II SA/Gl 750/18

II SA/Gl 750/18 - Wyrok WSA w Gliwicach
Data orzeczenia
2019-03-20
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-09-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Sędziowie
Andrzej Matan
Artur Żurawik
Bonifacy Bronkowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 3069/19 - Wyrok NSA z 2022-10-04
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 51 ust. 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 marca 2019 r. sprawy ze skargi A. B. i T. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. B. (dalej też jako inwestorka lub skarżąca) pozwolenia na budowę garażu trzystanowiskowego na nieruchomości w R. przy ul. [...], na działce nr 1. Decyzja ta została zmieniona następnie decyzjami tego organu z dnia [...] r. i decyzją z dnia [...]r.
Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Śląski odmówił stwierdzenia nieważności powyższego pozwolenia z tego powodu, że zostało ono wydane w oparciu o nieaktualną mapę, skoro z projektu budowlanego wynikało, że inwestycja ma być zrealizowana w całości na działce inwestorki nr 2.
Pismami z dnia [...] i [...] r. inwestorka zawiadomiła o zakończeniu budowy i zamiarze przystąpienia do użytkowania. Decyzjami z [...] i [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. (dalej jako PINB) zgłosił sprzeciw w zakresie tych zgłoszeń, ustalając, że nie zostały wykonane wszystkie objęte pozwoleniem na budowę roboty budowlane, a nadto budowę zrealizowano z istotnymi odstępstwami bo m.in. częściowo na działce sąsiedniej nr 3 stanowiącej własność K. S. (dalej jako uczestniczka). Powyższa decyzja PINB z dnia [...] r. została utrzymana w mocy prawomocną decyzją Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej jako ŚWINB) z dnia [...] r. w której organ ten potwierdził stanowisko organu pierwszej instancji wykonania inwestycji z istotnymi odstępstwami bo około 1m na działce sąsiedniej.
W toku wszczętego następnie z urzędu postępowania legalizacyjnego PINB wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 1 i ust. 5 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego decyzją z dnia [...] r. nr [...] zobowiązał inwestorkę do sporządzenia i dostarczenia czterech egzemplarzy kompletnego projektu budowlanego zamiennego dla objętej postępowaniem inwestycji – w terminie do [...] r. Po rozpoznaniu wniesionego przez inwestorkę odwołania decyzja ta została utrzymana następnie w mocy decyzją ŚWINB z dnia [...] r. Wniesiona na tę decyzję przez A. B. skarga została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Gl 966/14. Wniesiona od tego wyroku skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt III OSK 1952/15.
Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta R. uchylił na podstawie art. 36a ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę wynikające z decyzji tego organu z dnia [...] r. (ze zmianami). Decyzja ta została utrzymana następnie w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...].
Kontynuując postępowanie legalizacyjne decyzją z dnia [...] r., nr [...] znak [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego PINB nakazał A. B. rozbiórkę garażu dwustanowiskowego z pomieszczeniem gospodarczym położonego na działce oznaczonej nr geod. 1 i częściowo na działce oznaczonej nr geod. 3 w R. przy ul. [...] zrealizowanego w sposób istotnie odstępujący od zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę Prezydenta Miasta R. nr [...] z dnia [...] r. oraz decyzjami zmieniającymi tę decyzję nr [...] z dnia [...] r. i nr [...] z dnia [...] r., projektu budowlanego.
W uzasadnieniu decyzji po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania stwierdził, że inwestorka nie wykonała obciążającego ją zgodnie z decyzją z [...] r. obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.
W odwołaniu od tej decyzji reprezentowani przez adwokata A. i T. B. (dalej jako skarżący) zarzucili, że została ona wydana z naruszeniem art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego oraz z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa oraz art. 7a Kpa. Nie wynika z niej bowiem dlaczego organ nie zastosował wobec odwołujących się łagodniejszych środków o jakich mowa w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego, w tym nakazu jedynie rozbiórki części obiektu.
Nadto wnieśli o zawieszenie postępowania w związku z zaskarżeniem do sądu administracyjnego w/w decyzji Wojewody Śląskiego z [...] r. w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę.
W piśmie uzupełniającym odwołanie z dnia [...] r. pełnomocnik odwołujących się powołując się na treść art. 151 Kodeksu cywilnego podniósł, że u podstaw orzeczonego nakazu rozbiórki legły kwestie cywilistyczne, których organy orzekające nie były władne rozstrzygać we własnym zakresie. Dlatego też należało orzec jedynie o zawieszeniu dalszej budowy. Takie wyrzeczenie wyczerpywałoby uprawnienia organów budowlanych i byłoby zgodne z treścią art. 7a Kpa. Co najwyżej należało orzec rozbiórkę tej części budynku, która usytuowana jest poza działką nr 1, a takiej możliwości organ w ogóle nie uzasadnił.
Nadto zwrócono uwagę na sformułowane w piśmie z dnia [...] r. skierowanym do uczestniczki, zawezwanie do próby ugodowej.
ŚWINB odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, oraz art. 51 ust. 5, art.80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2 i art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym lub p.b.), decyzję PINB utrzymał w mocy.
W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że istotne odstępstwa od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego oraz obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego zostały w odniesieniu do objętego postępowaniem budynku przesądzone prawomocnie wydanymi w tym przedmiocie wyrokami sądów administracyjnych. Wobec nieprzedłożenia projektu budowlanego zamiennego PINB miał obowiązek zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym rygor z art. 51 ust. 5 p.b. Przedłożenie wymaganych do legalizacji dokumentów to prawo, a nie obowiązek inwestora, z którego to prawa inwestorzy nie skorzystali. Nie przedłożyli projektu zamiennego pomimo tego, że postępowanie legalizacyjne toczy się już kilka lat i mieli wystarczająco dużo czasu na wywiązanie się z nałożonego obowiązku. Bez projektu zamiennego organy nie mogły ocenić we własnym zakresie poprawności wykonanych robót budowlanych co do ich zgodności z obowiązującymi przepisami oraz określić działań mogących doprowadzić budowę do takiej zgodności. Zdaniem ŚWINB nie zachodziły też podstawy do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, gdyż w sprawie nie zaistniała potrzeba uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego o jakim w tym przepisie mowa.
W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję ŚWINB z dnia [...] r. reprezentowani przez adwokata skarżący wnieśli o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzja PINB oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania.
Zarzucili, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:
1) przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
a) art. 7a § 1 Kpa poprzez podjęcie najbardziej restrykcyjnego rozstrzygnięcia z możliwości przewidzianych artykułem 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane,
b) art. 107 § 3 Kpa poprzez niewyjaśnienie dlaczego organ zastosował najsurowszą możliwość spośród przewidzianych w art. 51 ust. 5 p.b.,
c) art. 77 § 1 Kpa poprzez pobieżne, niewyczerpujące zgromadzenie materiału dowodowego i brak wyjaśnienia okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy,
d) art. 97 § 1 pkt 4 Kpa poprzez kontynuację postępowania, pomimo zawisłej przed sądem administracyjnym skargi na decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie uchylenia w trybie art. 36a ust. 2 p.b. decyzji o pozwoleniu na budowę,
2) prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 51 ust. 5 p.b. poprzez orzeczenie nakazu rozbiórki całego budynku zamiast nakazania zaniechania robót budowlanych, względnie rozbiórki budynku jedynie w części w jakiej znajduje się on na nieruchomości sąsiada.
W uzasadnieniu skargi w ogólnym zarysie podtrzymano argumentację zawartą w odwołaniu i w/w piśmie pełnomocnika skarżących z dnia [...] r.
W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie powołując się na motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
W piśmie z dnia 19 marca 2019 r. pełnomocnik skarżących wniósł o odroczenie terminu rozprawy sądowej w dniu 20 marca 2019 r. powołując się na uzyskaną telefonicznie w dniu 19 marca informację o posiedzeniu w Sądzie Rejonowym w S., w sprawie w której występuje w roli obrońcy.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:
Wniosek o odroczenie rozprawy sądowej wyznaczonej w dniu 20 marca 2019 r. nie zasługiwał na uwzględnienie. Zgodnie z art. 107 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) nieobecność stron lub ich pełnomocnika na rozprawie nie wstrzymuje rozpoznania sprawy. Nie zachodziła też żadna z wymienionych w art. 109 tej ustawy przyczyna odroczenia rozprawy. Nie stanowiła jej okoliczność, że pełnomocnik skarżących miał wziąć osobisty udział w posiedzeniu sądu powszechnego, o którym został powiadomiony telefonicznie dzień wcześniej.
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem obowiązującego prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy p.p.s.a.).
W sprawie nie budzi wątpliwości i pozostaje poza sporem, że prawomocną decyzją Prezydenta Miasta R. z dnia [...] r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego skarżąca jako inwestorka została zobowiązana do sporządzenia i dostarczenia w terminie do [...] r. czterech egzemplarzy kompletnego projektu budowlanego zamiennego dla inwestycji w postaci garażu dwustanowiskowego wraz z pomieszczeniem gospodarczym, a więc obiektu identycznego w stosunku do którego orzeczono w niniejszym postępowaniu nakazu rozbiórki.
W związku z zarzutami podkreślenia wymaga, że projekt zamienny zgodnie z przedmiotową decyzją z dnia [...] r. miał dotyczyć całego wymienionego w decyzji obiektu budowlanego, a nie tylko jego części, co ma zdaniem Sądu podstawowe znaczenie gdy chodzi o zakres nakazu rozbiórki jaki może być nałożony następnie na podstawie art. 51 ust. 5 p.b., który to przepis wprost nawiązuje do wykonania obowiązku nałożonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Oznacza to, że kontynuując postępowanie legalizacyjne organ nadzoru nie jest uprawniony (tego też nie przewiduje Prawo budowlane) do zmiany prawomocnej decyzji w przedmiocie obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, w sytuacji, z jaką mamy w niniejszej sprawie, gdy projekt taki w ogóle nie zostanie sporządzony i przedłożony. W projekcie zamiennym zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. powinny być bowiem określone w razie potrzeby roboty budowlane po zrealizowaniu których obiekt budowlany w powstałym wówczas kształcie odpowiadałyby obowiązującym przepisom. Wtedy też organ nadzoru mógłby wydać decyzję opartą na treści art. 51 pkt 5 p.b. Taka sytuacja w niniejszej sprawie jednak nie zachodzi ponieważ skarżący żadnego projektu zamiennego nie przedłożyli, a zwłaszcza projektu z którego wynikałoby jakie roboty budowlane należałoby w objętym postępowaniem obiekcie budowlanym wykonać aby doprowadzić go do stanu zgodnego z prawem. Zarzucając, że nakazem rozbiórki powinna być ewentualnie objęta jedynie ta część budynku która została zrealizowana poza granicami działki nr 1 skarżący nie wskazują już w oparciu o jaki odpowiadający obowiązującym przepisom projekt budowlany taka częściowa rozbiórka mogłaby być zrealizowana. Dowolne jest w związku z tym twierdzenie, że miałby o tym zadecydować we własnym zakresie organ prowadzący postępowanie legalizacyjne.
Jak to zasadnie podkreślił ŚWINB inwestor ma prawo zalegalizować roboty budowlane, nie ma natomiast takiego obowiązku. Pozbawia się tego prawa, gdy nie realizuje nałożonych na niego prawomocną decyzją obowiązków koniecznych do legalizacji, która to sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, w której ostateczna decyzja zobowiązująca do przedłożenia projektu zamiennego zapadła prawie 4 lata przed wydaniem w niniejszej sprawie nakazu rozbiórki. Nawet od wydania w tej sprawie wyroku przez NSA upłynęło prawie 10 miesięcy. Skarżący reprezentowani przez adwokata musieli zdawać sobie zatem sprawę z konsekwencji nieprzedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Nie przedłożyli go nawet na etapie postępowania odwoławczego uniemożliwiając tym samym ŚWINB wydanie decyzji opartej na treści art. 51 ust. 1 p.b., w wykonaniu której możliwe byłoby ewentualnie pozostawienie w części objętego postępowaniem budynku (po doprowadzeniu tej części do stanu zgodnego z przepisami w oparciu o projekt budowlany).
Jak wynika z powyższych rozważań, skoro zakresem projektu zamiennego, do którego dostarczenia skarżąca została zobowiązana prawomocną decyzją miał być objęty cały sporny obiekt, to nieprzedłożenie takiego projektu musiało skutkować wydaniem na podstawie art. 51 ust. 5 p.b. nakazu rozbiórki co do całego tego obiektu. Jakkolwiek zgodzić się trzeba, że w tej kwestii zaskarżona decyzja nie zawiera bliższych i wyczerpujących rozważań, to naruszenie w tym względzie treści art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 140 Kpa nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Z powodu wskazanych wyżej przyczyn organy orzekające nie były bowiem uprawnione do wydania innej treści decyzji. W konsekwencji brak jest też podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7a Kpa. W skardze nie wskazano zresztą jakie to wątpliwości co do treści normy prawnej pozostają w niniejszej sprawie w odniesieniu do obowiązującego stanu prawnego i ustalonego stanu faktycznego.
Nie można też podzielić stanowiska skarżących aby zachodziła w sprawie podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w związku z zaskarżeniem do sądu administracyjnego wydanej na podstawie art. 36a ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego decyzji uchylającej pozwolenie na budowę objętego postepowaniem legalizacyjnym budynku. Postępowanie to nie mogło bowiem dorowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego prawomocnej decyzji zobowiązującej skarżącą do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Zasadnie stwierdził zatem ŚWINB, że w sprawie nie wystąpiło wymagające rozstrzygnięcia zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.
Z tych wszystkich względów skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.