II OSK 3066/19

II OSK 3066/19 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2022-10-12
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-27
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Czerwiński
Jerzy Stankowski
Paweł Miładowski /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
IV SA/Wa 468/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-04-16
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu admininstracji
Powołane przepisy
Dz.U. 2017 poz 1073
art. 61 ust. 1 pkt 4
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 3 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 468/19 w sprawie ze skargi R. K. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia 20 grudnia 2018 r. nr ES.224.178.2018.DT w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz R. K. kwotę 677 (sześćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 468/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych, zwanego dalej "DGLP", w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.
Postanowieniem z dnia 31 marca 2014 r., Nr 204/14, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, zwany dalej "DRDLP", w Warszawie, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6, art. 60 ust. 1 oraz art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647), zwanej dalej "u.p.z.p.", odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji w zakresie ochrony gruntów leśnych w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego, jednorodzinnego, z garażem, wraz z infrastrukturą towarzyszącą i zagospodarowaniem terenu, na działce o nr [...], w obrębie [...], położonej przy ul. [...], wraz z budową zjazdu z ul. [...] (działka nr [...]) na ww. posesję, na terenie [...] w W..
Zażalenie na ww. postanowienie wniósł skarżący.
Na skutek ww. zażalenia DGLP wydał w dniu 19 grudnia 2014 r. postanowienie, którym utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. W wyniku wyroku NSA z dnia 28 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2905/15, postanowienie DGLS zostało uchylone.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wydał w dniu 20 grudnia 2018 r. postanowienie nr ES.224.178.2018.DT, którym utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji.
Organ II instancji wskazał, że uzyskał w sprawie stanowisko Urzędu m.st. Warszawy, z którego wynika, że należy domniemywać, że tereny leżące w granicach uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w W. objęte były zgodą na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Niestety nie zachowała się ta zgoda. Uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w Warszawie nie podlegał unormowaniom ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, oraz że w ramach sporządzania tego planu nie przeprowadzano procedury uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Teren inwestycji nie był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia. Organ II instancji odnotował też, że skarżący przedstawił swoje stanowisko w sprawie, które nie jest zgodne z faktami przedstawionymi przez ww. Urząd. Mając na względzie treść art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. organ stwierdził, że przepis ten przewiduje możliwość uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie w przypadku gdy zgoda na zmianę przeznaczenia była uzyskana do planu uchwalanego na podstawnie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym. Z ustaleń DGLP jednoznacznie wynika, że teren działki ewidencyjnej nr [...] nie uzyskał takiej zgody, jednoznacznie także wyjaśniono, że uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w W. nie podlegał unormowaniom ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym, oraz że w ramach sporządzania tego planu nie przeprowadzano procedury uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. W związku z tym uznać należy, że w tym przypadku nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W związku z tym nie zachodziły tu przesłanki umożliwiające uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Powyższe postanowienie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia:
- art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przez odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy na skutek błędnego uznania, że nie wydano zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne na etapie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] nr VII/91/94 z dnia 29 listopada 1994 r., pomimo, że w przedmiotowym planie miejscowym określono dla przedmiotowego terenu przeznaczenie pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne;
- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niestaranną analizę materiału dowodowego i wyprowadzenie na jego podstawie błędnego (dowolnego) wniosku, że nie została wydana decyzja o zmianie przeznaczenia gruntu na cele nieleśne, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego, w tym m.in. z treści decyzji Prezydenta m.st. Warszawy (podpisanej z up. Prezydenta przez Dyrektora Wojewódzkiego Biura Geodezji i Terenów Rolnych) z dnia 16 czerwca 1982 r., nr 4410/Zo-1040/12/82, wynika, że została wydana decyzja z dnia 23 marca 1982 r., nr RLZ.VIII.7013/II/4/82, dotycząca zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na obszarze Osiedla [...] objętym planem miejscowym z 1994 r. (rozległy teren zamknięty w granicach ABCDEFGHIJKLA zaznaczonych na mapie stanowiącej załącznik do ww. decyzji z dnia 16 czerwca 1982 r.); z kolei z treści planu miejscowego dla Osiedla [...] z 1994 r. wynika, że przedmiotowy teren został przeznaczony na cele budownictwa jednorodzinnego (symbol MN) oraz na cele budownictwa jednorodzinnego na gruntach leśnych (MNz);
- art. 76 § 1 K.p.a. przez nieuwzględnienie przy ocenie materiału dowodowego okoliczności, iż ww. decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 16 czerwca 1982 r. ma charakter dokumentu urzędowego, a tym samym stwierdzony w jej treści fakt wydania ww. decyzji z 23 marca 1982 r. dotyczącej zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na obszarze Osiedla [...] (rozległy teren zamknięty w granicach ABCDEFGHIJKLA, zaznaczonych na mapie stanowiącej załącznik do ww. decyzji z dnia 16 czerwca 1982 r.) na cele nieleśne korzysta z domniemania prawdziwości.
W odpowiedzi na skargę DGLP wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 468/19, oddalając skargę, powołał się na treść art. 153 p.p.s.a. i wskazał na moc wiążącą ww. wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2905/15.
Zgodnie z tym wyrokiem wymagane było dokonanie oceny czy przedmiotowy teren był objęty zgodą na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, uzyskaną przy sporządzaniu uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] w W. z dnia 29 listopada 1994 r.
Następnie Sąd I instancji przywołał treść art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a także uchwały NSA z dnia 29 listopada 2010 r. o sygn. akt II OPS 1/10.
Mając to na względzie Sąd stwierdził, że przesłanką konieczną do uznania wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy za spełniony jest zatem "skonsumowanie" zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który wygasł na podstawie ustawy z 1994 r. Dlatego dopuszczalność przedmiotowej inwestycji w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jest bezwzględnie uzależniona od wykazania, że teren inwestycji był objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu uprzednio obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, że teren ten był objęty dwoma różnymi planami, tj. 1) miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonym uchwałą Rady m.st. Warszawy z dnia 28 września 1992 r., nr XXXV/199/92 oraz; 2) planem zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...], zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] nr VII/91/94 z dnia 29 listopada 1994 r.
Sąd wskazał, że ww. plan miejscowy z 1994 r. został uchwalony w trybie przepisów ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 103 poz. 446). Zgodnie z tym planem przedmiotowy teren był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (strefa D, teren o symbolu 11MN i 11 MNz).
Jednocześnie w "Ustaleniach ogólnych w zakresie przestrzennym" planu (2.2.1 - zasady realizacji planu pkt 16) zapisano, co następuje: "na działkach leśnych możliwość zabudowy istnieje jedynie po uprzednim wystąpieniu właściciela działki i zgodzie Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego odnośnie odlesienia".
Ponadto Sąd uwzględnił okoliczność, że w ww. decyzji z 16 czerwca 1982 r. znalazła się wzmianka że "niniejszą decyzją nie objęto gruntów leśnych znajdujących się w granicach przedmiotowej lokalizacji – na wyżej wymienione grunty leśne została wydana odrębna decyzja z dnia 23 marca 1982 r. nr RLZ.VIII.7013/II/4/82.".
Mając na względzie powyższe ustalenia Sąd stwierdził, że pomimo niezachowania się (w przeciwieństwie do decyzji z 16 czerwca 1982 r.) egzemplarza ww. decyzji z 23 marca 1982 r., sam fakt jej wydania został w dostatecznym stopniu uprawdopodobniony (poprzez ww. poczynienie o niej wzmianki w dokumencie urzędowym, jakim jest decyzja z 16 czerwca 1982 r.). Niemniej w ocenie Sądu, w planie miejscowym lokalny prawodawca powinien wyrazić jednoznaczną wolę skonsumowania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu, tj. w oparciu o nią zawrzeć w planie takie postanowienia, które w sposób stanowczy i bezwarunkowy przeznaczają dany teren na cele nieleśne. Zdaniem Sądu, ten wymóg nie został spełniony w planie z 1994 r. w sytuacji, w której: 1) w planie tym w ogóle nie powołano się na decyzję "leśną" z dnia 23 marca 1982 r. (sam fakt powołania się na decyzję "rolną" z dnia z dnia 16 czerwca 1982 r., wspominającą o decyzji "leśnej", nie może być traktowany jako pośrednie wyrażenie przez uchwałodawcę skonsumowania decyzji "leśnej"), 2) treść "Ustaleń ogólnych w zakresie przestrzennym" planu (2.2.1 – zasady realizacji planu pkt 16) daje przekonujące podstawy do formułowania wniosku, iż uchwałodawca planistyczny traktował teren, na którym znajduje się teren inwestycji (a szerzej – objęte planem działki leśne), jako teren, który nie został jeszcze objęty procedurą prowadzącą do zmiany przeznaczenia leśnego na nieleśny, i który dopiero wymaga przeprowadzenia takiej procedury. Następnie Sąd, powołując się na treść art. 7 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11 poz. 79), a w szczególności na ust. 2 pkt 3 tego artykułu, i zestawiając go z treścią ww. planu z 1994 r., stwierdził, że przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 2 wymaga wyrażenia zgody przez terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia wojewódzkiego. Wprawdzie plan wskazuje także na konieczność "uprzedniego wystąpienia właściciela działki", co mogłoby sugerować konflikt z art. 7 ust. 3 ustawy, wskazującym jako podmiot wyłącznie legitymowany do występowania o ww. zgodę – organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego, niemniej pozorność tego konfliktu można łatwo wyjaśnić tym, iż przez "uprzednie wystąpienie właściciela działki" plan rozumiał wyłącznie zgłoszenie przez właściciela działki zamiaru jej zabudowania właśnie ww. organowi administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego, która to inicjatywa właściciela obligowałaby ten organ do wszczęcia procedury przewidzianej w art. 7 ww. ustawy z 1982 r. Ponadto Sąd wskazał, że podstawę prawną wyłączenia z produkcji gruntów przeznaczonych na cele nierolnicze lub nieleśne stanowił art. 13 ust. 1 ww. ustawy z 1982 r. Zestawiając analizowane postanowienia planu z tymże przepisem, Sąd uznał, że postanowienia te odnoszą się wyłącznie do procedury wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej (podczas, gdy kwestia zmiany przeznaczenia tych gruntów na cele nieleśne miałaby wynikać z omówionego wcześniej, a wykazywanego przez skargę skonsumowania w planie stosownej decyzji z 1982 r.) – przedmiotowe postanowienia ogólne planu nie pozostają z art. 13 ust. 1 w żadnym związku.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zaskarżonego postanowienia; ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.
1) art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 ze zm.) przez błędną wykładnię polegającą na nietrafnym przyjęciu, że:
- do uznania, że doszło do wydania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne niewystarczające jest istnienie zapisu o przeznaczeniu gruntu leśnego na cele budowlane w planie miejscowym, który utracił moc na podstawie przepisu art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym oraz wydanie decyzji w przedmiocie zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne;
- skonsumowanie w treści planu miejscowego decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu przejawia się we wskazaniu konkretnej decyzji w treści planu, a nie wystarczy w tym celu przeznaczenie danego gruntu leśnego na cele budowlane;
2) art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że istniała procedura "następczej" zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne już po uchwaleniu planu miejscowego, która zdaniem Sądu I instancji miała być uruchamiana na wniosek właściciela gruntu, podczas gdy przepis art. 7 ust. 1 wyraźnie przewidywał, że zmiany przeznaczenia gruntu można dokonać tylko w planie miejscowym;
3) art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że właściciel gruntu był uprawniony do wystąpienia o zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne.
Ponadto zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
1) art. 153 p.p.s.a. przez niedokładną analizę prawomocnego wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2905/15, co przejawia się w niedostrzeżeniu. że Sąd ten już wówczas odrzucił przyjętą obecnie przez Sąd I instancji koncepcję uznającą, że fragment tekstu planu miejscowego dla osiedla [...] z 1994 r., odnoszący się do konieczności złożenia przez właściciela gruntu leśnego wniosku o jego "odlesienie" odnosi się do zmiany przeznaczenia gruntu na cele nieleśne (podczas gdy w rzeczywistości odnosi się on do wystąpienia przez właściciela o wyłączenie gruntu z produkcji leśnej), a także niedostrzeżeniu okoliczności, iż już w dniu 28 lipca 2017 r. NSA znał treść planu miejscowego dla osiedla [...] z 1994 r. i z treści tego planu nie wyprowadził wniosku, że przedmiotowy teren nie został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne, lecz uznał za zasadne przeprowadzenie przez organ odwoławczy poszukiwań decyzji o zmianie przeznaczenia gruntu;
2) art. 133 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niedokładną analizę wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2905/15 i akt sprawy, co skutkowało niedostrzeżeniem, że NSA odniósł się do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób odmienny niż Sąd I instancji, zaś materiał dowodowy zgromadzony wg stanu na dzień wydania ww. wyroku, zdaniem NSA, nie dawał podstaw do twierdzenia, że dla przedmiotowej nieruchomości nie wydano zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne;
3) art. 133 § 1 p.p.s.a. przez niestaranną analizę akt sprawy, w tym zaskarżonego postanowienia i formułowanie wniosków sprzecznych ze zgromadzonym materiałem dowodowym, co przejawia się m.in. w nieuwzględnieniu treści planu miejscowego dla osiedla [...] z 1994 r., w tym m.in. załącznika graficznego do tego planu, z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na terenie leśnym (WSA pominął okoliczność, iż w planie miejscowym wyraźnie odróżniono grunty leśne, dla których nie zmieniono przeznaczenia od gruntów, dla których zmieniono przeznaczenie, gdyż zostały oznaczone różnymi symbolami na załączniku graficznym do planu);
4) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niestaranne przedstawienie treści wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2905/15 w zakresie kluczowych motywów rozstrzygnięcia Sądu, w tym błędne wskazanie, że Sąd uwzględnił tylko jeden zarzut skargi kasacyjnej, podczas gdy NSA uwzględnił cztery zarzuty skargi kasacyjnej; NSA sformułował przy tym m.in. ocenę prawną, że ze zgromadzonego ówcześnie materiału dowodowego nie można wyprowadzić wniosku, że na etapie sporządzenia planu miejscowego dla osiedla [...] z 1994 r. nie wydano zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości na cele nieleśne;
5) art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. przez merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy za organ zamiast dokonania kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, co przejawia się w: - nierozważeniu trafności motywów rozstrzygnięcia organu centralnego, w tym m.in. trafności kluczowej tezy postawionej przez organ, że uproszczony plan miejscowy z 1994 r. dla osiedla [...] nie był planem, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym;
- sformułowaniu własnych motywów rozstrzygnięcia niespójnych z treścią uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, co stanowi w istocie podjęcie rozstrzygnięcia za organ i nie mieści się w granicach sądowej kontroli rozstrzygnięć organów administracji sprawowanej przez sądy administracyjne;
6) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się do trafności motywów rozstrzygnięcia organu odwoławczego i sformułowanie zamiast tego własnych motywów przez Sąd I instancji, a także niestaranne przedstawienie przez Sąd I instancji treści zaskarżonego postanowienia w zakresie kluczowych motywów tego rozstrzygnięcia, gdyż pominięto postawioną przez organ odwoławczy tezę, że plan miejscowy dla osiedla [...] – ze względu na jego uchwalenie w trybie ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 – nie był planem, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (tj. planem, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.);
7) art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne uznanie, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, podczas gdy należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz postanowienie I instancji z uwagi na ich wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
8) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przez nieuchylenie zaskarżonego postanowienia na skutek przeoczenia oczywistego naruszenia prawa materialnego przez organ odwoławczy;
9) art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 K.p.a. przez dokonanie oceny materiału dowodowego bez uwzględnienia reguł dowodowych określonych w K.p.a. w tym w szczególności w art. 8 K.p.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej w 2017 r.), w tym interpretacja na niekorzyść strony wątpliwości co do okoliczności istotnych dla sprawy;
10) art. 122 i art. 119 pkt 3 w zw. z art. 90 § 1 i § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP przez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy przez Sąd I instancji pomimo, że przedmiotowa sprawa ma charakter skomplikowany, gdyż już raz była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny (który uchylił zaskarżony wyrok Sądu I instancji i postanowienie organu), a także wymagała wyjaśnienia z udziałem strony istotnych dla sprawy okoliczności, których wyjaśnienia Sąd I instancji zaniechał.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, choć nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty zawierają usprawiedliwione podstawy.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W tej jednak sprawie nie zaistniały okoliczności skutkujące nieważnością postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), dlatego Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie art. 188 p.p.s.a.
Ma rację skarżący formułując te spośród zarzutów skargi kasacyjnej, w których wskazuje, że przed uchwaleniem planu miejscowego z 1994 r. została udzielona zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w ramach Osiedla [...].
Po pierwsze, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. następującego warunku – teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W odniesieniu do treści tego przepisu skarżący trafnie podnosi, że norma prawa zawarta w tym przepisie dotyczy także ww. planu miejscowego z 1994 r. uchwalonego na podstawie ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw. Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15 poz. 139) miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepis ten nie dotyczył tylko planów miejscowych uchwalonych na podstawie ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. Nr 17 poz. 99 ze zm.), lecz także innych planów miejscowych, w tym obowiązujących na podstawie art. 47 ustawy o planowaniu przestrzennym z 1984 r., czy też uchwalonych na podstawie ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw. Artykuł 67 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. nie zawiera w tym zakresie żadnego wyłączenia.
Po drugie, w niniejszej sprawie uzyskano dowód w postaci ww. decyzji z 16 czerwca 1982 r. wydanej z upoważnienia Prezydenta m.st. Warszawy przez Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Geodezyjnego i Terenów Rolnych, w której znalazła się wzmianka, że "niniejszą decyzją nie objęto gruntów leśnych znajdujących się w granicach przedmiotowej lokalizacji – na wyżej wymienione grunty leśne została wydana odrębna decyzja z dnia 23 marca 1982 r. nr RLZ.VIII.7013/II/4/82". W związku z tym Sąd I instancji ocenił, że pomimo niezachowania się egzemplarza ww. decyzji z 23 marca 1982 r., sam fakt jej wydania został w dostatecznym stopniu uprawdopodobniony.
Po trzecie, z powyższego wynika, że przed uchwaleniem planu miejscowego z 1994 r. nastąpiła zgoda na przeznaczenie na cele nieleśne gruntu leśnego.
Po czwarte, plan miejscowy z 1994 r. na przedmiotowym terenie przewidywał przeznaczenie dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Istnieją tym samym podstawy do stwierdzenia, że została udzielona zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego przy sporządzaniu planu miejscowego z 1994 r. Tego rodzaju okoliczności opowiadają zasadzie prawnej wyrażonej w ww. uchwale NSA o sygn. akt II OPS 1/10. Co najistotniejsze został uchwalony plan miejscowy, który przedmiotowy teren przeznaczał pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną. Jeżeli "skuteczność" udzielonej zgody jest zależna od jej wykorzystania na potrzeby sporządzenia planu, to okoliczność podjęcia planu miejscowego zmieniającego przeznaczenie gruntu leśnego potwierdza, że organ planistyczny uwzględnił decyzję wyrażającą zgodę na taką zmianę. Zgoda tego rodzaju nie ma bowiem charakteru samoistnego. Sama taka decyzja (zgoda) nie rodziła określonych praw i obowiązków w zakresie możliwości wykorzystania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiana przeznaczenia następowała w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Dlatego uzasadniona jest teza, zgodnie z którą "zezwolenie naczelnego organu administracji państwowej wydane na podstawie art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1982 r. Nr 11, poz. 79) nie powoduje zmiany dotychczasowego przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, lecz stanowi akt administracyjny o charakterze ogólnym, będący podstawą dla określenia właściwego przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego" (por. wyrok NSA OZ w Gdańsku z 4 października 1984 r., SA/Gd 714/84, LEX nr 1687983). Co prawda, stosownie do art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw – plan uproszczony sporządza zarząd gminy na podstawie uchwały rady gminy o przystąpieniu do prac nad tym planem, niemniej art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie uzależniał możliwości wyrażenia zgody od podjęcia ww. uchwały intencyjnej, lecz ogólnie stanowił, że podjęcie działań zmierzających do przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne wymaga wyrażenia zgody, co można też interpretować w ten sposób, że wystarczającym warunkiem było uprzednie wyrażenie zgody przed podjęciem jakichkolwiek działań związanych z uchwaleniem planu miejscowego, a więc także przed podjęciem ww. uchwały intencyjnej. Potwierdza to wymóg z § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym naczelnik gminy przedstawia gminnej radzie narodowej projekt planu zagospodarowania przestrzennego, łącznie ze zgodą organu określonego w art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Tym bardziej taką ocenę w okolicznościach niniejszej sprawy potwierdza treść art. 3 ust. 3 ww. ustawy z 1991 r., ponieważ przeznaczenie na cele budownictwa mieszkaniowego terenów chronionych przepisami szczególnymi nie było dopuszczalne, a więc o możliwości zmiany przeznaczenia w tym przypadku można było mówić w sytuacji wyrażenia uprzednio stosownej zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia. Powyższe więc oznacza, że na potrzeby planu miejscowego, w tym uproszczonego, uchwalanego na podstawie ww. ustawy z 1991 r., wymagane było uzyskanie stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych. Przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 oraz o zmianie niektórych ustaw – nie wyłączały stosowania art. 7 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w odniesieniu do obszarów na cele budownictwa mieszkaniowego. Wręcz przeciwnie, w ww. ustawie z 1991 r. dokonano nowelizacji warunku zawartego w art. 7 ust. 5 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wynika z tego, że bez uprzedniej zmiany także przeznaczenia gruntu leśnego nie było możliwości uchwalenia planu miejscowego dotyczącego obszarów na cele budownictwa mieszkaniowego.
Po piąte, w ustawie z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wygaszono decyzji administracyjnych, którymi zmieniono przeznaczenie gruntów na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz. U. Nr 27, poz. 249 i z 1974 r. Nr 38, poz. 230). Oznacza to, że tego rodzaju decyzje pozostawiono w obrocie prawnym, a więc mogły mieć zastosowanie do uchwalania przyszłych planów miejscowych, co dotyczy także ww. decyzji z 23 marca 1982 r. Przy tej ocenie należy uwzględnić treści art. 3 ust. 1 ww. ustawy z 1991 r. Zgodnie z tym przepisem tereny przeznaczone dla potrzeb budownictwa mieszkaniowego wyznacza się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zwanym dalej "planem miejscowym". W razie braku planu miejscowego, rada gminy może uchwalić plan uproszczony. Stosownie zaś do treści art. 3 ust. 2 tej ustawy plan uproszczony jest planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego o ograniczonym zakresie, ustalonym w art. 4 ust. 4. W tych warunkach prawnych art. 3 ust. 1 ww. ustawy z 1991 r. potwierdzał ogólną regułę wynikającą z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie tą regułą przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne można dokonać jedynie w ramach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Taki warunek w niniejszej sprawie został spełniony w związku z treścią planu miejscowego z 1994 r., a bez uprzedniej zgody na zmianę przeznaczenia przedmiotowego terenu decyzją z 23 marca 1982 r. (a przecież sam fakt jej wydania został w dostatecznym stopniu uprawdopodobniony, jak niewadliwie ustalił to Sąd I instancji) bądź innej decyzji nie byłoby możliwym uchwalenie w takim kształcie ww. planu miejscowego z 1994 r.
Po szóste, przedstawionej powyżej ocenie nie przeczy treść ww. planu miejscowego z 1994 r., ponieważ w zasadzie plan ten potwierdza, że nastąpiła zmiana przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne w sposób określony w art. 7 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z tym trybem podjęcie działań zmierzających do przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne wymagało wyrażenia zgody przez właściwy organ. W tych warunkach prawnych uprawnionym jest przyjęcie, że ww. decyzja z 1982 r. mogła stanowić taką zgodę, tym bardziej, że w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (obowiązujący w dacie wydania tej decyzji) przeznaczenie na cele nierolnicze lub nieleśne gruntów rolnych lub leśnych wymagało uzyskania zezwolenia właściwego organu. Także na gruncie tej ustawy przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze lub nieleśne mogło nastąpić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dla tej oceny nie ma znaczenia wskazywana w niniejszej sprawie treść planu miejscowego z 1994 r., zgodnie z którą "na działkach leśnych możliwość zabudowy istnieje jedynie po uprzednim wystąpieniu właściciela działki i zgodzie Wydziału Ochrony Środowiska Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Wojewódzkiego odnośnie odlesienia". Kwestia odlesienia, inaczej wyłączenia gruntu z produkcji leśnej to odrębne od zmiany przeznaczenia gruntu zagadnienie. Wyłączenie gruntu z produkcji związane jest działalnością inwestycyjną. Potwierdza to treść § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 czerwca 1982 r. w sprawie wykonania przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym decyzję w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji wydaje naczelnik gminy, po uzyskaniu przez osobę, o której mowa w § 4, decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji lub decyzji o zmianie sposobu wykorzystania terenu. Także w aktualnym stanie prawnym, tj. na gruncie ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wskazuje się, że przez "inwestycję" rozumie się budowę, jak również modernizację budowli lub urządzeń, które wymagają wyłączenia gruntów z produkcji (art. 4 pkt 24), a wyłączenie z produkcji użytków rolnych oraz gruntów leśnych następuje przed uzyskaniem pozwolenia na budowę albo dokonaniem zgłoszenia budowy lub wykonania robót budowlanych, o których mowa w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (art. 11 ust. 4). Stąd w planie miejscowym z 1994 r. powtórzono niejako wymóg prawny dotyczący odlesienia co jednak dotyczy etapu zabudowy działki leśnej, a nie zmiany jej przeznaczenia na cele nieleśne. W tym też kontekście ma rację skarżący, że właściciel gruntu nie był uprawniony do wystąpienia o zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne. Taka zaś powinność na nim ciążyła w odniesieniu do wymogu odlesienia.
Po wtóre, przy stosowaniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie można też nie uwzględnić, że ustawodawca przedłużył ważność zgód na zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, wydawanych przy sporządzaniu planów miejscowych, które utraciły ważność w związku z wejściem w życie ww. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r. W odniesieniu do tej kwestii prawnej w uzasadnieniu ww. uchwały NSA o sygn. akt II OPS 1/10 stwierdzono, że ideą przyświecającą zamieszczeniu w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. sformułowania "teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1" było to, aby decyzje o warunkach zabudowy w przypadku braku planów można było wydawać dla terenów, które zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów, jeżeli zgoda została uwzględniona w planach, które utraciły moc, a zmiana przeznaczenia tych gruntów została dokonana w tych planach. Przyjęcie zaś odmiennego poglądu powodowałoby zaś nieuwzględnienie w stopniu wystarczającym postulowanych zasad oraz znaczenia części drugiej przepisu art. 61 ust. 1 pkt 4 – jako regulacji mającej złagodzić skutki utraty mocy przez "stare" plany. Ma to zaś swoje niejako "zakotwiczenie" w konstytucyjnej zasadzie ochrony prawa własności. Prawo własności choć podlega ograniczeniom (nie jest absolutne), to jednak korzysta z ochrony prawnej wiążącej się z prawem do zabudowy i zasadą wolności budowlanej, co też wpisuje się w zagadnienie prawne dotyczące zakresu i wykonywania prawa własności.
Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 i ust. 3 Konstytucji RP; art. 7 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; a także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 p.p.s.a. – zawierają usprawiedliwione podstawy.
Przedstawiona powyżej ocena prawna potwierdza trafność zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a.; art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a.; art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Analiza akt sprawy daje podstawy do stwierdzenia, że przedmiotowa nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną na terenie leśnym, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu I instancji z uwagi na ich wydanie z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena w tym zakresie zawiera elementy, które wskazują, że organy uzgadniające obu instancji dokonały oceny materiału dowodowego bez uwzględnienia reguł dowodowych określonych w K.p.a., w tym w szczególności w art. 8 K.p.a. wyrażającym m.in. zasadę zaufania do władzy publicznej.
Brak jest zaś podstawy do uwzględnienia zarzutów skargi kasacyjnej, które związane są z oceną prawną wyrażoną w ww. wyroku NSA o sygn. akt II OSK 2905/15. W tym bowiem wyroku NSA przesądził jedynie o tym, że organ odwoławczy nie sformułował tezy o braku uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne przy sporządzaniu uproszczonego planu zagospodarowania przestrzennego dla Osiedla [...] z 1994 r., lecz w tym zakresie zupełnie się nie wypowiadał. Sąd I instancji uwzględnił zaś tą ocenę wskazując, że koniecznym było ustalenie przez DGDLP, czy zgodą tego rodzaju został objęty ww. teren przy uchwalaniu planu z 1994 r. Skarżący powinien mieć na względzie, że wiążąca ocena prawna wyrażona w wyroku Sądu Administracyjnego nie może być domniemana, lecz ma wynikać z wprost wyrażonego stanowiska przez Sąd. W głównej mierze zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 153 p.p.s.a.; art. 133 § 1 w zw. z art. 153 p.p.s.a.; art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. powołują się na treści, które nie stanowiły podstawy do wydania przez NSA wyroku o sygn. akt II OSK 2905/15, lecz aktualnie są wynikiem określonych oczekiwań skarżącego co do skutków związanych z ww. wyrokiem NSA – dlatego ww. zarzuty skargi kasacyjnej nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie można doszukać się wskazywanego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. To, że Sąd I instancji nie odniósł się do oceny organu, że plan miejscowy dla osiedla [...] – ze względu na jego uchwalenie w trybie ustawy z dnia 4 października 1991 r. o zmianie niektórych warunków przygotowania inwestycji budownictwa mieszkaniowego w latach 1991-1995 – nie był planem, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (tj. planem, który utracił moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.), nie świadczy o wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku w stopniu, którym miał istotny wpływ na wynik sprawy. Ocena taka wynika z tego, że brak przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Sąd I instancji wyprowadził z innych względów, bo związanych z tym czy w badanym planie uchwałodawca planistyczny wyraził jednoznaczną wolę skonsumowania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nieleśne. Zdaniem Sądu I instancji, wymogi te nie zostały spełnione w planie z 1994 r. Ocena zaś w tym zakresie dotyczy kwestii merytorycznych, które nie mogą być kwestionowane w oparciu o zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ przepis ten dotyczy wyłącznie elementów konstrukcyjnych uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, takich jak: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tego rodzaju elementy zawiera zaś uzasadnienie zaskarżonego wyroku.
Ponadto zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 122 i art. 119 pkt 3 w zw. z art. 90 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 45 Konstytucji RP nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wskazywanego w ramach tych podstaw skargi kasacyjnej naruszenia prawa nie uzasadnia okoliczność, że przedmiotowa sprawa ma charakter skomplikowany. Niezależnie od sposobu procedowanego trybu, czy to na rozprawie z udziałem stron, czy w trybie uproszczonym, w świetle zebranego materiału dowodowego to Sąd I instancji uprawniony był do dokonania wszechstronnej oceny prawnej i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie akt sprawy. Poza tym odmienna ocena Sądu I instancji niż wyrażana w merytorycznym stanowisku skarżącego nie potwierdza naruszenia prawa skarżącego do sądu.
Mając powyższe na względzie, skoro końcowo uwzględnieniu podlegała skarga kasacyjna i jednocześnie wypowiedziana powyżej ocena przemawia za uznaniem wadliwości zaskarżonego wyroku, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony był do zastosowania art. 188 p.p.s.a. Tym samym zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie z dnia 31 lipca 2014 r., Nr 204/14.
Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy obu instancji wezmą pod uwagę przedstawioną powyżej ocenę prawną, w szczególności w zakresie istnienia zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, czego potwierdzeniem jest treść ww. planu miejscowego z 1994 r.
Z tych względów, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.