II OSK 306/20

II OSK 306/20 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-02-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2020-01-30
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Żak /sprawozdawca/
Arkadiusz Despot - Mładanowicz
Wojciech Mazur /przewodniczący/
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Nadzór budowlany
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 943/19 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-11-15
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone wyroki i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 141 § 4, art. 185 § 1, art. 200, art. 203 pkt 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2018 poz 1202
art. 51 ust. 2 pkt 2 i ust. 7, art. 32 ust. 4 pkt 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 943/19 w sprawie ze skargi Z. P. i A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Z. P. i A. P. solidarnie na rzecz P. F. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 15 listopada 2019 r., sygn. VII SA/Wa 943/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Z. P. i A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z [...] lutego 2019 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji i zasądził na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sądowego.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.
Opisaną na wstępie decyzją z [...] lutego 2019 r. [...]WINB po rozpatrzeniu odwołania Z. i A. P. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. (PINB) z 18 stycznia 2019 r., nr [...], nakładającą na E. F. obowiązek wykonania do 30 kwietnia 2019 r. w budynku mieszkalnym na działce nr ew. [...]przy ul. [...]w W.ściany nośnej gr. 0,24 m np. z podwójnej cegły lub z bloczków z betonu komórkowego na połączeniu z budynkiem mieszkalnym na działce nr ew. [...], z dylatacją pomiędzy ścianami np. ze styropianu.
W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek Z. P. przeprowadzono kontrolę robót budowlanych wykonywanych przez E. F. na jej działce nr ew. [...] położonej w W.. W toku kontroli przeprowadzonej
16 października 2018 r. PINB ustalił, że E. F. usunęła ścianę budynku wykonaną ze stelażu drewnianego - rozstaw ok. 1,5 m, obitą płytą pilśniową, na której znajdowała się tapeta. Według E. F. ściana ta nie była nośna, gdyż przylegała do ściany sąsiedniego budynku stanowiąc element wykończenia wnętrza mieszkania. Pełniła funkcję ocieplenia. Według Z. P. ściana była oddalona od ściany jej budynku ok. 30 cm i między ścianami było przejście. W ocenie Z. P. wykonano fundament pod wymurowanie ściany.
Postanowieniem z 25 października 2018 r. organ wstrzymał roboty budowlane i nałożył obowiązek złożenia oceny technicznej z opisem czynności koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Postanowieniem z 19 grudnia 2018 r. MWINB utrzymał to postanowienie w mocy. W dniu 16 stycznia 2019 r. E. F. złożyła ocenę techniczną. MWINB uznał, że zaskarżona decyzja PINB, wydana w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm.), dalej "p.bud.", jest prawidłowa. Z ustaleń kontrolnych oraz oceny technicznej mgr. inż. M. J. wynika, że budynek nie jest zamieszkały, inwestor zamierza zmienić sposób użytkowania na gospodarczy, jakość robót i stan techniczny budynku odpowiada normom i przepisom budowlanym. Zalecono wykonanie ściany nośnej gr. 24 cm np. z podwójnej cegły lub z bloczków z betonu komórkowego na połączeniu z sąsiadującym budynkiem, zapewniającej możliwość przesuwu względem przyległego budynku. Dylatację można wykonać ze styropianu grubości 2 cm.
W skardze na powyższą decyzję Z. P. i A. P. zarzucili naruszenie:
1) art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez powierzchowną kontrolę decyzji i nieustalenie przebiegu granicy między działką nr [...] a nieruchomością inwestora (dz. nr [...]). W konsekwencji nieustalenie położenia budynku skarżących, o który miałby zostać oparty budynek E.F., co skutkowało nakazaniem wykonania prac przekraczających granicę nieruchomości, co do części, do której inwestor nie dysponuje na cele budowlane;
2) art. 5 ust. 1 w zw. art. 32 ust. 4 pkt 2 p.bud. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietni 2002 r. (Dz.U. Nr 75, poz. 690), dalej "war.tech.", w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.bud. poprzez nakazanie wykonania robót przekraczających granicę nieruchomości inwestora, tj. na nieruchomości skarżących, co do której inwestor nie ma prawa dysponowania na cele budowlane.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę wskazał, że z art. 51 p.bud. nie wynika wprawdzie obowiązek żądania od inwestora złożenia oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością cele budowlane, jak ma to miejsce w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, tym niemniej jest to okoliczność istotna prawnie w postępowaniu naprawczym. Skutkiem braku jednoznacznego odwołania do art. 32 ust. 4 pkt 2 p.bud. jest bowiem wyłącznie to, że organ samodzielnie winien ustalić czy inwestor dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane. Na poparcie tego stanowiska Sąd przywołał stosowne orzecznictwo, w szczególności uchwałę NSA z 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10. Wyjaśnił, że w państwie prawnym niedopuszczalna jest sytuacja, gdy naruszenie przepisów prawa, poprzez samowolne zrealizowanie robót budowlanych, powoduje po stronie inwestora sytuację prawną korzystniejszą niż gdyby działał legalnie. Innymi słowy, skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu lub jego części wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek, tj. to jest posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem stosownie do dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud.
W ocenie Sądu pierwszej instancji organy orzekające w niniejszej sprawie winny mieć na uwadze, że stan zgodny z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. oznacza, iż jego przywrócenie nie jest możliwe bez posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Okoliczność ta w niniejszej sprawie – z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. – nie została przez organy wyjaśniona, pomimo że skarżący wielokrotnie w toku postępowania sygnalizowali, że wykonanie nałożonego tak zakreślonego obowiązku może doprowadzić do naruszenia ich prawa własności.
W skardze kasacyjnej P. F. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie:
1. przepisów postępowania, a mianowicie:
1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także zaniechanie odniesienia się do stanowiska E. F. oraz faktów, dowodów i argumentów przez nią wskazanych, z których wynika, że:
– usunięta ściana nie była ścianą nośną i przylegała bezpośrednio do ściany sąsiedniego budynku na działce nr [...], będącej własnością Z. P. i A. P.; stanowiła ona wykończenie wnętrza mieszkania i pełniła funkcję ocieplenia, a twierdzenia E. F. zostały potwierdzone przez dwie kontrole przedstawicieli PINB 25 września i 16 października 2018 r. oraz opinię techniczną mgr inż. M. J. złożoną 16 stycznia 2019 r.;
– usunięta ściana stanowiła własność E. F., a ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy, obrazujących usuniętą ścianę wynika, że przylegała ona bezpośrednio do ściany z suporexu na działce nr [...], zatem czynności naprawcze zostały wykonane na działce nr [...] bez naruszenia granicy;
– z pisma E. F. z 18 października 2018 r. wynika, że pierwotnie budynek w całości stanowił jej własność, przy czym był podzielony na część mieszkalną (tzw. letniak) użytkowany przez nią i tzw. spichrz, który został przebudowany i zagospodarowany (początkowo nielegalnie) przez Z. P. i A. P., zaś wybudowana przez nich ściana z suporexu przylegała bezpośrednio do ściany z płyty pilśniowej w letniaku E. F.
- co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia przez sąd orzekający stanowiska E. F., a także nieuwzględnienia złożonych przez nią dowodów i argumentów oraz nieuzasadnionego przyjęcia za podstawę rozstrzygnięcia twierdzeń Z. P. i A. P. odnośnie nieprzylegania usuniętej ściany z pilśni do ich ściany z suporexu, mimo niepotwierdzenia ich zarzutów żadnymi dowodami, co skutkowało wydaniem wadliwego wyroku;
2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do wskazanego w skardze Z. P. i A. P. § 12 ust. 3 war.tech., z którego wynika możliwość usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy działki budowlanej, jeżeli będzie on przylegał swoją ścianą do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce oraz jego wysokość będzie zgodna z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co w niniejszym postępowaniu miało miejsce, ponieważ usunięta przez E.F. ściana z płyty pilśniowej w letniaku przylegała bezpośrednio do ściany z suporexu wykonanej przez Z. P. i A. P., co potwierdza fakt, że E. F. wykonała nałożone na nią czynności naprawcze na swoim gruncie, zgodnie z prawem;
3) art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości w sytuacji, gdy obie decyzje były prawidłowe, a przy ich wydawaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy;
2. prawa materialnego, a mianowicie:
1) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.bud. poprzez błędną wykładnię, w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że pierwotnie budynek w całości stanowił własność E. F., przy czym był podzielony na część mieszkalną (tzw. letniak) i tzw. spichrz, który został przebudowany i zagospodarowany przez Z. P. i A. P., zaś wybudowana przez nich ściana z suporexu przylegała bezpośrednio do ściany z płyty pilśniowej w letniaku E.F., a pomiędzy ścianami nie było żadnej przestrzeni, co oznacza, że dokonała ona czynności naprawczych mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na działce będącej jej własnością (nr [...]);
2) art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 p.bud. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że z dyspozycji tego przepisu wynika domniemany obowiązek inwestora dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji, gdy literalna wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. do tego nie zobowiązuje, co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego uznania, że czynności naprawcze zostały przeprowadzone przez inwestora na działce Z. P. i A. P.;
3) § 12 ust. 3 war.tech. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy usunięta przez inwestora ściana z płyty pilśniowej bezpośrednio przylegała do sąsiadującej ściany z suporexu stanowiącej własność Z. P. i A.P..
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi Z. P. i A. P., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, a nadto o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Jednocześnie skarżący kasacyjnie wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci:
– dwóch zdjęć obrazujących budynek posadowiony na sąsiadujących ze sobą działkach nr [...]i [...], a także bezpośrednie przyleganie ścian oraz brak przestrzeni pomiędzy nimi - na okoliczność wykonania czynności naprawczych polegających na doprowadzeniu robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na działce inwestora;
– kopii mapy zasadniczej z 21 marca 2019 r. - na okoliczność przebiegu granicy pomiędzy działką nr [...] a działką nr [...], a także dokonania przez E. F. czynności naprawczych polegających na doprowadzeniu robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na swojej działce i nieprzekroczenia granicy;
– mapy podziału działki nr [...] z 24 października 2000 r. wpisanej do Ewidencji Zasobu Powiatowego Starostwa Powiatowego w [...] za numerem [...], przedstawiającej przebieg granic działek wg ewidencji gruntów na 2000 rok - na okoliczność przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami, a także dokonania przez E.F. czynności naprawczych polegających na doprowadzeniu robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na własnej działce i nieprzekroczenia granicy;
– odpisu prawomocnego wyroku w sprawie I C 119/99 Sądu Rejonowego w W. z 11 stycznia 2001 r. z powództwa Z.P. i A. P. przeciwko E.F. o wykup gruntu wraz opinią sądową z 25.02.2000 r., szkicem sytuacyjnym oraz mapą sprzed podziału działki nr [...] na okoliczność przebiegu granicy pomiędzy ww. działkami, a także dokonania przez E. F. czynności naprawczych polegających na doprowadzeniu robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na własnej działce i nieprzekroczenia granicy;
– wypisu notarialnej umowy sprzedaży działki nr [...] z 24 lutego 1994 r. pomiędzy J. P. i B. P. a E.F., z której wynika, że ustanowiła ona na rzecz swojego brata i jego małżonki (Państwa P.) dożywotnią służebność osobistą, polegająca na prawie korzystania przez nich z połowy budynku gospodarczego (spichrzu adaptowanego na cele mieszkalne) - na okoliczność sposobu użytkowania budynku posadowionego na sąsiadujących ze sobą działkach nr [...]i [...], a także bezpośredniego przylegania ściany z płyty pilśniowej i suporexu oraz braku przestrzeni pomiędzy nimi.
W uzasadnieniu podniesiono m.in., że 20 grudnia 2019 r. przeprowadzono postępowanie rozgraniczeniowe pomiędzy działkami nr [...]i [...], które na etapie administracyjnym wykazało usytuowanie granicy według linii ewidencyjnej (wynikającej z dokumentów zgromadzonych w Starostwie Powiatowym w [...]), a zatem zgodnie z twierdzeniami E. F., podnoszonymi przez nią podczas niniejszej sprawy i przyjętymi przez organy nadzoru budowlanego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zawiera usprawiedliwione podstawy.
W pierwszej kolejności należy jednak wskazać, że nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., który wskazuje podstawowe elementy konstrukcyjne, jakie musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego (tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie). W jego ramach nie jest więc możliwe kwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyroki NSA z 22 czerwca 2016r., sygn. I GSK 1821/14 i z 6 marca 2019 r., sygn. II GSK 985/17; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wyczerpujący wyjaśnił, dlaczego jego zdaniem organy przeprowadziły postępowanie administracyjne z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. Wskazał mianowicie, że stan zgodny z prawem w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. oznacza, że jego przywrócenie nie jest możliwe bez posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tymczasem okoliczność ta nie została przez organy wyjaśniona, pomimo że skarżący wielokrotnie w toku postępowania sygnalizowali, że wykonanie nałożonego tak zakreślonego obowiązku może doprowadzić do naruszenia ich prawa własności. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przekaz co do motywów rozstrzygnięcia jest jasny, co czyni zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym. Nie można bowiem mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów.
Na uwzględnienie zasługują natomiast zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art.51 ust.1 pkt.2 p.bud. sprowadzające się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że w stanie faktycznym tej sprawy konieczne jest, jak to wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zbadanie przez organy nadzoru budowlanego, czy nałożenie obowiązku wykonania ściany nośnej o wskazanych parametrach na połączeniu z budynkiem mieszkalnym skarżących nie doprowadzi do naruszenia granicy z działką nr ew. [...]. Jednym słowem konieczne jest wyjaśnienie czy inwestor dysponuje prawem do nieruchomości na cele budowlane.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) w stanie faktycznym tej sprawy powyższy pogląd Sądu pierwszej instancji nie zasługuje na akceptację.
Postępowanie naprawcze w kontrolowanej sprawie było prowadzone w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 p.bud. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7).
W uchwale z 10 stycznia 2011 r., sygn. II OPS 2/10, podjętej w składzie siedmiu sędziów, NSA stwierdził, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zarazem w uzasadnieniu wyjaśnił, że nie można wykluczyć, iż organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 p.bud. i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku, podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa.
Sąd pierwszej instancji trafnie więc wskazał, że w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 50-51 p.bud. nie ma podstaw uzasadniających różnicowanie pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia o pozwolenie na budowę musi on wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze stosownego oświadczenia, a w przypadku wykonania robót budowlanych bez wymaganego zezwolenia kwestia tytułu inwestora do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane pozostawałaby poza kontrolą właściwych organów administracji. Nieuprawniony jest też pogląd, że osoba negująca uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych na oznaczonym gruncie może uzyskać ochronę przysługującego jej prawa własności do nieruchomości tylko na drodze cywilnej przed sądem powszechnym (por. wyrok NSA z 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 2183/11). Uchwała podjęta w sprawie II OPS 2/10 wyklucza jedynie możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. decyzji, którą inwestor zostałby zobowiązany do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie wyłącza możliwości badania w postępowaniu naprawczym czy inwestor posiada takie prawo. (wyrok NSA z 1 lutego 2013 r., sygn. II OSK 270/12).
W niniejszej sprawie brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że istnieją wątpliwości, co do posiadania przez E. F., prawa do dysponowania działką nr ew. [...] przy ul. [...]w W. na cele budowlane. Poza sporem jest, że ww. działka stanowiła własność E. F., a obecnie P. F. jako jej następcy prawnego. Pomiędzy Z. i A. małż. P. właścicielami działki ew. nr [...], a E. F. powstał natomiast spór, co do przebiegu granicy między nieruchomościami. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji przebieg granicy wskazywany przez E. F. nie został w żaden sposób skutecznie podważony. Organ nałożył obowiązek wykonania w budynku mieszkalnym E. F. na jej działce nr [...], w miejscu rozebranej ściany ze stelażu drewnianego, nowej ściany gr. 0,24 m np. z podwójnej cegły lub z bloczków z betonu komórkowego na połączeniu z budynkiem mieszkalnym na działce nr ew. [...], z dylatacją pomiędzy ścianami np. ze styropianu. W takiej sytuacji, gdy nowa ściana ma zastąpić poprzednio istniejącą, przylegającą do budynku skarżących ścianę, powoływanie się przez Sąd pierwszej instancji na wątpliwości związane z przebiegiem granicy między ww. działkami jako wyłączną przyczynę uchylenia decyzji organów obu instancji jest wadliwe. Przedmiotem niniejszej sprawy nie jest budowa obiektu budowlanego lecz odbudowa istniejącej wcześniej w tym miejscu ściany.
Celem postępowania naprawczego z art. 50-51 p.bud. jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Rozgraniczenie nieruchomości, a więc ustalenie przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami regulują przepisy Prawa geodezyjnego i kartograficznego. Przeprowadzenie postępowania w sprawie rozgraniczenia nieruchomości należy więc do obowiązków właścicieli nieruchomości, gdyż ustalenie granic nieruchomości leży w ich interesie. Dla wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w przypadku ubiegania się o pozwolenia na budowę, należy złożyć pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadaniu takiego prawa, co wynika z art. 32 ust. 4 pkt 2 p.bud. W przypadku postępowania naprawczego o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane decydują natomiast okoliczności sprawy. Organy administracji architektoniczno-budowlanej ani organy nadzoru budowlanego nie są upoważnione do kontrolowania przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami. Nawet wszczęcie postępowania rozgraniczeniowego nie przesądza o prowadzeniu robót budowlanych niezgodnie z przepisami. Dopiero wynik postępowania rozgraniczeniowego mógłby podważyć twierdzenia przez inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednak brak zakończenia postępowania rozgraniczeniowego, a także nieprzedstawienie przez skarżących innych dowodów, które mogłyby podważyć prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane inwestora powoduje, że nie można przyjąć, iż inwestor prowadzi roboty budowlane z przekroczeniem granic terenu budowy (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2015 r., sygn. II OSK 1620/13).
Błędne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zgłaszane zastrzeżenia, co do przebiegu granicy pomiędzy działkami powinno być wystarczającym powodem uniemożliwiającym wydanie w tej sprawie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.bud. do czasu wyjaśnienia sporu o przebieg granicy między nieruchomościami. Podkreślić należy, że przedmiotem niniejszej sprawy nie jest budowa obiektu budowlanego lecz odbudowa istniejącej wcześniej w tym miejscu ściany budynku E. F..
Z tej przyczyny, zasadny był zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 p.bud.
Naczelny Sąd Administracyjny nie może odnieść się do podnoszonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia § 12 ust.3 warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez jego niezastosowanie, ponieważ w tym aspekcie Sąd pierwszej instancji nie kontrolował zaskarżonej decyzji.
Naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 7 p.bud. stanowiło podstawę do uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 2 p.p.s.a.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie i dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji uwzględni pogląd, że dopóki nie zostanie ostatecznie rozstrzygnięta podnoszona przez skarżących kwestia sporu granicznego, a ewentualne nowe granice uwidocznione na mapach przyjętych do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, to kwestia ta nie ma wpływu na treść rozstrzygnięcia organów, które orzekając w trybie art. 50-51 p.bud. opierają się na aktualnych dokumentach znajdujących się w tym zasobie.