwestora graniczy nieruchomość, na której zlokalizowany jest plac zabaw. W obszarze analizy znajduje się ponadto sklep A., nieczynna stacja paliw oraz magazyny, które służyły niegdyś Spółdzielni Kółek Rolniczych, w okolicy mieści się również świetlica, w której organizowane są spotkania rekreacyjne, spotkania seniorów oraz wybory parlamentarne. W ocenie skarżącej Kolegium powinno dokonać uważnej analizy czy w okolicznościach tej konkretnej sprawy interes mieszkańców nie zasługuje na większą ochronę niż dokonano tego w naszej sprawie. Powinno także dokonać prawidłowej wykładni i zastosowania zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Organ nie dostrzega większej różnicy w obiektach o funkcji usługowej, magazynowej oraz produkcyjnej, jak również w obiektach o funkcji rekreacyjnej. Plac zabaw stanowi obiekt rekreacyjny, a nie usługowy, stanowi niewątpliwie infrastrukturę towarzyszącą funkcji mieszkalnej. Nie może zatem stanowić żadnego porównania dla przyszłej myjni samochodowej. Jego obecność na danym terenie stoi w zupełnej kolizji z głośną i uciążliwą myjnią samochodową. Z kolei stacja paliw od lat jest nieczynna i nie pełni swojej funkcji, wskutek czego nie może stanowić podstawy do ustalenia warunków nowej zabudowy na obszarze analizowanym. Oprócz tego obiekt ten nie leży na "działce sąsiednie", a jest znacznie oddalony od planowanej myjni. Organy niezasadnie wzięły pod rozwagę ten obiekt. Jedynie sklep A. potwierdza występowanie w okolicy jakiejkolwiek funkcji usługowej, jednak o zupełnie innym charakterze i stopniu oddziaływania, niż obiekt planowany. Kontynuacja funkcji rozumiana jako służąca zachowaniu ładu przestrzennego, umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie niewchodzące z nią w kolizję. W pojęciu kontynuacji funkcji mieszkaniowej mieszczą się nie tylko budynki stricte mieszkalne, ale także towarzysząca im infrastruktura. Powszechnie uznaje się, że są to: szkoły, przedszkola, place zabaw, przychodnie lekarskie, zieleń, parki, jak i budynki zamieszkania zbiorowego. Planowana inwestycja nie stanowi uzupełnienia funkcji mieszkaniowej. Myjnia samochodowa nie może być traktowana jako niezbędny i uzupełniający element dla funkcji mieszkaniowej. Każdorazowo podczas oceny funkcji nowego budynku należy dokonać interpretacji celu, w jakim zostanie wzniesiony, katalogu potrzeb, jakie zaspokaja oraz sposobu jego przyszłego użytkowania i oddziaływania. Tylko znaczny stopień podobieństwa pomiędzy istniejącą zabudową i planowaną inwestycją jest w stanie uprawnić twierdzenie, że nowa inwestycja będzie kontynuacją istniejącej zabudowy w znaczeniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zamiar lokalizacji nowego budynku pełniącego funkcję niedominującą na danym obszarze musi dawać rękojmię obiektywnego i bezkolizyjnego współistnienia z obecną już zabudową i funkcją, a także nieograniczenia jej w przyszłości. Przyjmuje się, że nie będzie sprzeczne z istniejącą funkcją mieszkaniową uzupełnienie jej obiektami służącymi mieszkańcom: sklepy osiedlowe, przychodnie lekarskie czy obiekty rekreacyjne.
Wymóg kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, jednak tylko wtedy, gdy analiza urbanistyczna wskazuje na przyczyny takiego odstępstwa, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, przyszłych uciążliwości oraz wpływu inwestycji na działki sąsiednie. W kontrolowanej sprawie wymóg ten nie został zachowany. Obiekt działający całodobowo przez 7 dni w tygodniu, w niezabudowanych (otwartych) boksach, zlokalizowany na otwartym terenie w pobliżu budynków mieszkalnych oraz bezpośrednio przy placu zabaw, generuje hałas, a także rozprzestrzenia w powietrzu detergenty i chemikalia, których długotrwałe wdychanie przez mieszkańców sąsiednich nieruchomości oraz przebywające na placu zabaw dzieci, będzie wpływać negatywnie na ich zdrowie. Samo powoływanie się na już prowadzoną w sąsiedztwie "działalność usługową" to za mało, by wydać kolejną decyzję o warunkach zabudowy dla następnej zabudowy usługowej bez uwzględnienia tego, jakiego typu zabudowa usługowa istnieje już na danym obszarze, a jakiego typu jest planowana. Nie można zrównywać ze sobą wszystkich działalności usługowych - te bowiem mają bardzo zróżnicowany charakter i niosą za sobą bardzo różną uciążliwość. Otwarta myjnia samochodowa stanowi funkcję odmienną od mieszkalnej i uzupełniającej ją funkcji usługowej w postaci usług pierwszej potrzeby (np. sklepu).
Obszar analizowany łączy jedna wspólna funkcja i jest to niewątpliwie zabudowa mieszkaniowa. Skarżąca nie zgodziła się ze stanowiskiem organów, jakoby działalność prowadzona przez market A., stanowiąca uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej, mogła być utożsamiana z działalnością usługową ręcznej myjni samochodowej. Obie działalności mają charakter usługowy, ale zupełnie innego typu. Sklep spożywczy to usługi niezbędne i pierwszej potrzeby. Działalność myjni nie należy do tej kategorii. Już tylko na tej podstawie należy uznać, że w naszym przypadku nie istnieje tzw. "kontynuacja zabudowy". Ponadto myjnia, w przeciwieństwie do sklepu, działa całą dobę, 7 dni w tygodniu, oraz generuje bardzo duży hałas, opary chemikaliów, utrudnia mieszkańcom życie i spokojny wypoczynek. Sam budynek myjni posiada również zupełne inne parametry i wygląd, niż zamknięty budynek sklepu. Myjnia stanowi otwartą wiatę, generuje stały ruch samochodów i silne opary chemiczne, z czym nie mamy do czynienia w przypadku sklepu. W obszarze analizowanym nie ma żadnego obiektu, który w swoich funkcjach byłyby podobny do myjni i pozwalał na ustalenie wymagań dotyczących kontynuacji funkcji zabudowy. W analizie urbanistycznej obok sklepu wymieniono także obiekty obecnie niedziałające, tj. stację paliw i magazyny, lecz wzięcie pod uwagę tych obiektów jest niezasadne. Są to obiekty po byłej spółdzielni, aktualnie nikt nie prowadzi tam działalności, zatem ujęcie ich w analizie i branie pod uwagę jest kompletnie pozbawione sensu. Myjnia samochodowa zlokalizowana we wnętrzu zabudowy mieszkaniowej, gdzie istniejące usługi służą obsłudze funkcji wiodącej (mieszkaniowej) i nie generują negatywnego oddziaływania na warunki zamieszkania, stanowi tzw. "złe sąsiedztwo", co wyklucza wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Powstania myjni nie można usprawiedliwić istnieniem w otoczeniu innych usług, ale nieuciążliwych (w szczególności usług pierwszego stopnia) - tak jak w naszym przypadku gdzie market A. jest niemożliwy do porównania z myjnią samochodową. Z kolei takiego porównania dokonały organy orzekające w sprawie.
Planowana inwestycja nie spełnia w ocenie skarżącej wymogów dobrego sąsiedztwa. Budowa samoobsługowej myjni samochodowej w bezpośrednim sąsiedztwie domów mieszkalnych spowoduje zaburzenie istniejącego ładu przestrzennego oraz naruszenie uzasadnionego interesu osób trzecich (właścicieli nieruchomości sąsiednich), poprzez uciążliwości generowane przez myjnię samochodową. Kolegium niewłaściwie oceniło spełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. dotyczącej kontynuacji funkcji zabudowy, nie dokonując żadnego rozróżnienia w ramach obiektów spełniających tą funkcję pod kątem ich oddziaływania i generowanych uciążliwości.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Pismem z 2 sierpnia 2024 r. uczestnik postępowania W.G. wyjaśnił, że w 2023 r. zapoczątkował czynności związane z planami budowy myjni, która nie została ukończona do dnia wniesienia pisma z uwagi na nieustające działania podejmowane przez osoby trzecie. Stwierdził, że w toku postępowania wyszły na jaw fakty, że matka skarżącej postanowiła zablokować inwestycję i wykorzystać jego pomysł biznesowy składając podobny wniosek na działce nr [...] w tej samej miejscowości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje
Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Stosownie do art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 935) [dalej: ustawa p.p.s.a.], sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ustawy p.p.s.a.).
Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 ustawy p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 3 ustawy p.p.s.a.).
W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a., skarga - zgodnie z art. 151 ustawy p.p.s.a. - podlega oddaleniu odpowiednio w całości albo w części.
Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest zweryfikowanie dopuszczalności realizacji konkretnej inwestycji na danym terenie, który nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że zmierza ono do ustalenie dla planowanej zmiany zagospodarowania terenu, polegającej na budowie obiektu budowlanego, takich warunków w zakresie zabudowy i zagospodarowania terenu, które pozwoliłyby na zapewnienie zgodności danej inwestycji z ładem przestrzennym okolicy.
Co do samej zasady wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w wypadku łącznego spełnienia przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 6 u.p.z.p.
W tym miejscu należy wyjaśnić, że ustawa z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688), która w art. 1 pkt 55 wprowadziła zmiany w art. 61 u.p.z.p. Jednakże zgodnie z art. 59 ust. 1 tejże ustawy do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (tj.u.p.z.p.) w brzmieniu dotychczasowym.
W art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ustawodawca wprowadził zasadę dobrego sąsiedztwa, nakładając obowiązek dostosowywania nowoprojektowanej zabudowy do zagospodarowania przestrzennego już istniejącego w sąsiedztwie terenu inwestycji. Wynika to z regulacji, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Zasada ta ma zagwarantować ład przestrzenny, gdyż zakłada, że nowa zabudowa będzie tworzyć harmonijną całość z istniejącą - zarówno w aspekcie urbanistycznym, jak i architektonicznym.
Działka dostępna z tej samej drogi to taka, która ma dostęp do drogi publicznej, znajdująca się w określonym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość. Przepisy u.p.z.p. nie wskazują, że działką sąsiednią jest wyłącznie działka bezpośrednio sąsiadująca (granicząca z terenem inwestycji). Należy uznać za oczywiste, że dostępność z tej samej drogi publicznej nie oznacza, że działka sąsiednia musi być położona przy tej samej drodze publicznej co teren, na którym ma powstać planowana inwestycja. W takim ujęciu niemożliwe byłoby bowiem ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięcia, które nie sąsiaduje bezpośrednio z innymi zabudowanymi terenami. W orzecznictwie wskazuje się, że przez działkę sąsiednią należy rozumieć nieruchomość znajdującą się wokół działki, tworzącą pewną urbanistyczną całość (por. np. wyrok NSA z 28 lutego 2024 r., sygn. akt I OSK 1390/21 i cyt. tam orzecznictwo).
Reasumując powyższe rozważania należy opowiedzieć się za szerszym rozumieniem pojęcia "działki sąsiedniej", jako nieruchomości położonej w okolicy planowanej inwestycji, tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego skonkretyzowanego przypadku (por. wyroki NSA: z 10 stycznia 2024 r., sygn. akt II OSK 1420/23, z 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 58/07).
W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę (art. 61 ust. 5a u.p.z.p. - w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia kwestionowanej skargą decyzji).
W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową skargę sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza urbanistyczna, autorstwa - mgr S.K., podmiotu uprawnionego w rozumieniu art. 5 ust. 5 u.p.z.p., której zarówno cześć opisowa, jak i część graficzna stanowią integralny załącznik do decyzji organu I instancji, odpowiada powyższym wymogom. Granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p., na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, zgodnej z wymogami określonymi w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wokół granicy terenu planowanej inwestycji w przewidzianej prawem odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a ustawy, to jest 105 m. W przedmiotowej sprawie autor analizy przyjął 138 m. powyższe jednak nie ma wpływu na wynik postępowania.
W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej ustalono, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa o zróżnicowanych funkcjach: mieszkaniowa (zabudowa jednorodzinna, zabudowa zagrodowa), usługowa (sklep A. i magazynowa – nieczynna stacja), produkcyjna. Wykaz istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, szczegółowe położenie oraz charakterystyczne parametry został przedstawiony tabelarycznie w analizie urbanistycznej. Tym samym procedujące w sprawie organy zasadnie uznały, że istniejąca w granicach obszaru analizowanego zabudowa, jak i jej funkcja pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.). W sprawie bezspornym jest, że w sąsiedztwie działki inwestora znajduje się nieczynna stacja paliw oraz sklep A.. Okoliczność, że aktualnie stacja paliw nie jest użytkowana, zdaniem Sądu, pozostaje w niniejszej sprawie bez znaczenia. Nie jest bowiem rolą organu ustalanie z jakich względów aktualnie na stacji nie jest obecnie prowadzona sprzedaż. Istotne jest, że ma ona charakter usługowy i znajduje się w obszarze analizowanym, a przy tym obecnie bądź w przyszłości działalność usługowa może być tam kontynuowana (jej przeznaczenie dotychczas nie zostało zmienione).
Wbrew stanowisku strony skarżącej w sprawie spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.
Sąd pragnie zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał, że warunek kontynuacji funkcji będzie spełniony, gdy projektowana inwestycja nie będzie sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji należy rozumieć uzupełnienie funkcji dotychczasowej. Innymi słowy w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Podstawą wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy może być zatem wyłącznie oczywista sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą można by racjonalnie uzasadnić. Podkreśla się przy tym, że pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora tak, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą - jedynie - z przepisów prawa. Nie można zatem uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu, którego funkcja będzie tożsama z funkcją obiektów już istniejących lub do niej zbliżona. Oznacza to, że każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Do stwierdzenia, że zamierzenie budowlane przedstawione we wniosku inwestora jest możliwe do zaakceptowania w świetle wymogów ładu przestrzennego, którym służyć ma zasada określona w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wystarczający jest jeden obiekt w analizowanym obszarze (por. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 564/11, LEX nr 1252108). Zatem budowa myjni samochodowej w sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie może budzi wątpliwości prawnych (por. wyrok NSA z 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2516/16, LEX nr 2737659).
Tylko na marginesie Sąd pragnie zaznaczyć, że na terenie gminy na której ma powstać myjnia obowiązuje Regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie będący załącznikiem do uchwały Nr XXII/118/20 Rady Gminy w Galewicach z dnia 27 lutego 2020 r. z którego § 3 pkt 1 wynika, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami dopuszcza się jedynie, kiedy powadzone jest w miejscach nieprzeznaczonych do użytku publicznego o utwardzonym, szczelnym podłożu, a powstające ścieki nie są odprowadzane do gleby. Doświadczenie życiowe wskazuje, że mało właścicieli nieruchomości posiada miejsca do mycia pojazdów spełniające powyższe wymagania, tym samym myjnia samoobsługowa spełnia funkcje uzupełniające do mieszkaniowej a wręcz jest nie zbędna ze względu na ochronę środowiska i obowiązujące prawo miejscowe w gminie.
Z tych wszystkich względów Sąd, nie dopatrując się naruszenia prawa, skargę jako niezasadną oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.
MR