II OSK 3072/24

II OSK 3072/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2026-01-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński /sprawozdawca/
Jan Szuma
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Rz 431/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2024-07-17
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 61a § 1, art. 77 § 1, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 106 § 3, art. 113 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 171, art. 182 § 2, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 431/24 w sprawie ze skargi K. W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia 12 lutego 2024 r. nr OA.7722.24.1.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 431/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę K. W. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z 12 lutego 2024 r., nr OA.7722.24.1.2023 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Wnioskiem z 4 października 2023 r. skarżący zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta Tarnobrzeg (dalej: "PINB" lub "organ I instancji") o wszczęcie postępowania w przedmiocie samowoli budowlanej dotyczącej budowy wiat zlokalizowanych na działce nr ew. [...] przy ul. [...], obr. [...] w T.
Postanowieniem z dnia 8 listopada 2023 r. nr PINB.501.30.2023, Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2023 r. poz. 775 z późn. zm.; dalej: "K.p.a."), odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wskazanej we wniosku samowoli budowlanej.
W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że prowadził już postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy trzech wiat zlokalizowanych na działce nr ew. [...] przy ul. [...], obręb [...] w T. Postępowanie to zostało zakończone ostateczną decyzją z dnia 23 stycznia 2023 r. nr PINB.5160.2.2021.2023, umarzającą w całości wszczęte postępowanie administracyjne. PINB nadmienił, że w dniu 26 października 2023 r. przez pracowników inspektoratu zostały przeprowadzone czynności kontrolne w sprawie legalności ww. wiat, podczas których nie stwierdzono przeprowadzania jakichkolwiek robót przebudowy i rozbudowy istniejących wiat od czasu zakończenia postępowania. W ocenie organu I instancji, w powyższej sytuacji zaistniała zatem inna uzasadniona przyczyna, o której mowa w art. 61a § 1 K.p.a., obligująca organ do odmowy wszczęcia postępowania.
W wyniku rozpoznania ww. zażalenia, wskazanym na wstępie postanowieniem z dnia 12 lutego 2024 r., PWINB, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy, podzielając stanowisko organu I instancji.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie uprzednio zapadła decyzja organu I instancji z dnia 25 lutego 2021 r. nr PINB.5160.2.2021, umarzająca postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy obiektów inwentarskich, wykorzystywanych do prowadzenia hodowli psów, usytuowanych na działce nr ew. [...], przy ul. [...], obręb [...] w T. Decyzją z dnia 31 maja 2021 r. nr OA.7721.24.3.2021, PWINB utrzymał ww. decyzję w mocy. Następnie wyrokiem z dnia 28 października 2021 r., sygn. akt II SA/Rz 1119/21, WSA w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję PWINB z dnia 31 maja 2021 r. i poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 25 lutego 2021 r. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy PINB wydał decyzję z dnia 20 kwietnia 2022 r. nr PINB.5160.2.2021, umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy obiektów inwentarskich - kojców, wykorzystywanych do prowadzenia hodowli psów, usytuowanych na działce nr ew. [...], przy ul. [...], obręb [...] w T. Decyzją z dnia 22 lipca 2022 r. nr OA.7721.24.2.2022, PWINB uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB wydał decyzję z dnia 23 stycznia 2023 r. nr PINB.5160.2.2021.2023, umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy trzech wiat zlokalizowanych na działce nr ew. [...] przy ul. [...], obręb [...] w T. Z kolei postanowieniem z dnia 28 marca 2023 r. nr OA.7721.24.1.2023, organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie skarżącego od ww. decyzji z dnia 23 stycznia 2023 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego dla jego wniesienia.
Na tej podstawie organ odwoławczy stwierdził, że postępowanie prowadzone przez organ powiatowy pierwotnie w sprawie legalności budowy obiektów inwentarskich - kojców, wykorzystywanych do prowadzenia hodowli psów, usytuowanych na działce nr ew. [...]. przy ul. [...], obręb [...] w T., a po zebraniu materiału dowodowego rozpatrywane w zakresie legalności budowy trzech wiat zlokalizowanych na ww. działce - zostało zakończone ostateczną decyzją PINB z dnia 23 stycznia 2023 r. nr PINB.5160.2.2021.2023.
PWINB zaznaczył również, że w trakcie kontroli organ powiatowy nie stwierdził, aby od czasu zakończenia postępowania pod nr PINB.5160.2.2021.2023, zostały przeprowadzone jakiekolwiek roboty dotyczące przebudowy i rozbudowy istniejących na działce [...] wiat. W ocenie organu odwoławczego, bezzasadny jest zatem zarzut innego zakresu przedmiotowego sprawy zakończonej decyzją ostateczną z dnia 23 stycznia 2023 r. nr PINB.5160.2.2021.2023 (budowa, a nie przebudowa), gdy oceniany w prowadzonym postępowaniu stan faktyczny w dacie orzekania (styczeń 2023) to stan po przebudowie dokonanej w 2022 r. Brak jest więc podstaw do wszczynania kolejnego postępowania administracyjnego oceniającego ten sam stan faktyczny, co w dacie wydania ww. ostatecznej decyzji z dnia 23 stycznia 2023 r.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skarżący podniósł zarzuty naruszenia:
1. rażącego naruszenia przepisu art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w wypadku braku podstaw prawnych i faktycznych do jego zastosowania;
2. wadliwego dokonania istotnych ustaleń faktycznych i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, które nie mogło skutkować wydaniem decyzji co do odmowy wszczęcia postępowania;
3. istotnych sprzeczności pomiędzy treścią postanowienia, a złożonym wnioskiem, ponieważ postępowanie o nr PINB.5160.2.2021.2023, dotyczyło samej budowy wiat, które zostały pierwotnie zakwalifikowane jako samowola budowlana, a nie ich przebudowy w 2022 r.;
4. błędne ustalenie, że umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego innego zakresu przedmiotowego (budowa, a nie przebudowa), innego okresu wykonania czynności (nieustalona data, a rok 2022), powoduje powagę rzeczy osadzonej, zaś w przedmiotowej sprawie organ nigdy nie wszczął postępowania w zakresie przebudowy wiat w 2022 r., a tym samym nie może istnieć w obrocie prawnym jakakolwiek decyzja rozstrzygająca, że przebudowa wiat w 2022 r. była legalna lub nie;
5. całkowite pominięcie, że przebudowa nastąpiła bez uzyskania pozwolenia na budowę ani jej zgłoszenia;
6. art. 7 K.p.a. poprzez brak jego realizacji i zaniechanie działań w postaci stania na straży praworządności, podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
7. art. 8 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania;
8. art. 61a § 1 K.p.a. w zw. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1, art. 79 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. w zakresie naruszenia prawa do obrony, prawa do czynnego udziału w sprawie, prawa do zadawania pytań i uprawienia do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, skutkujących nieważnością postępowania poprzez brak wszczęcia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu skargi skarżący ponowił w całości dotychczasową argumentację zaprezentowaną w zażaleniu na postanowienie PINB. Na wstępie podniósł, że w postępowaniu wyjaśniającym organ nie ma prawa dokonywania jakichkolwiek ustaleń faktycznych oraz zbierania dowodów, a tym bardziej dokonywania ustaleń faktycznych w postanowieniu o odmowie wszczęcia postępowania. Wskazał, że organ nigdy nie wszczął i nie prowadził postępowania w zakresie legalności przebudowy wiat dokonanej w 2022 r. Organ prowadził postępowania w zakresie samowoli budowlanej w postaci wybudowania wiat przed ww. datą i umorzenie postępowania dotyczyło wyłącznie tego zdarzenia faktycznego, ponieważ tylko w tym zakresie było wszczęte i prowadzone. Skarżący stwierdził również, że umorzenie postępowania nigdy nie jest orzeczeniem co do istoty sprawy i nie może sankcjonować braku podjęcia decyzji w zakresie oceny legalności istniejących obiektów budowlanych.
W odpowiedzi na skargę PWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w tej sprawie.
Wyrokiem z dnia 17 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Rz 431/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z 12 lutego 2024 r., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania.
W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 K.p.a. stosuje się odpowiednio.
W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 K.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (akt administracyjny) byłby obarczony istotną wadą.
W ocenie Sądu prawidłowo organy nadzoru budowlanego przyjęły, że postępowanie w przedmiocie żądanym przez Skarżącego nie mogło być wszczęte z tej przyczyny, że zostało już rozstrzygnięcie ostateczną decyzją PINB w T. z 23 stycznia 2023r. nr PINB.5160.2.2021.2023.
Skarżący we wniosku z 10 października 2023 r. domagał się wszczęcia postępowania w przedmiocie dokonania samowoli budowlanej na działce nr [...], polegającej na przebudowie wiat w 2022 r. bez uzyskania wymaganego pozwolenia na budowę.
Wskazaną powyżej decyzją z 23 stycznia 2023 r. PINB w T. umorzył w całości wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy trzech wiat zlokalizowanych na działce nr ew. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji PINB wskazał okoliczności faktyczne ustalone w toku tego postępowania, które stały się następnie przedmiotem oceny, skutkującej stwierdzeniem bezprzedmiotowości postępowania. Po pierwsze PINB przyjął na podstawie zgormadzonego materiału dowodowego, że trzy wiaty na działce nr [...] wybudowane zostały w lipcu 2015 roku. Po drugie, Organ ustalił na podstawie oględzin przeprowadzonych 17 października 2022 r., że zabudowa ta uległa zmianie od czasu ostatnich oględzin w zakresie pomiarów: zlikwidowano zabudowę przy wiatach od strony wnętrza działki co ograniczyło powierzchnię zabudowy do wykazanych wcześniej pomiarów. W decyzji przedstawiono poszczególne wymiary trzech wiat, jakie istniały już w 2022 r. Organ uznał, że skoro wiata nie jest budynkiem, gdyż nie jest wydzielona z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, nie spełnia wymogów definicji zawartych w art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego i nie jest budynkiem, nie odnoszą się do niej unormowania § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W konsekwencji organ przyjął, że realizacja omawianych wiat, nie wymagała pozwolenia na budowę, jak również nie wymagała zgłoszenia właściwemu organowi, co doprowadziło Organ do wniosku o bezprzedmiotowości postępowania.
Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, kwestia przebudowy wiat, jaka miała miejsce w 2022 r. również była przedmiotem postępowania, zakończonego na mocy decyzji PINB z 23 stycznia 2023 r., co wynika wprost z uzasadnienia ww. decyzji. Organ nadzoru budowlanego badał nie tylko kwestę pierwotnej budowy wiat (w tym zakresie przyjął, że miało to miejsce w lipcu 2015 r.), lecz również wziął pod uwagę, że w 2022 r. doszło do przebudowy, w wyniku której doszło do zmiany powierzchni zabudowy. Organ ustalił parametry wiat na podstawie oględzin przeprowadzonych 17 października 2022 r. Tym samym organy odmawiając wszczęcia postępowania prawidłowo przyjęły, że postępowanie w zakresie wskazanym we wniosku Skarżącego z 10 października 2023 r., w tym dotyczące akcentowanej przez stronę przebudowy wiat w 2022 r. było już przedmiotem postępowania, zakończonego ostatecznie na mocy decyzji PINB z 23 stycznia 2023 r. Organ I instancji po otrzymaniu wniosku skarżącego o wszczęcie postępowania przeprowadził kontrolę na działce nr [...] i nie stwierdził aby od zakończenia postępowania pod sygn. PINB.5160.2.2021.2023 doszło do kolejnej przebudowy lub rozbudowy wiat. Tym samym organ wyczerpał wynikający z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. obowiązek wyjaśnienia przesłanek dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. Nie można również tracić z pola widzenia, że Skarżący złożył odwołanie od decyzji PINB z 23 stycznia 2023 r., jednakże zostało ono wniesione z uchybieniem terminu. Tym samym wniosek o wszczęcie postępowania nie może stanowić środka procesowego, mającego służyć sanowaniu skutków wynikłych z uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę kasacyjną wniósł K. W. podnosząc zarzuty naruszenia:
1. rażącego naruszenia przepisu art 61a § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie w wypadku braku podstaw prawnych i faktycznych do jego zastosowania; zgodnie chociażby z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2022 r. II SA/Po 859/21 niedopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed odmową wszczęcia postępowania; zgodnie z ww. orzeczeniem organ nie może gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania - wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art 61a § 1 K.p.a.
2. rażącego naruszenia art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 i 2 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 80 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w sposób nie budzący wątpliwości oraz niewyczerpujące i błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, jak również dowolną ocenę materiału dowodowego, a przez to prowadzenie postępowania w sposób nieprowadzący do pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez:
– dokonanie istotnych ustaleń faktycznych i przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób wadliwy nie mogący skutkować zaakceptowaniem wydania decyzji co do odmowy wszczęcia postępowania;
– błędne określenie przedmiotu postępowania poprzez zaakceptowanie istotnych sprzeczności pomiędzy treścią pierwotnego postanowienia, a złożonym wnioskiem, albowiem postępowanie PINB.5160.2.2021.2023 r. na które Sąd się powołuje dotyczyło samej budowy wiat, które zostały pierwotnie zakwalifikowane jako samowola budowlana, a nie ich przebudowy w 2022 r. co wynika wprost z akt sprawy i nie było przedmiotem wskazanego postępowania jak i ostatecznej decyzji;
– okoliczność dotycząca samowoli budowalnej w postaci przebudowy wiat została ujawniona dopiero po wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania co do budowy samych wiat i nie była znana ani organowi ani skarżącemu w dniu wydania decyzji w sprawie FINB.5160.2.2021.2023 r.;
– błędne ustalenie, iż umorzenie postępowania administracyjnego dotyczącego innego zakresu przedmiotowego (budowa a nie przebudowa) innego okresu wykonania czynności tj. (nieustalona data, a rok 2022) powoduje powagę rzeczy osądzonej gdzie ocena dopuszczalności rozstrzygnięcia danej sprawy musi być podjęta z uwzględnieniem charakteru sprawy i okoliczności umorzenia postępowania (wyrok NSA z dnia 09.06.2017 r., II OSK 2601/15) - zaś w przedmiotowe] sprawie organ nigdy nie wszczął postępowania w zakresie przebudowy wiat w 2022 r., a tym samym nie może istnieć w obrocie prawnym jakakolwiek decyzja rozstrzygająca, iż przebudowa wiat w 2022 roku była legalna lub nie;
– całkowite pominięcie, iż przebudowa nastąpiła bez uzyskania pozwolenia na budowę i ani jej zgłoszenia; biorąc pod uwagę, iż aktualna konstrukcja została przebudowana w 2022 r. do jej budowy będą miały zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie jej utworzenia; tym samym zgodnie z art. 29 ust 1 pkt 14 pozwolenie na budowę (jak i przebudowę) nie wymagały wyłącznie wolno stojące wiaty o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać dwóch na każde 500 m2 powierzchni działki, zaś na działce znajdują się obiekty przekraczające powierzchnię zabudowy 35 m2
3. art. 7 K.p.a. poprzez brak jego realizacji i zaniechanie działań w postaci stania na straży praworządności, podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;
4. art. 8 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania w szczególności poprzez dokonanie błędnych ustaleń, iż postępowanie w sprawie PINB.5160.2.2021.2023 r. dotyczyło przebudowy wiat w 2022 r., gdy informacja o dopuszczeniu się samowoli budowalnej w przedmiocie przebudowy wiat stała się znana organowi dopiero po umorzeniu postępowania i nie była przedmiotem w/w postępowania;
5. art. 61a § 1 K.p.a. w zw. art. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1, art. 79 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. w zakresie naruszenia prawa do obrony, prawa do czynnego udziału w sprawie, prawa do zadawania pytań i uprawienia do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań skutkujących nieważnością postępowania poprzez brak wszczęcia postępowania administracyjnego co wiąże się z brakiem możliwości zapoznania się z ostatecznym materiałem dowodowym w sprawie, brak możliwości zadawania pytań i złożenia ewentualnych zarzutów (brak postępowania dowodowego);
6. art. 171 P.p.s.a. poprzez uznanie, iż zachodzi powaga rzeczy osadzonej, gdy dla stwierdzenia, że w sprawie zachodzi powaga rzeczy osądzonej istotne jest ustalenie tożsamości obu spraw administracyjnych; decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami (por. wyrok NSA z dnia. 22 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 340/11);
7. art. 106 § 3 w zw. z art. 113 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. przez ograniczenie rozpatrywania skargi do powielenia stanowiska i ustaleń przyjętych w zaskarżonej decyzji, bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, w tym w szczególności jakichkolwiek prób wyjaśnienia zarzutów podniesionych w skardze o sankcjonowaniu w zaskarżonej decyzji o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie decyzji dotyczącej innego przedmiotu postępowania, jak również braku wyjaśnienia rozbieżności między żądaniami skargi a dokumentacją w aktach sprawy, w szczególności brakiem jakichkolwiek dokumentów i decyzji stwierdzających w pierwotnym postępowaniu, iż ich przedmiotem była przebudowa wiat; organ zajął stanowisko dopiero po umorzeniu postępowania co do pierwotnego zakresu postępowania;
8. Sąd I instancji bezkrytycznie przyjął za trafne stanowisko przyjęte w zaskarżonej decyzji oraz ograniczając sądową kontrolę zaskarżonej decyzji do powielenia argumentacji przedstawionej przez organy administracji, przez co nie tylko uchybił wymogom art. 134 § 1 art. 141 § 4 P.p.s.a., ale w całości wadliwie przeprowadził sądową kontrolę, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.;
9. art. 141 § 4 P.p.s.a. przez uchybienie wymogom wyjaśnienia i rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku, w tym w szczególności braku jakiejkolwiek argumentacji odnoszącej się do niekompletności akt sprawy i sprzeczności dokumentów, a także uznania - nie wiadomo na jakich podstawach - wnikliwości i wszechstronności rozpatrzenia przez organy orzekające stanu faktycznego sprawy i przekonywującego uzasadnienia swoich decyzji, mimo podniesionych w tej kwestii w skardze zarzutów wydania decyzji i przeprowadzenia postępowania administracyjnego wbrew art. 7, art 8, art. 77 § 1 i art 80 K.p.a.
Na podstawie tak postawionych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie poprzedzających go postanowień organów administracji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Ponadto wystąpił o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przypisanych i zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazane zostały argumenty mające, zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skarga kasacyjną na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a. albowiem skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez K. W. nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w większości stanowią powtórzenie zarzutów podniesionych w skardze wniesionej do Sądu I instancji, które zostały poddane właściwej ocenie przez ten Sąd.
W rozpoznawanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawie nie doszło w ogóle do naruszenia art. 61a § 1 K.p.a., a w konsekwencji brak jest też podstaw do przyjęcia, że doszło do rażącego naruszenia tego przepisu. Odmawiając wszczęcia postępowania organy nadzoru budowalnego były zobowiązane do wykazania, że żądanie, które zgłosił skarżący kasacyjnie było już przedmiotem rozstrzygnięcia ostateczną decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 stycznia 20023 r.
Skarżący kasacyjnie w piśmie z 4 października 2023 r. jednoznacznie sprecyzował czego żąda od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Z pisma tego wynika, że wnosił on o wszczęcie postępowania w przedmiocie dokonania samowoli budowlanej na działce nr [...] przy ul. [...] w T. polegającej na:
1. naruszeniu przez inwestora art. 29 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo budowlane i dokonanie bez uzyskania pozwolenia na budowę przebudowy wiat w 2022 r. mimo wymogu uzyskania pozwolenia na budowę
2. naruszenia przez inwestora art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz § 110 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie poprzez przebudowę bez pozwolenia na budowę obiektów inwentarskich służących do przemysłowej hodowli psów.
Z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 stycznia 2023 r. wynika, że organ ten uznał, że wiaty zostały wybudowane w lipcu 2015 r. Organ ten uznał też, że skoro wiata nie jest budynkiem, to nie odnoszą się do niej unormowania rozporządzenia w sprawie warunków technicznych budynków oraz że ich budowa nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia. Skoro, zdaniem organu nadzoru budowlanego, budowa wiat nie wymagała ani pozwolenia na budowę ani zgłoszenia, to tym samym organ ten uznał, że wiaty te nie powstały w warunkach samowoli budowlanej.
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał też, że do wiat tych nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż nie są to budynki.
Z uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika też, że wiaty zostały zbudowane w 2015 r. zaś w wyniku oględzin przeprowadzonych 17 października 2022 r. ustalono, że zabudowa wiat uległa zmianie. Zmiana ta polegała na zmniejszeniu powierzchni tych wiat tak, że powierzchnia każdej z niech nie przekraczała 50 m2. Jednoznacznie wskazuje to na fakt, że organ nadzoru budowlanego zajmował się nie tylko kwestią budowy wiat ale również ich przebudowy.
Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że w 2022 r. już po umorzeniu postępowania wyszło na jaw, że przebudowa była wynikiem samowoli budowlanej jest twierdzeniem dowolnym i nieuzasadnionym. Twierdzenie to oparte jest na założeniu, że konstrukcja wiat o powierzchni nie przekraczającej 50 m2 przez każdą z nich została zrealizowana w 2022 r. i zastosowanie powinien mieć art. 29 ust. 1 pkt 14 ustawy Prawo budowlane. Tymczasem z uzasadnienia decyzji z 23 stycznia 2023 r. wynika jedynie, że podczas oględzin przeprowadzonych w 17 października 2022 r. stwierdzono, że powierzchnia każdej z wiat nie przekracza 50 m2. Zmniejszenie powierzchni mogło równie dobrze nastąpić w 2019 r., to jest w czasie, gdy obowiązywał art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane pozwalający na budowę bez pozwolenia na budowę wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2 przy zachowaniu innych wymogów wynikających z obowiązujących wówczas przepisów. Działka nr [...], na której zlokalizowane zostały wiaty ma powierzchnię 1667 m2.
Podsumowując, stwierdzić należy, że z samej treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 stycznia 2023 r. wynika, że w postępowaniu zakończonym tą decyzją badaniu podlegała zarówno kwestia budowy wiat jak i późniejszej ich przebudowy poprzez zmianę ich powierzchni. To czy w postępowaniu zakończonym tą decyzją prawidłowo zastosowano przepisy ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych mogło podlegać ocenie w postępowaniu odwoławczym od tej decyzji i w przypadku wniesienia skargi w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Nie jest natomiast dopuszczalne wszczynanie kolejnego postępowania zwykłego w celu oceny prawidłowości decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 23 stycznia 2023 r. czego w istocie domaga się skarżący.
Odmawiając wszczęcia postępowania organ administracji w istocie ogranicza się do wyjaśnienia czego dotyczyło postępowanie zakończone decyzją z 23 stycznia 20023 r. aby ustalić, czy żądanie skarżącego dotyczy sprawy już zakończonej tą decyzją. Tego rodzaju proste ustalenia mogą być czynione przez organy administracji aby stwierdzić, czy zachodzą inne uzasadnione przyczyny do odmowy wszczęcia postępowania, czy też takich uzasadnionych przyczyn nie ma.
Decyzja umarzająca postępowanie administracyjne jest przeszkodą do ponownego wszczęcia postępowania zakończonego taką decyzją jeśli umorzenie następuje z przyczyn merytorycznych nie zaś formalnych. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Powody umorzenia postępowania były merytoryczne, to jest stwierdzenie, że realizacja wiat nie wymagała pozwolenia na budowę ani zgłoszenia a w konsekwencji brak było podstaw do podejmowania czynności przez organy nadzoru budowlanego.
Nie znajdują uzasadnienia zarzuty naruszenia art. 7 K.p.a. i art. 8 K.p.a. Okoliczności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały przez organy administracji należycie wyjaśnione. Okoliczność, że wydane rozstrzygnięcie nie spełnia oczekiwań skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że postępowanie prowadzone było przez organy administracji z naruszeniem zasad wynikających z art. 8 K.p.a.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. w zw. 10 § 1 K.p.a. w zw. z art. 78 § 1, art. 79 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. Wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia przewidzianego przepisami prawa nie może być uznane za naruszenia prawa do obrony, prawa do czynnego udziału w sprawie, prawa do zadawania pytań i uprawienia do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W sytuacji, gdy zachodzą przesłanki do odmowy wszczęcia postępowania organ administracji nie może wszcząć i prowadzić postępowania tylko dlatego, że strona oczekuje takiego działania.
Zarzut naruszenia art. 171 P.p.s.a. jest bezzasadny. Przepis ten nie mógł zostać naruszony przez Sąd I instancji, gdyż nie miał ona zastosowania w sprawie. Przepis ten stanowi, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że postępowanie w przedmiocie żądanym przez skarżącego nie mogło być wszczęte z tego powodu, że zostało już rozstrzygnięte decyzją PINB w T. z 23 stycznia 2023 r. Sąd nie powoływał się na argument, że w sprawie zapadł już wcześniej wyrok sądu administracyjnego, który prawomocnie rozstrzygnął sprawę.
Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 106 § 3 w zw. z art. 113 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez zaakceptowanie ustaleń poczynionych przez organy administracji. W sytuacji, gdy ustalenia organów administracji są prawidłowe to naturalną koleją rzeczy jest ich akceptacja przez sąd administracyjny rozpoznający skargę. Między poczynionymi przez organy administracji ustaleniami a zgromadzonymi w sprawie dowodami nie było sprzeczności. Twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że tego rodzaju sprzeczności istniałby jest twierdzeniem błędnym i nie może być podstawą do podważania prawidłowości zaskarżonego wyroku. Jak to zostało już wcześniej wskazane wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty możliwe było ustalenie, czy żądanie skarżącego kasacyjnie zostało już poddane ocenie przez organ nadzoru budowlanego decyzją z 23 stycznia 2023 r. Dopuszczanie przez Sąd I instancji dodatkowych dowodów był zbędne. Nie było też podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji w celu wszczęcia postępowania administracyjnego i przeprowadzania dodatkowych dowodów co oznacza, że niezasadne są podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 134 § 1 art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.;
Za niezasadny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z przepisu tego nie wynika obowiązek odniesienia się przez sąd administracyjny do zarzutów skargi. Obowiązkiem sądu jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Może to w praktyce oznaczać konieczność odniesienia się do zarzutów ale nie oznacza to, że sąd administracyjny musi szczegółowo w uzasadnieniu odnosić się do wszystkich zarzutów nawet jeśli są one oczywiście niezasadne lub niezwiązane ze sprawą. Wojewódzki Sąd Administracyjny sporządzając uzasadnienie wyroku nie naruszył wymogów wynikających z art. 141 § 1 P.p.s.a. Sąd ten wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił jak również odniósł się w wystarczający sposób do zarzutów skargi. Uzasadnienie wyroku pozwala na odtworzenie toku rozumowania Sądu I instancji.
Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.