II OSK 3067/24

II OSK 3067/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-04-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Magdalena Dobek-Rak /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Kr 854/24 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-08-02
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 par. 1 pkt 4, art. 151 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Krupa po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 2 sierpnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 854/24 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 27 sierpnia 2020 r. znak WI-I.7840.2.39.2020.KL w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 2 sierpnia 2024 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 854/24, oddalił skargę M. K.-G. na decyzję Wojewody Małopolskiego z 27 sierpnia 2020 r., nr WI-I.7840.2.39.2020.KL, uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z 5 lutego 2020 r., nr 214/6740.1/2020, i odmawiającą uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 5 grudnia 2018 r., nr 2276/6740.1/2018, o zmianie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 29 listopada 2017 r., nr 2276/6740.1/2017, o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.
Ze wskazanych rozstrzygnięć wynika, że Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 29 listopada 2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę [...] Sp. z o.o. sp. k. dla inwestycji pn.: "Budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w układzie wolnostojącym z garażami w przyziemiu, wewnętrznymi instalacjami: wodociągową, kanalizacji sanitarnej i opadowej, gazu, elektrycznymi i słaboprądowymi (w tym odcinkami poza budynkami) na działce nr [...] obr. [...]przy ul. K. w K.". Decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 20 czerwca 2018 r. pozwolenie na budowę zostało przeniesione na [...] Sp. z o.o. z siedzibą w K.. Decyzją z 5 grudnia 2018 r. Prezydent Miasta Krakowa zmienił decyzję z 29 listopada 2017 r. o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdził projekt budowlany zamienny w zakresie: zmiany nazwy inwestycji na budynek mieszkalny, jednorodzinny z garażami w przyziemiu oraz wewnętrznymi instalacjami o zmienionym układzie pomieszczeń i zmienionym wyglądzie architektonicznym, zwiększonej powierzchni zabudowy całkowitej, użytkowej, kubaturze oraz zmiany w projekcie zagospodarowania działki dotyczącej przebiegu instalacji wewnętrznych poza budynkiem.
Rozpoznając wniosek M. K.-G., współwłaścicielki działki nr [...], o wznowienie, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., postępowania zakończonego decyzją z 5 grudnia 2018 r., Prezydent Miasta Krakowa decyzją z 5 lutego 2020 r. umorzył postępowanie, a Wojewoda Małopolski decyzją z 27 sierpnia 2020 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 5 grudnia 2018 r. Organ odwoławczy po przeanalizowaniu projektowanej inwestycji w świetle uwarunkowań sąsiedztwa oraz przepisów odrębnych uznał, że inwestycja na działce nr [...] nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, działki nr [...] . W konsekwencji oznacza to, że ta ostatnia działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, a jej współwłaściciele nie są stronami w sprawie. Wojewoda odniósł się przy tym do złożonej przez wnioskodawczynię opinii technicznej rzeczoznawcy budowlanego dr inż. R. S. z kwietnia 2019 r., w ocenie którego zaplanowane roboty budowlane związane z posadowieniem budynku na działce nr [...] na głębokości 5,4 m poniżej istniejącego terenu, mogą negatywnie oddziaływać na stabilność konstrukcji budynku na działce nr [...] . W ocenie organu odwoławczego, treść powyższej opinii stanowi dowód na posiadanie przez wnioskodawczynię interesu faktycznego, lecz nie prawnego. Sposób prowadzenia robót budowlanych i ich oddziaływanie na działki sąsiednie nie wpływa bowiem w tym przypadku na sposób ich zagospodarowania, w tym zabudowy.
Wyrokiem z 11 stycznia 2021 r., II SA/Kr 1289/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną przez M. K.-G. decyzję Wojewody Małopolskiego z 27 sierpnia 2020 r. stwierdzając, że Wojewoda nie przeanalizował w sposób pełny kwestii obszaru oddziaływania inwestycji na działce nr [...] na nieruchomość o nr [...] .
Wyrokiem z 10 kwietnia 2024 r., II OSK 1755/21, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania stwierdzając, że uzasadnienie wyroku nie pozwalało na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Swoją negatywną ocenę zaskarżonej decyzji Sąd ograniczył bowiem do stwierdzenia, że organ odwoławczy "nie przeanalizował w sposób pełny kwestii obszaru oddziaływania tej inwestycji na nieruchomość skarżącej". Niesporne jest zarazem, że w ogóle taka analiza została przez organ drugiej instancji przeprowadzona. Skoro zatem Sąd doszedł do przekonania, że była ona "niewystarczająca", a "zakres kontroli powinien być tu znacznie szerszy", to istotnie winien wskazać, na czym miałoby polegać owo "pogłębienie" analizy.
Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji oddalił skargę M. K.-G. podzielając stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym skarżącej przymiot strony w rozpatrywanej sprawie nie przysługiwał, i uznając, że stanowisko organu odwoławczego jest wystarczająco uzasadnione.
Sąd Wojewódzki wskazał, że organ odwoławczy dokonał kompletnej analizy obszaru oddziaływania inwestycji ze względu na możliwość zabudowy działki nr [...] . Po szczegółowym przywołaniu wynikających z niej ustaleń Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko Wojewody, który stwierdził, że inwestycja na działce nr [...] nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, działki nr [...] należącej do skarżącej. Oznacza to, że współwłaściciele działki nr [...] nie są stronami w sprawie zmiany pozwolenia na budowę dla projektowanej inwestycji na działce nr [...] .
W ocenie Sądu prawidłowo uwzględniono w tej analizie rodzaj i zakres projektowanej inwestycji, a także jej położenie względem działki skarżącej. Organ odwoławczy odniósł się również, wbrew zarzutom skargi, do przedłożonego przez skarżącą opracowania stanowiącego "Opinię techniczną określającą zasięg stref oddziaływania głębokich wykopów prowadzonych w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. P.w Krakowie na działce nr [...] obr. [...]" autorstwa dr inż. R. S., przedłożoną celem wykazania możliwych negatywnych dla działki nr [...] konsekwencji głębokich wykopów na działce nr [...] . Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko Wojewody, zgodnie z którym opinia ta może wskazywać co najwyżej na interes faktyczny skarżącej. Autor przywołanej opinii przedmiotem swojej analizy uczynił zasadniczo sposób wykonywania robót budowlanych na podstawie pozwolenia na budowę kwestionowanego przez skarżącą, a jednocześnie nie sformułował wniosków, które naprowadzałyby na potencjalne ograniczenia w zabudowie działki nr [...] .
Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia służebności przebiegającej przez działkę nr [...] Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wskazana służebność ustanowiona została na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] , nie zaś na rzecz właścicieli działki nr [...] , a zatem kwestia uwzględnienia tej służebności w sprawie wznowionej nie ma związku z interesem prawnym skarżącej.
Podsumowując Sąd stwierdził, że organ odwoławczy uwzględnił wszystkie okoliczności, które mogły mieć znaczenie dla oceny interesu prawnego skarżącej i prawidłowo uznał, że skarżącej w przedmiotowej sprawie przymiot strony nie przysługiwał. Konsekwencją takiego ustalenia powinno być, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, umorzenie wznowionego postępowania, jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., jak orzekł organ pierwszej instancji. Sąd wskazał jednak, że rozstrzygnięcie sprawy wznowionej z inicjatywy podmiotu niebędącego stroną jest rozbieżnie postrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a co istotniejsze, nie stanowi istotnego naruszenia przepisów postępowania, mogącego skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji. Oba rozstrzygnięcia bowiem w istocie wskazują na brak możliwości uwzględnienia wniosku o wznowienie postępowania.
W skardze kasacyjnej M. K.-G., zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, przytoczyła podstawy kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej przepisów postępowania skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z dnia 4 listopada 1950 r. (Dz.U. 1993 Nr 61, poz. 284 ze zm.), zwanej dalej Konwencją, w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 232 zd. drugie ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 1550), zwanej dalej k.p.c. przez naruszenie prawa do rzetelnego procesu, bezstronnego sądu i odpowiadającego mu obowiązku przestrzegania zasady równego traktowania stron;
- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329), zwanej dalej p.p.s.a. przez brak odniesienia się do zarzutów skarżącej sformułowanych w skardze i wcześniejszych pismach procesowych;
- art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi pomimo jej zasadności, zdaniem skarżącej kasacyjnie naruszenie ww. przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dokładna analiza stanu faktycznego przedmiotowej sprawy oraz odniesienie się do pełnej argumentacji skarżącej doprowadziłaby do uwzględnienia skargi;
- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 8 k.p.a. przez błędne uznanie, że orzekające w sprawie organy wyjaśniły przyczyny, dla których odmówiły skarżącej statusu strony.
W ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej prawa materialnego skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:
- art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1740 ze zm.), zwanej dalej k.c.;
- § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz.U. z 2012 r., poz. 463), zwanego dalej rozporządzeniem w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333), zwanej dalej Prawem budowlanym;
- art. 234 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 310), zwanej dalej Prawem wodnym w zw. z art. 140 i art. 144 k.c. oraz art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w błędnym przyjęciu, że skarżąca nie jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę skutkujące odmówieniem skarżącej statusu strony w postępowaniu wznowieniowym;
- art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 6 ust. 2 pkt 1, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 462), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie projektu, gdyż projekt zagospodarowania terenu sporządzony w przedmiotowej sprawie nie uwzględniał określenia układów komunikacyjnych objętych służebnością gruntową polegającą m.in. na prawie przejazdu i przechodu, a projekt ten stanowi istotny dokument w procedurze udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego;
- § 9 ust. 1 pkt 2 lit. a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wola Justowska - Sarnie Uroczysko" przez istotną ingerencję w ukształtowanie terenu;
- § 10 ust. 5 pkt. 2 lit. b miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Wola Justowska - Sarnie Uroczysko", gdyż projektowany budynek koliduje z dotychczasową zabudową i stanowi budynek komercyjny (biurowy), a nie mieszkalny tak jak zabudowa sąsiednia i tym samym nie kontynuuje charakteru układu urbanistycznego.
W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy na rozprawie, również pod nieobecność skarżącej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Krakowie wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zażądała przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej wniosek (uchylenie zaskarżonego wyroku w całości) i podstawy (wskazane naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego).
Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Poddana w niniejszej sprawie sądowej kontroli legalności decyzja Wojewody Małopolskiego z 27 sierpnia 2020 r. odmawiająca uchylenia decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 5 grudnia 2018 r. o zmianie decyzji własnej z 29 listopada 2017 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym zmianę nazwy inwestycji na budynek mieszkalny jednorodzinny z garażami i instalacjami wewnętrznymi oraz zmiany w projekcie zagospodarowania działki (powierzchnia zabudowy, powierzchnia biologicznie czynna, wysokość i kubatura budynku, miejsca postojowe), stanowi wynik zainicjowanego wnioskiem skarżącej kasacyjnie postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z 5 grudnia 2018 r.
Skarżąca, powołując się na podstawę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. twierdziła, że posiada przymiot strony w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] i bez swojej winy w tym postępowaniu nie brała udziału, pomimo tego, że jej nieruchomość nr [...] bezpośrednio sąsiaduje z terenem inwestycji. Rozstrzygając przedmiotową kwestię po wznowieniu postępowania, organ odwoławczy, w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zweryfikował istnienie wskazywanej przez skarżącą podstawy wznowieniowej i doszedł do przekonania, że w okolicznościach sprawy podstawa ta nie zachodziła.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ocena legalności powyższej decyzji dokonana przez Sąd pierwszej instancji nie jest dotknięta takimi uchybieniami wskazanymi w skardze kasacyjnej, które mogłyby ją skutecznie podważyć.
Zarzuty skargi kasacyjnej zarówno procesowe, jak i materialnoprawne, koncentrują się wokół kwestii statusu skarżącej jako strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] zmierzając w istocie do wykazania, że wskutek uchybień procesowych w zakresie postępowania wyjaśniającego, nieuwzględniającego istotnych zagadnień wynikających z przepisów materialnych, status skarżącej jako strony nie został prawidłowo zweryfikowany. W takiej sytuacji dla zachowania przejrzystości wywodu należało w pierwszej kolejności łącznie odnieść się do zarzutów dotyczących tego zagadnienia, poza kolejnością zarzutów w skardze kasacyjnej.
Normatywną podstawą ustalenia kręgu stron postępowania w sprawach pozwolenia na budowę prowadzonych w trybie zwykłym, jak i w trybach nadzwyczajnych, jest przepis art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Zgodnie z przywołanymi przepisami, w brzmieniu, które miało zastosowanie przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego o obszarze oddziaływania obiektu, możemy mówić tylko w stosunku do terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego, jeżeli przepisy odrębne wprowadzają ograniczenia w jego zagospodarowaniu, w tym w zabudowie, związane z tym obiektem. Z tego wynika, że nie każde oddziaływanie obiektu budowlanego na teren znajdujący się w jego otoczeniu może mieć wpływ na to, że teren ten będzie można zaliczyć do obszaru oddziaływania obiektu w rozumieniu Prawa budowlanego. Znaczenie ma tylko takie oddziaływanie, które wyraża się w ograniczeniu zagospodarowania, w tym zabudowy, stosownie do zidentyfikowanych, odrębnych przepisów prawa. Zatem sama możliwość oddziaływania projektowanej inwestycji, aby mogła uzasadniać stwierdzenie interesu prawnego uprawniającego do udziału w postępowaniu, musi być powiązana z konkretnymi przepisami regulującymi dopuszczalne granice oddziaływania danej inwestycji. Niezbędne jest wyraźne sprecyzowanie konkretnego przepisu prawa administracyjnego, ograniczającego zagospodarowanie działki sąsiedniej, ze względu na powstanie projektowanej zabudowy. Innymi słowy, jeśli z przepisów odrębnych wynika, że w razie istnienia takiego obiektu budowlanego, jak projektowany, na terenie sąsiedniej, w stosunku do terenu inwestycji, nieruchomości obowiązywać będą wynikające z tych przepisów ograniczenia w jej zagospodarowaniu i zabudowy, to jej właściciela należy zaliczyć do kręgu stron postępowania. Zadaniem organów administracji określających krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz weryfikujących podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest zatem analiza tych przepisów prawa, które, ze względu na charakterystykę projektowanej inwestycji (funkcję, formę, konstrukcję, usytuowanie projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne) oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej, przewidują ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie, nieruchomości sąsiednich.
Zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy, w tym dołączone akta postępowania w sprawie zmiany pozwolenia na budowę z zamiennym projektem budowlanym oraz dokumentacja projektowa, pozwoliły na pełną charakterystykę inwestycji i jej sąsiedztwa, która umożliwiła weryfikację statusu skarżącej kasacyjnie w zakończonym postępowaniu o zmianę pozwolenie na budowę oraz ocenę wystąpienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Mając na uwadze, że projekt budowlany jest podstawowym źródłem informacji o inwestycji i jej charakterystyce, z którego skorzystanie jest nieodzownym elementem procesu ustaleń w zakresie jej wpływu na otoczenie, należy stwierdzić, że orzekające w sprawie organy poczyniły na podstawie tej dokumentacji wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy ustalenia odnośnie rodzaju i funkcji budynku, jego parametrów oraz sposobu usytuowania na działce zainwestowanej w kontekście otaczającego sąsiedztwa. Ustalenia te posłużyły za punkt wyjścia do weryfikacji tych przepisów odrębnych, które w niniejszej sprawie miały zastosowanie dla określenia obszaru oddziaływania inwestycji. Organy obu instancji kompleksowo zweryfikowały zakres oddziaływania projektowanej inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), zwanej dalej rozporządzeniem, nie pomijając jednocześnie zagadnień związanych z geotechnicznymi warunkami posadowienia budynków, które wynikały z załączonej do projektu budowlanego dokumentacji geologiczno-inżynierskiej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ujawnione cechy projektowanej zabudowy, w tym jej funkcja, gabaryty oraz sposób usytuowania względem działki skarżącej, od której teren inwestycji oddziela dodatkowo pas gruntu stanowiący fragment działki nr [...] , uzasadniały stwierdzenie, że realizacja projektowanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego z infrastrukturą towarzyszącą nie ograniczy skarżącej w prawie do zagospodarowania i zabudowy nieruchomości sąsiadującej z inwestycją z punktu widzenia wymogów obowiązującego prawa. W tym zakresie należy stwierdzić, że nie doszło do zarzucanego naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i pozbawienie skarżącej kasacyjnie statusu strony w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę na przedmiotowej inwestycji.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zarzutów, jakoby pominiętą normatywną płaszczyzną oceny odziaływania inwestycji mogącą stanowić podstawę do przyznania skarżącej kasacyjnie statusu strony lub też punktem wyjścia do analizy jej statusu w postępowaniu, mogły być normy przepisów art. 140 i art. 144 k.c. Wskazane regulacje nie mogą być w okolicznościach sprawy postrzegane jako przepisy, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Są one bowiem ustawowymi wyznacznikami treści i granic własności, które kształtują konkretny model własności jako prawa podmiotowego. Tym samym regulacje te, nie tyle ograniczają abstrakcyjnie pojmowaną własność, co ją kształtują w polskim systemie prawnym. Regulacje kształtujące treść i granice prawa właściciela, w tym w zakresie zagospodarowania, nie mogą stanowić jednocześnie przepisów odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu. Dodatkowo należy zauważyć, że roszczenia i uprawnienia związane z prawem sąsiedzkim należą do sfery prawa cywilnego, a spory z tym związane należą do spraw cywilnych w rozumieniu art. 1 Kodeksu postępowania cywilnego, które pozostają poza zakresem kompetencji organów administracji publicznej oraz poza kognicją sądów administracyjnych, które zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.
Zarzuty kasacyjne koncentrujące się na wadliwie pomiętych przy ocenie statusu skarżącej jako strony zagadnieniach związanych z oddziaływaniem wykopów przewidzianych w ramach projektowanej inwestycji na budynek skarżącej oraz braków w zaprojektowanym układzie komunikacyjnym nieuwzględniającym przebiegającej przez działkę nr [...] służebności przejazdu i przechodu, jako niezasadne nie zdołały podważyć dokonanej przez Sąd a quo kontroli legalności decyzji Wojewody.
Niezasadne okazały się zarzuty niewłaściwego zastosowania § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia w sprawie geotechnicznych warunków posadowienia budynków w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy i Sąd a quo odnieśli się do oddziaływania wykopów objętych projektowaną inwestycją zasadnie wskazując, że dotyczy to etapu realizacji inwestycji i pozostaje w sferze interesu faktycznego skarżącej. Przepis ten bowiem nie jest źródłem ograniczeń normatywnych sfery prawnej skarżącej a stanowi wyłącznie o potrzebie weryfikacji w procesie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia budynków wzajemnego oddziaływania obiektu budowlanego z obiektami sąsiadującymi. Wynik tych ustaleń, zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia przybierać może różną formę w zależności od kategorii geotechnicznej budynku i warunków gruntowych. W niniejszej sprawie zagadnienia geotechniczne ujęte w dokumentacji projektowej w formie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej w sposób wymagany prawem obrazują oddziaływanie w tym zakresie projektowanej inwestycji i wskazują na zalecenia minimalizujące ewentualny wpływ na środowisko, w tym obowiązek wykonywania prac pod nadzorem geologicznym i budowlanym (s. 111-112 projektu budowlanego). W dokumentacji tej w zakresie oddziaływania projektowanych prac budowlanych stwierdzono, że ewentualne negatywne zjawiska związane z ich prowadzeniem, w tym miejscowa zmiana struktury gruntu i gleby, mogą wystąpić na niewielkim obszarze, w krótkim przedziale czasowym i na niewielką skalę. Lektura wskazanej dokumentacji projektowej nie potwierdza sugerowanego przez skarżącą takiego negatywnego wpływu realizacji inwestycji, w tym wykonywanych w jej ramach wykopów, z którym określone przepisy odrębne, wyraźnie wskazane, łączyłyby ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowie jej nieruchomości. Notyfikowane w tym zakresie przez skarżącą obawy mają wyłącznie charakter hipotetycznych przypuszczeń, których nie urealniły stwierdzenia opinii technicznej powołanej w toku postępowania przez skarżącą. W opinii tej bowiem, nieopierającej się na konkretnych danych geotechnicznych i projektowych przedmiotowej inwestycji, wysnuto wnioski o obszarze jej oddziaływania obejmującym nieruchomość skarżącej bez odwołania się do konkretnych przepisów obowiązującego prawa, które winny stanowić wyłączną normatywną podstawę takich ustaleń. Obszar oddziaływania obiektu stanowi bowiem kategorią prawną kształtowaną zgodnie z definicją ustawową określonymi, odrębnymi przepisami prawa, ograniczającymi normatywnie prawo do zagospodarowania określonej nieruchomości z uwagi na obiekt będący przedmiotem inwestycji. Tak rozumiany obszar oddziaływania nie jest zatem wyznaczany poprzez dowolną w istocie ocenę, że istnieje chociażby możliwość oddziaływania, ale powinien być wynikiem oceny, czy określony przez inwestora obiekt zrealizowany zgodnie z projektem budowlanym, w skonkretyzowanym tam układzie parametrów, będzie oddziaływał w sposób, który wpłynie z uwagi na określone normy prawne na uprawnienia właściciela do zagospodarowania jego nieruchomości zgodnie ze swoją wolą.
Jeśli zaś chodzi o kwestię wpływu projektowanej zabudowy na zmianę stosunków wodnych poprzez utrudnienie naturalnego spadku wód opadowych z działki skarżącej, prowadzącą – jej zdaniem – do naruszenia art. 234 ust. 1 Prawa wodnego, to wyrażone tam normy nie kształtują interesu prawnego skarżącej. Przepis ten określa bowiem zakaz zmiany kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych oraz kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, jak również zakaz odprowadzania wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie, a nie odnosi się do utrudnień związanych ze spływaniem wód z terenów sąsiednich jako następstw realizacji inwestycji budowlanej na działce sąsiedniej. Rozwiązanie projektowe w zakresie odprowadzania wód opadowych i roztopowych z działki zainwestowanej do kanalizacji poprzez odbiornik zlokalizowany w ul. Królowej Jadwigi jest przewidziane wyłącznie dla tej projektowanej inwestycji i nie pozostaje w związku z systemem kanalizacji deszczowej funkcjonującym na działce skarżącej, z której wody opadowe odprowadzane są do odbiornika w al. Panieńskich Skał. Nie istnieje zatem taki związek pomiędzy tymi systemami, który mógłby determinować zakres uprawnień skarżącej.
Niezasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 34 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z § 6 ust. 2, § 7 i § 8 rozporządzenia w sprawie projektu budowlanego, które skarżąca łączy z brakiem odzwierciedlenia w projekcie zagospodarowania terenu służebności przejazdu, przechodu, przeprowadzania mediów i ich naprawy przebiegającej przez fragment działki nr [...] ustanowionej na rzecz każdoczesnego właściciela działki nr [...] i tym samym uchybienie obowiązkowi określenia układu komunikacyjnego.
Przede wszystkim, jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, wskazana służebność nie jest uprawnieniem skarżącej kasacyjnie tylko każdoczesnego właściciela działki nr [...] , dlatego rozwiązania projektowe w zakresie odnoszącym się do tego prawa nie mogą wpływać na jej sytuację prawną. Z tego powodu wskazane okoliczności pozostają bez wpływu na ocenę statusu prawnego skarżącej w postępowaniu o pozwolenie na budowę na działce sąsiedniej nr [...] . W tej sytuacji choć ustosunkowywanie się do merytorycznych zarzutów skarżącej w zakresie poszczególnych elementów projektu nie ma podstaw prawnych to tytułem wyjaśnienia wskazać należy, że projekt budowlany nie przewiduje ciągu pieszo-jezdnego na fragmencie nieruchomości objętym służebnością, więc nie było potrzeby odzwierciedlania tego elementu komunikacji w tym miejscu, a zagospodarowanie terenu, przez który przebiega służebność w formie powierzchni biologicznie czynnej ex definitione nie wyklucza jej wykorzystania zgodnie z treścią służebności.
Zarzuty skierowane pod adresem przepisów obowiązującego na terenie inwestycji planu miejscowego również okazały się niezasadne. W pierwszej kolejności należy odnieść się do sposobu sformułowania tych zarzutów poprzez wskazanie naruszonych przepisów § 9 pkt 2 lit. a i § 10 ust. 5 pkt 2 lit. b jako przepisów aktu określonego jako "MPZP "Wola Justowska – Sanie Uroczysko". Nie jest to prawidłowy sposób formułowania podstaw kasacyjnych, gdyż nie wskazano ani organu uchwałodawczego ani daty podjęcia uchwały ani publikatora urzędowego, które to informacje pozwalają na niezbędną identyfikację aktu, norm którego dotyczą zarzuty. Sąd zidentyfikował jednak obowiązującą na terenie inwestycji uchwałę Nr XLV/587/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 maja 2012 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Wola Justowska - Sarnie Uroczysko" i przeanalizował postawione zarzuty, co doprowadziło do uznania ich za niezasadne.
Objęty zarzutem przepis § 9 pkt 2 lit. a planu stanowi, zakaz wprowadzania zmian w ukształtowaniu terenu za wyjątkiem prac ziemnych związanych z posadowieniem budynków. Nie można zatem upatrywać naruszenia powyższego zakazu w tym, że projekt budowlany zmienia ukształtowanie działki zainwestowanej, skoro roboty w tym zakresie, jako związane z posadowieniem budynku, objęte są przewidzianym w hipotezie tego przepisu wyjątkiem.
Natomiast przywołany zarzut naruszenia § 10 ust. 5 pkt 2 lit. b planu nie koresponduje z treścią towarzyszącego mu uzasadnienia, co czyni go zupełnie nieczytelnym. Poza tym z treści tak postawionych zarzutów nie wynika taki ich wpływ na sferę prawną skarżącej, który mógłby kształtować jej legitymację procesową i otwierać możliwość do merytorycznego weryfikowania jej zarzutów.
Podsumowując zarzuty skargi kasacyjnej nie podważyły stanowiska organu odwoławczego i Sądu pierwszej instancji odnośnie braku oddziaływania planowanej inwestycji na działkę skarżącej w sposób generujący ograniczenia wynikające z konkretnych przepisów odrębnych, które mogłyby kształtować jej interes w tej sprawie.
Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09). Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji do zarzucania błędnego rozstrzygnięcia sprawy.
Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku z jakich powodów stanowisko skarżącej nie zasługiwało na uwzględnienie. Zresztą jak pokazuje lektura skargi kasacyjnej, postawione w jej petitum zarzuty, a także ich uzasadnienie dobitnie dowodzą, że stanowisko Sądu pierwszej instancji wyrażone zostało w sposób na tyle zrozumiały, iż pozwoliło skarżącej kasacyjnie na polemikę i jego negowanie. Polemika ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może jednak usprawiedliwiać zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W konsekwencji nie potwierdziły się, powiązane z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., naruszenia przepisów art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 232 zd. drugie k.p.c.
Sąd Wojewódzki dochodząc do uprawnionego wniosku, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego i procesowego słusznie zastosował art. 151 p.p.s.a., co uzasadniało oddalenie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwionej na podstawie art. 184 p.p.s.a.