II OSK 3068/19

II OSK 3068/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-04
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz
Jan Szuma /sprawozdawca/
Zofia Flasińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
II SA/Gd 876/18 - Wyrok WSA w Gdańsku z 2019-05-29
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 3 pkt 7a, art. 3 pkt 8 art. 29 ust. 2 pkt 1a i pkt 1aa, art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine, art. 51 ust. 1 i art. 51 ust. 7, art. 81c ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Dz.U. 2015 poz 1422
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1, art. 151, art. 183 § 1, art. 183 § 2 pkt 1-6
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 § 1 i 2
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 876/18 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku z dnia 18 października 2018 r., nr WOP.7721.147.2014.MH w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r., II SA/Gd 876/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. P. na decyzję Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Gdańsku (zwanego dalej "Wojewódzkim Inspektorem") z dnia [...] października 2018 r., [...] , którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w Gdańsku (zwanego dalej "Powiatowym Inspektorem") z dnia [...] marca 2014 r., [...] o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.
Powyższe rozstrzygnięcia wydano w następujących okolicznościach.
Pomiędzy czerwcem 2006 r. a listopadem 2011 r. właściciele lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] (najpierw E. D. i P. D. , a następnie E. K. i R. K.) wykonali roboty budowlane, które polegały na: rozbiórce ścian wewnętrznych w lokalu i pobudowaniu ich w innych miejscach oraz wykonaniu wylewki betonowej skutkującym podwyższeniem poziomu posadzki.
W dniu [...] sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor przeprowadził kontrolę w lokalu nr [...] (k. 26-28 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Stwierdził, że ściana pomieszczenia łazienki z otworem drzwiowym od strony przedpokoju została rozebrana. Wykonano nową ścianę kartonowo-gipsową, bliżej wejścia do mieszkania, w odległości około 65 cm od wcześniej istniejącej. Do pokoju przy łazience (po prawej stronie patrząc od wejścia do mieszkania) prowadzi nietypowe przejście o szerokości 1,98 m. Rozebrano dwa krótkie odcinki ściany pomiędzy kuchnią a pokojem (po lewej stronie od łazienki patrząc od strony wejścia do lokalu) oraz wykonano ścianę pomiędzy wymienionymi pomieszczeniami, stanowiącą przedłużenie w linii prostej pozostawionej w większej części ściany oryginalnej. Stwierdzono, że ściana pomiędzy pokojem a łazienką (oryginalna) poza nowo wykonanym odcinkiem o długości około 65 cm nie jest wykonana jako kartonowo-gipsowa, a prawdopodobnie jest murowana. Badając roboty dotyczące posadzki organ stwierdził, że w przedpokoju i kuchni na posadzce występują płytki terakotowe, natomiast w pokojach ułożono panele podłogowe. W pokoju dziecięcym – pierwszym po lewej stronie od wejścia do mieszkania, obecni właściciele lokalu E. K. i R. K. ułożyli panele na folii wygłuszającej. Wykonali również roboty w drugim pokoju polegające na zdjęciu starej wykładziny i ułożeniu paneli z folią wygłuszającą. Pozostałe roboty budowlane dotyczące ścian oraz ułożonych paneli i terakoty w pokoju po prawej stronie od łazienki, przedpokoju i kuchni wykonali poprzedni właściciele lokalu E. D. i P. D. . Podczas kontroli stwierdzono nadto, że różnica poziomów posadzki pomiędzy klatką schodową a przedpokojem w lokalu nr [...] wynosi 3,5 cm oraz, że w całym mieszkaniu jest równa powierzchnia posadzki (bez żadnych stopni).
Postanowieniem z dnia [...] lipca 2013 r., [...] Powiatowy Inspektor zobowiązał Spółdzielnię Mieszkaniową "[...] " do przedłożenia oceny technicznej w zakresie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu wylewki betonowej na stropie i rozbiórce ścian w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] [...] w Gdańsku (k. 73-75 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Spółdzielnia przedłożyła opinię techniczną autorstwa inż. R. N. przy piśmie z dnia [...] października 2013 r. (k. 76 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z opinii tej wynika, że w mieszkaniu nr [...] nie przeprowadzono przebudowy warstw stropowych, w tym podłogi, a jedynie wykonano remont, podobnie jak w całym budynku, z uwagi na konieczność wymiany emitującej szkodliwe związki wykładziny podłogowej. Odnośnie stropu w lokalu nr [...] autor opinii uznał, że jego izolacyjność akustyczna jest nieznacznie większa od projektowanej i spełnia określone prawem wymagania aktualne w okresie realizacji budynku. Z kolei wykonane przesunięcie ścianek gipsowych o około 65 cm nie ma wpływu na własności akustyczne stropu nad mieszkaniem nr [...] ani na statykę budynku i nie stwarza żadnego zagrożenia. W związku ze stwierdzeniem właściwego i zgodnego z przepisami stanu budynku jako całości, a także wszystkich badanych elementów, w opinii technicznej nie sformułowano żadnych zaleceń końcowych.
Ponadto w opinii technicznej stwierdzono, że w projekcie budowy budynku mieszkalnego w technologii wielkiej płyty Wk-70 (w takiej technologii powstał budynek przy ul. [...] ) na rysunku przekroju budynku i w opisie technicznym nie ma wzmianki o warstwie wyrównawczej układanej na powierzchni płyty stropowej – jako warstwę wykończeniową wymieniono wykładzinę dywanową (podłogową z warstwą izolacyjną). Natomiast zgodnie z ogólną dokumentacją systemu budownictwa Wk-70, zatwierdzonego przez organy państwowe i dopuszczonego do stosowania w całej Polsce, była przewidziana do wykonania warstwa betonowa wyrównująca w związku z potrzebą zapewnienia równego podłoża pod wykładzinę podłogową, której nie spełniały same prefabrykowane płyty stropowe. Autor opinii stwierdził, że w spornym mieszkaniu wykonano warstwę betonową wyrównawczą stanowiącą odtworzenie warstwy istniejącej wcześniej, co odpowiada definicji remontu.
Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2014 r., [...] Powiatowy Inspektor orzekł o braku podstaw do nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności bądź robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym przy ul. [...] [...] w Gdańsku do stanu zgodnego z prawem (k. 87-89 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).
Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. P. . Domagała się ona między innymi zlecenia przez organ realizacji badań akustycznych przegrody stropu pomiędzy lokalami (nr [...] i [...]) w celu oceny spełnienia normy izolacyjności akustycznej [...] oraz weryfikacji przedłożonej w toku postępowania oceny technicznej autorstwa R. N. . Przedstawiła przy tym obszerną argumentację kwestionującą rzetelność tej opinii.
Decyzją z dnia [...] października 2018 r., [...] Wojewódzki Inspektor utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Wyjaśnił, że wykonane w latach 2006-2011 roboty budowlane w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Gdańsku, polegające na rozbiórce i pobudowaniu nowych ścianek działowych oraz na wykonaniu wylewki pod płytki podłogowe (bez ingerencji w konstrukcję stropu), stanowiły przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (na datę decyzji tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 z późn. zm., dalej "P.b."). Były to zatem roboty budowlane, które jednak – jako takie – zostały przez ustawodawcę zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia (art. 29 ust. 2 pkt 1a i pkt 1aa P.b.). Dalej Wojewódzki Inspektor wyjaśnił, że zwolnienie to nie ograniczyło kompetencji organów nadzoru budowlanego, gdyż zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., II OPS 1/16 do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy pozwalające na ich weryfikację, to jest art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine P.b., a także art. 51 ust. 7 tej ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine P.b.
Kontynuując argumentację organ odwoławczy przypomniał, że w sprawie sporządzono ocenę techniczną lokalu, a jej wyniki wskazują, że nie ma przeszkód do dalszego normalnego użytkowania budynku. Odnosząc się do kwestii izolacji akustycznej stropu nad lokalem nr [...] , organ odwoławczy zgodził się, że położenie warstwy wyrównawczej na płycie stropowej (w lokalu nr [...] ) – jako że powoduje wzrost masy stropu – zwiększa wręcz izolacyjność przeciwdźwiękową. Rozbiórka powyższego podkładu i ponowne ułożenie paneli podłogowych lub płytek nie spowoduje polepszenia parametrów stropu w zakresie wskazanej przez lokatorów lokalu nr [...] uciążliwości od dźwięków uderzeniowych związanych z użytkowaniem lokalu nr [...] .
Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora wniosła M. P. , zarzucając organowi pominięcie zgłoszonych przez nią dowodów i czynności, to jest przesłuchania świadka (właściciela lokalu nr [...]), badań akustycznych przegrody stropu, weryfikacji przedłożonej w sprawie oceny technicznej oraz pozyskania archiwalnej dokumentacji dotyczącej projektu konstrukcji budynku wielorodzinnego przy ul. [...] w Gdańsku.
Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 29 maja 2019 r., II SA/Gd 876/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. P. Sąd uznał ustalenia faktyczne organów za prawidłowe oraz zaakceptował przyjętą przez nie ogólną kwalifikację robót w lokalu nr [...] jako przebudowy, która niegdyś wymagała pozwolenia na budowę, a obecnie jest z niego zwolniona. Stwierdził dalej, że pomimo to, roboty budowlane, których dotyczy sprawa, należało weryfikować w trybie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 P.b. pod kątem ustalenia, czy są zgodne z prawem bądź czy istnieje potrzeba wykonania określonych czynności celem doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem, bądź wykazania, że takiej możliwości nie ma. Przemawia za tym stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale II OPS 1/16.
Odnosząc się do kwestii dowodowych Sąd podkreślił, że Inspektor Powiatowy pozyskał w trybie art. 81c ust. 2 P.b. ocenę techniczną dotyczących spornego lokalu nr [...] sporządzoną przez rzeczoznawcę konstruktora R. N. . Sąd przedstawił ustalenia i wnioski tej opinii uznając, że jest ona wnikliwa i szczegółowa. Dostrzegł, że zabrakło w niej co prawda odwołania do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.) w zakresie wymagań izolacyjności akustycznej w budynkach wielomieszkaniowych, niemniej wykazano, że roboty budowalne związane z wymianą pierwotnej okładziny podłogowej na nową, nieszkodliwą, nie spowodowały zmiany pierwotnych właściwości izolacji akustycznej stropu, a co najwyżej mogły ją nieznacznie polepszyć z korzyścią dla lokalu nr [...] . Sąd podkreślił, że to właśnie zbadany i oceniony szczegółowo charakter robót wykonanych w związku z wymianą pierwotnej wykładziny podłogowej na terakotę i panele przesądził o ich kwalifikacji i ocenie jako irrelewantnych dla wymogów technicznych, jakie muszę spełniać lokale w budynkach wielomieszkaniowych.
Sąd uznał dalej, że organy doszły do prawidłowych wniosków, znajdujących odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, iż wykonane w przeszłości roboty budowlane, pomimo tego, że były samowolne, nie wykreowały stanu niezgodnego z prawem. Powołany biegły o uprawnieniach konstruktora bez ograniczeń do projektowania konstrukcji budowlanych, kierowania i nadzorowania budowy oraz oceniania i badania stanu technicznego obiektów budowlanych, weryfikując wykonane roboty budowlane uznał, że są one w stanie, który nie uzasadnia podjęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Stan badanych elementów potwierdza ich zdatność do normalnego, bezpiecznego użytku. Stanowiska biegłego nie podważono kontropinią.
Zdaniem Sądu w takich okolicznościach nie ziściły się przesłanki do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.
Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd nie podzielił zastrzeżeń co do kompetencji zawodowych autora opinii technicznej przedłożonej w sprawie. Dokumenty dotyczące rzeczoznawcy, podłączone do opinii, w pełni potwierdzają jego uprawnienia do sporządzenia opinii w zakresie zleconym przez organ, w tym oceny wpływu robót związanych ze zmianą okładziny podłogowej na izolacyjność akustyczną stropu. Sąd stwierdził dalej, że również odwołanie się przez rzeczoznawcę do rozporządzenia o warunkach technicznych z 1961 r. nie świadczy, że biegły dla potrzeb aktualnej oceny zgodności z przepisami technicznymi badał przepisy obowiązujące wcześniej. Treść opinii technicznej wskazuje, że przywołanie warunków technicznych z 1961 r. miało na celu zobrazowanie uwarunkowań historycznych obowiązujących w okresie powstawania budynku. Zdaniem Sądu podobnie rzecz ma się z dokumentacją projektową, która stanowiła podstawę dla wniosków rzeczoznawcy. Z opinii wynika, że biegły opierał się na projekcie architektonicznym podstawowym dla typowych, zestandaryzowanych państwowo budynków wielorodzinnych z wielkiej płyty, budowanych w systemie Wk-70, który został przez biegłego wnikliwie przeanalizowany i opisany. Dokumentację tą skonfrontowano z wynikami odkrywek w podłodze lokalu nr [...] , co pozwoliło na sformułowanie wiarygodnych i rzeczowych wniosków co do sposobu budowy tego rodzaju obiektów oraz skali i rozmiaru robót przeprowadzanych w lokalu nr [...] oraz ich wpływu na bezpieczeństwo budynku i jego mieszkańców oraz na stan zgodności z prawem.
W skardze kasacyjnej M. P. zarzuciła naruszenie:
– § 83 ust. 5 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. 1961 nr [...] 8 poz. 196) poprzez jego zastosowanie, podczas gdy akt ten został uchylony 1 września 1966 r., i z tym zarzutem powiązano kolejny wywiedziony na stronie 3 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia § 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. 1966 r. nr 26, poz. 157) poprzez jego niezastosowanie,
– art. 3 pkt 7a i art. 3 pkt 8 P.b. poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, za złożoną w sprawie opinią, że prace w lokalu nr [...] stanowiły remont, a nie przebudowę, gdy tymczasem opinia była wadliwa (sporne roboty były przebudową),
– art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez uznanie, że nie ziściły się przesłanki do zastosowania tej normy, gdy tymczasem tylko na tej podstawie można doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem,
– art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) [w skardze kasacyjnej wskazano przy tym przepisie na oznaczenie ustawy "P.p.s.a.", podczas gdy powinno być "P.u.s.a." – Naczelny Sąd Administracyjny uznał to za oczywistą omyłkę,], art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1, art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") poprzez oddalenie skargi (zamiast jej uwzględnienia), w sytuacji, gdy nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego, w szczególność nie uzyskano dostępu do dokumentacji projektowej budynku przy ul. [...] w Gdańsku.
Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o "zmianę" zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi w całości, względnie uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku. Zwróciła się także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.
W motywach skargi kasacyjnej M. P. akcentowała, że w opinii technicznej, stanowiącej podstawę wydanych decyzji, rzeczoznawca wyprowadzał wnioski z rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1961 r., gdy tymczasem zostało ono uchylone i zastąpione rozporządzeniem z 1966 r., które "niewątpliwie szerzej reguluje kwestię izolacyjności akustycznej, co bez wątpienia jest istotne w przedmiotowej sprawie".
Skarżąca zaznaczyła też, że w opinii technicznej weryfikowane roboty budowlane zostały uznane za remont przy założeniu, że doszło do odtworzenia stanu pierwotnego konstrukcji. Tymczasem prace w lokalu nr [...] doprowadziły do modyfikacji stanu pierwotnego.
Zdaniem M. P. art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. oraz przepisy K.p.a. (poprzez brak należytego zebrania dowodów) naruszono także poprzez odstąpienie od konfrontacji zakresu dokonanych robót w lokalu nr [...] z wyjściową dokumentacją projektową dla budynku przy ul. [...] w Gdańsku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W myśl art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpatrywanej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 pkt 1-6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej.
Nieskuteczny, ale też po części wadliwy konstrukcyjnie, jest zarzut naruszenia § 83 ust. 5 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. 1961 nr [...] 8 poz. 196) poprzez jego zastosowanie (podczas gdy akt ten został uchylony 1 września 1966 r.), który skarżąca powiązała z naruszeniem § 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz.U. 1966 r. nr 26, poz. 157).
Przede wszystkim zaznaczyć trzeba, że przepisy żadnego z powyższych rozporządzeń nie były stosowanie w niniejszej sprawie. Wzmianka na temat rozporządzenia z 1961 r. pojawia się na stronie [...] i [...] opinii technicznej R. N. , którą złożono na etapie postępowania przed Powiatowym Inspektorem, i poczyniona została tylko w celu wskazania, że budynek przy ul. [...] powstały w latach 70-tych ubiegłego wieku i w dacie budowy nie był objęty takimi wymogami co do wymagań izolacyjności akustycznej jakie obowiązują współcześnie. W omawianym fragmencie biegły odnosił się właśnie do treści jednego z pism skarżącej.
W skardze kasacyjnej M. P. motywuje zarzuty naruszenia przepisów rozporządzeń technicznych wyjaśniając także, że biegły oceniając prawidłowość robót budowlanych w lokalu nr [...] miał za punkt odniesienia standardy wynikające z nieobowiązującego rozporządzenia z 1961 r., a nadto nie dysponował projektem konkretnie dotyczącym budynku przy ul. [...] . Z wywodu skarżącej wynika, że wnioski rzeczoznawcy byłyby inne, gdyby za punkt wyjścia do oceny pierwotnej izolacyjności akustycznej budynku brał pod uwagę przepisy rozporządzenia z 1966 r.
Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do powyższego przypomina – co zasygnalizowano we wstępie merytorycznej części niniejszego uzasadnienia – że orzeka w granicach skargi kasacyjnej. Jeżeli skarżący kasacyjnie wywodzi, że doszło do naruszenia prawa, obowiązany jest przywołać konkretne jednostki redakcyjne tekstu prawnego. W niektórych przypadkach natomiast, jeżeli przywołane normy mają charakter blankietowy czy odsyłający, skuteczność zarzutu skargi kasacyjnej zależy od wskazania przepisów, których treść składa się na normę prawną.
Przenosząc powyższe na realia sprawy Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że M. P. domagając się stosowania, zamiast rozporządzenia z 1961 r., przepisów rozporządzenia z 1966 r., twierdzi, że to ostatnie, cyt.: "niewątpliwie szerzej reguluje kwestię izolacyjności akustycznej" budynków. Jednak skarżąca ograniczyła się tylko do przywołania § 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 11 czerwca 1966 r. Przepis ten ma charakter kompetencyjny i stanowi jedynie tyle, że "Warunki techniczne, którym powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego, określają przepisy wydane w drodze zarządzenia przez Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych i ogłoszone w Dzienniku Budownictwa". W skardze kasacyjnej M. P. , choć usiłowała wywodzić, że budynek przy ul. [...] w Gdańsku w dacie budowy podlegał wyższym wymogom izolacyjności akustycznej, aniżeli te, które przywołał rzeczoznawca, nie wskazała jakie to były wymogi i z jakich przepisów wynikały.
Naczelny Sąd Administracyjny tylko na marginesie zaznacza, że w latach 1966 do 1981 r. warunki techniczne obiektów budownictwa powszechnego regulowało zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. Urz. MB z 1966 r. Nr [...] 0, poz. 44). Gdy chodzi o kwestię izolacyjności przeciwdźwiękowej ścian, to przepis przywołanego zarządzenia z 1966 r. tego dotyczący - § 85 ust. 3, brzmiał dokładnie tak samo jak § 83 ust. 5 rozporządzenia z 1961 r. W tym kontekście można więc stwierdzić, że biegły w opinii technicznej sporządzonej na potrzeby sprawy co prawda pomylił się, przywołując rozporządzenie z 1961 r. w kontekście wymagań izolacyjności akustycznej budynku przy ul. [...] w dacie jego budowy (lata 70-te), jednak pomyłka nie miała znaczenia, gdyż później obowiązujące zarządzenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych regulujące tą samą materię posiadało identyczne przepisy.
Bezzasadne są zarzuty naruszenia art. 3 pkt 7a i 8 P.b. (definicje przebudowy i remontu). Skarżąca twierdzi, że za opinią rzeczoznawcy w sprawie błędnie uznano, iż w lokalu nr [...] doszło jedynie do remontu, podczas, gdy zrealizowano przebudowę. W tym miejscu trzeba zaznaczyć, że organy nadzoru budowlanego i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku traktowały roboty budowlane w lokalu nr [...] , tak jak postuluje M. P., czyli jako jego przebudowę. Co więcej, przywołano uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego II OPS 1/16 wskazującą na obowiązek weryfikacji przez organy nadzoru budowlanego wszelkich robót budowlanych, jeżeli wykonano je w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenie środowiska, a także jeżeli wykonano je w sposób naruszający przepisy.
Naczelny Sąd Administracyjny, analizując wywód skargi kasacyjnej, dostrzega, że skarżąca zdaje się posługiwać definicjami przebudowy i remontu (art. 3 pkt 7a i 8 P.b.) również w nieco innym kontekście. Przy ich pomocy podejmuje ona próbę zobrazowania, że modernizacja posadzki lokalu nr [...] nie stanowiła odtworzenia stanu pierwotnego w kategorii remontu, ale była "przebudową", czyli zmianą substancji, przyczyniającą się do pogorszenia izolacyjności akustycznej stropu.
Do powyższej kwestii warto się odnieść rozpatrując zarazem zarzuty naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. i przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. dotyczące postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca wywodzi bowiem, że doszło do zmiany substancji stropu budynku (nie odtworzenia). Aby tą kwestię należycie rozważyć – zdaniem M. P. – należało przeprowadzić dowody przez nią wskazane, zwłaszcza pozyskać oryginalny projekt budynku przy ul. [...] w Gdańsku. Wreszcie, w ocenie skarżącej, to wszystko doprowadziłoby do konkluzji, że w sprawie zaistniała podstawa do nałożenia obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.
Odnosząc się do przytoczonych wyżej zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazuje, że z niekwestionowanych w skardze kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego wynika, iż właściciele lokalu nr [...] w ramach prowadzonych prac położyli warstwę wyrównującą na podłodze, przy czym nastąpiło to na górnej powierzchni żelbetowych płyt stropowych, bez naruszenia tych płyt. Z przedłożonej opinii technicznej wynika, że budynki w technologii systemu Wk-70, projektowano z założeniem pokrycia płyt żelbetowych tylko wykładziną dywanową, z czego można wnioskować, że ta ustandaryzowana technologia wznoszenia budynków zapewniała spełnienie wymogów izolacji akustycznej już przy takim rozwiązaniu. Czynności, które podjęli właściciele, objęły wyrównanie podłogi na żelbetowym stropie dodatkową warstwą z pokryciem w formie terakoty lub paneli na warstwie wygłuszającej. Nie wpłynęło to ujemnie na izolację akustyczną w porównaniu z technologią wyjściowo stosowaną w obiektach z wielkiej płyty (pokrycie wykładziną). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wnioskowanie przedstawione w opinii technicznej złożonej w sprawie, która następnie posłużyła za podstawę wydanych decyzji, jest w pełni uprawnione.
W tym miejscu należy też zaznaczyć, że skarga kasacyjna jest o tyle nieprzekonująca w zakresie rozważanych zarzutów, że nie ma w niej ani słowa o tym, jak technicznie roboty zrealizowane w lokalu nr [...] , nad lokalem skarżącej, mogły przyczynić się do obniżenia izolacyjności akustycznej stropu. W szczególności nie wskazano jakie rozwiązania techniczne wykończenia podłogi należałoby uznać za prawidłowe i dlaczego ich izolacyjność akustyczna byłaby większa o stosunkowo masywnego wykończenia, które położono docelowo. Ponad wszystko należy jednak pamiętać, że skarżąca nie zaprzeczyła tezie przedstawionej przez rzeczoznawcę, choćby w formie kontropinii, iż budynek spełnia właściwe mu wymogi izolacyjności przeciwdźwiękowej już w oparciu wykonywane w sposób powtarzalny i standaryzowane płyty żelbetowe (pokryte tylko wykładziną), stanowiące główną konstrukcję budynku i które w danym przypadku nie podlegały modyfikacji.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej nie było potrzeby uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie. Prace w lokalu nr [...] objęły między innymi wyrównanie posadzki, nie ingerowały w główną konstrukcję stropu i nie wpłynęły ujemnie na izolacyjność akustyczną budynku. M. P. w skardze kasacyjnej, kwestionując istniejący stan rzeczy, nie wskazała natomiast nawet jak podłoga w budynku powinna jej zdaniem zostać wykończona oraz na jakiej zasadzie byłoby to rozwiązanie charakteryzujące się większą izolacyjnością przeciwdźwiękową.
Gdy chodzi o żądania skarżącej dotyczące konieczności pozyskania oryginalnego projektu budowlanego dla budynku przy ul. [...] w Gdańsku Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w trakcie postępowania odwoławczego Wojewódzki Inspektor nie zlekceważył jej postulatów. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r., [...] zwrócił się do Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków Urzędu Miejskiego w Gdańsku o wypożyczenie całości dokumentacji archiwalnej dotyczącej budynku przy ul. [...] w Gdańsku. W odpowiedzi Dyrektor Wydziału przy piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. nadesłał całość posiadanej dokumentacji budynku. W zasobach organu architektoniczno-budowlanego nie odnaleziono projektu budowlanego dla całego budynku. Warto natomiast odnotować, że w jednym z projektów z lat dwutysięcznych dotyczących przebudowy lokalu w budynku znajdują się rysunki pochodzące (według ich opisu) z oryginalnego projektu budowlanego dotyczącego budynku przy ul. [...] . Z jednego z rysunków wyczytać można parametry stropów nad poszczególnymi kondygnacjami. Parametry te nie różnią się od podanych w przykładowym rysunku projektowym dla konstrukcji w technologii Wk-70, który znajduje się na stronie [...] opinii rzeczoznawcy inż. R. N. .
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organy przyjęły prawidłowo, co zaakceptował Sąd pierwszej instancji, że nie było podstaw do zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., to jest do nałożenia przez organ nadzoru budowlanego "obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Roboty wykonane w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] nie naruszały bowiem prawa.
Wobec uznania za prawidłowe stanowiska Sądu pierwszej instancji, jako niezasadny należało ocenić zarzut kasacyjny naruszenia grupy przepisów art. 1 § 1 i 2 P.u.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 § 1, art. 151 P.p.s.a. dotyczących sprawowanej przez sąd administracyjny kontroli legalności oraz obejmujących podstawy orzekania w tym zakresie.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną uznając, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 z późn. zm.), na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 27 czerwca 2022 r. (k. 123 akt sądowych).