II OSK 306/07

II OSK 306/07 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2008-03-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2007-02-20
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki /przewodniczący/
Bożena Walentynowicz
Izabela Ostrowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II SA/Po 134/06 - Wyrok WSA w Poznaniu z 2006-09-21
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 174, art. 183 par. 1, art. 134 par. 1, art. 184
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
art. 32 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Dz.U. 2002 nr 167 poz 1373
par. 4
Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia WSA del. Izabela Ostrowska /spr./ Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2006 r. sygn. akt II SA/Po 134/06 w sprawie ze skargi A. i J. S. na decyzję Wojewody W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
II OSK 306/07
UZASADNIENIE
Wyrokiem z dnia 21 września 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Po 134/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi A. i J. S. - uchylił decyzję Wojewody W. z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.
Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:
Starosta P., decyzją z dnia [...] Nr [...] działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego a także w oparciu o art. 46 ust. 1, 2 pkt 2, art. 48 ust. 2 pkt1 i art. 32 Prawa ochrony środowiska zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie warsztatu ślusarskiego na galwanizernię - kategoria XVIII wraz z oczyszczalnią ścieków z galwanizerni o kategorii XXX.
Organ I instancji zobowiązał inwestora w szczególności do uzyskania przed przystąpieniem do użytkowania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz do uzyskania od Starosty pozwolenia na emisję pyłów i gazów do powietrza, pozwolenia wodno-prawnego na odprowadzenie oczyszczonych w separatorze ścieków deszczowych do rowu melioracyjnego oraz dokumentów świadczących o uregulowaniu gospodarki odpadami, a także nakazał wykonanie pełnego ogrodzenia od strony północno-zachodniej. Organ zobowiązał również inwestora do przedłożenia analizy porealizacyjnej dokonanej po wstępnym uruchomieniu zakładu, a przed przystąpieniem do jego użytkowania
Organ I instancji wyjaśnił, że planowana przez inwestycja zaliczona jest do mogących znacząco oddziaływać na środowisko a zatem należało przeprowadzić postępowanie również z uwzględnieniem przepisów dotyczących ochrony środowiska. Inwestor zobowiązany został do przedłożenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko.
W związku ze zmianą przepisów ustawy ochrony środowiska, w nawiązaniu do treści art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, inwestor złożył wniosek o zastosowanie w postępowaniu z zakresu ochrony środowiska w niniejszej sprawie dotychczasowych przepisów.
W toku postępowania przed organem I instancji właściciele działek sąsiadujących z działką inwestora podnosili zarzuty co do szkodliwego oddziaływania inwestycji na środowisko i wnosili o traktowanie ich jako strony w postępowaniu administracyjnym. Starosta uznał, że zgłoszone uwagi i sprzeciwy stron postępowania oraz mieszkańców nie znalazły potwierdzenia w przedłożonym I uzgodnionym z innymi organami raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. Jego autor stwierdził, że realizacja inwestycji nie spowoduje istotnej zmiany w oddziaływaniu na klimat akustyczny oraz stan zanieczyszczenia powietrza i nie będzie powodowała uciążliwości dla środowiska.
W ocenie organu, obowiązujący w rejonie ulic [...] — [...] miejscowy plan, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej S. z dnia [...] Nr [...] (Dz. U. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) nie zakazuje realizacji na terenie objętym inwestycją prowadzenia działalności gospodarczej zaliczanej do mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko, np. galwanizerni.
Odwołanie od powyższej decyzji złożyli A. i J. S., którzy zarzucili, iż nie dopełniono wymogu uzyskania od nich zgody na rozpoczęcie inwestycji a nadto podnosili, iż galwanizernia będzie dodatkowym groźnym źródłem emisji szkodliwych związków. Raport natomiast, na którym oparł rozstrzygnięcie organ jest niepełny i lakoniczny w przedmiocie ochrony biosfery i krajobrazu. Odwołujący podnieśli, iż planowana inwestycja nie obejmie swoim oddziaływaniem jedynie działki inwestora, a będzie szkodliwie oddziaływać poza jej granicami, zwłaszcza na powietrze i glebę, w tym również emitować nadmierny hałas.
Wojewoda W. decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu powyższego odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
W motywach swego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że projektowana galwanizernia zlokalizowana będzie na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S., przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową z działalnością gospodarczą. Z przedłożonego raportu o oddziaływaniu na środowisko wynika, że planowana inwestycja nie spowoduje istotnego negatywnego wpływu na klimat oraz stan zanieczyszczeń powietrza. Organ odwoławczy uznał, że w oparciu o ustalenia raportu wskazania służące ochronie środowiska zostały spełnione, co potwierdziły pozytywne opinie organów współdziałających.
W ocenie Wojewody planowana inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, przepisami ochrony środowiska, jak i z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania terenu. Inwestor spełnił wymogi określone w art. 35 i art. 32 ust. 4 prawa budowlanego, zatem organ I instancji nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skargę na powyższą decyzję Wojewody W. złożyli A. i J. S., którzy domagali się stwierdzenia nieważności decyzji organu I jak i II instancji. Skarżący zarzucili Wojewodzie, że inwestycja, wbrew temu na co wskazują biegli, będzie negatywnie oddziaływać na środowisko poprzez, emisję trujących gazów, a przedłożony raport został sporządzony w sposób nierzetelny niedokładny, zatem uchylenia wymagają decyzje obu organów wydane w jego oparciu. Podnieśli w szczególności, że raport nie uwzględnia łącznego oddziaływania obecnie istniejącej ślusarni oraz planowanej galwanizerni, a jedynie oddziaływania urządzeń samej galwanizerni. W raporcie pominięto między innymi odległości warsztatu od sąsiadujących budynków mieszkalnych.
Następnie skarżący wskazali, iż już na obecnym etapie proces produkcyjny w istniejącej ślusarni polega na pracy giętarek, spawarek, wiertarek, pił i szlifierek, zatem urządzeń emitujących duży hałas. Natomiast w raporcie uwzględniono jedynie prace samych urządzeń emitujących hałas przewidzianych dla planowanej galwanizerni, a nie poziom hałasu skumulowanego na terenie całego przedsiębiorstwa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazał jako podstawę orzeczenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270).
W motywach rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, iż z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działalność galwanizerni będzie prowadzona w istniejącym zakładzie ślusarskim oraz w nowoprojektowanym obiekcie i że budynek zakładu ślusarskiego usytuowany jest w granicy z działką skarżących (nr [...]) na długości około 43 metrów, w odległości około 10 metrów od budynku mieszkalnego skarżących
Przedmiotowa inwestycja należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i stosownie do art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego w rozpoznawanej sprawie przeprowadzono postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko z poszanowaniem reguł wynikających z ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62 poz. 627 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 29 czerwca 2005 r.. Według bowiem art. 19 ust. I ustawy z 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113 poz. 954) inwestor, w toku postępowania złożył wniosek o zastosowanie w sprawie przepisów dotychczasowych. Ponadto projekt budowlany wraz z raportem oddziaływania na środowisko został uzgodniony z organem ochrony środowiska i inspektorem sanitarnym.
Dlatego w sprawie brak było podstaw do zarzucenia organom orzekającym naruszenia powołanego wyżej przepisu Prawa budowlanego.
Słuszne natomiast są, zdaniem Sądu I instancji, zarzuty skargi odnoszące się zwłaszcza do kompletności raportu oddziaływania na środowisko.
Z dokumentów w postaci raportu oddziaływania na środowisko opracowanego w październiku 2004 r. oraz projektu budowlanego jednoznacznie wynika, że dotychczasowa działalność zakładu ślusarskiego zostanie utrzymana, natomiast projektowane zamierzenie inwestycyjne dotyczy poszerzenia tej działalności o usługi galwaniczne.
W istniejącym obecnie zakładzie ślusarskim prowadzona jest produkcja wyrobów metalowych, zaś proces produkcyjny obejmuje między innymi obróbkę mechaniczną przy użyciu piły, ucinarki, giętarki, wiertarki, spawarki, szlifierki i stołów montażowych. Raport oddziaływania na środowisko zawiera oceny odnoszące się wyłącznie do wpływu planowanego przedsięwzięcia tj. zakładu obróbki galwanicznej metali na środowisko. Nie uwzględnia natomiast już prowadzonej działalności w ramach zakładu ślusarskiego. Jakkolwiek zakład ślusarki nie należy do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko (por. rozporządzenie Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573) to niewątpliwie jego działalność może stanowić źródło hałasu, czy też źródło emisji zanieczyszczeń wpływających na jakość powietrza.
W tej sytuacji, w ocenie Sądu raport oddziaływania na środowisko powinien zawierać ocenę planowanego przedsięwzięcia w powiązaniu z działalnością zakładu ślusarskiego. Sąd powołał się na rozporządzenie Rady Ministrów z 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490), które w § 4 stanowiło, że szczególnymi kryteriami związanymi z kwalifikowaniem przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko są rodzaj i charakter przedsięwzięcia, z uwzględnieniem między innymi powiązań z innymi przedsięwzięciami w szczególności nakładania się oddziaływań.
Zdaniem Sądu I instancji oparcie rozstrzygnięcia między innymi na dokumencie w postaci raportu oddziaływania na środowisko, który okazał się niekompletny mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł J. H. zaskarżając go w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) poprzez rozstrzygnięcie poza granicami danej sprawy, tj. orzekanie w przedmiocie wpływu na środowisko działalności ślusarskiej i działalności galwanicznej prowadzonej w jednym budynku, podczas gdy przedmiotem zaskarżonych decyzji było wyłącznie zatwierdzenie projektu na rozbudowę i przebudowę warsztatu ślusarskiego na galwanizerię wraz z oczyszczalnią ścieków z galwanizerii
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywiedziono, iż uwadze Sądu uszedł fakt, iż w niniejszej sprawie brak jest tożsamości przedmiotu zaskarżonych decyzji a przedmiotu skargi, co stanowi naruszenie art. 134 § 1 ustawy, bowiem granice sprawy w rozumieniu powyższego przepisu wyznacza przedmiot rozstrzygnięcia w zaskarżonej ostatecznej decyzji organu odwoławczego.
Treścią zaskarżonej decyzji Wojewody W. była wyłącznie rozbudowa i przebudowa warsztatu ślusarskiego na galwanizerię wraz z oczyszczalnią ścieków z galwanizerii, a nie, jak błędnie przyjął Sąd, rozbudowa istniejącego warsztatu ślusarskiego celem prowadzenia dodatkowej działalności galwanicznej w tym samym budynku. Skarżący podkreślił, iż nigdy nie miał zamiaru prowadzić w jednym budynku działalności ślusarskiej, jak i galwanicznej. Celem skarżącego jest bowiem rozbudowa warsztatu ślusarskiego i jego przebudowa na galwanizerię oraz przeniesienie działalności ślusarskiej do drugiego budynku. W ocenie skarżącego błędne ustalenia Sądu prawdopodobnie wynikają ze sformułowań zawartych w raporcie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko posługującej się terminem "poszerzenie działalności" nie dość mocno akcentującej fakt, iż działalność galwaniczna ma być prowadzona na działce nr [...], natomiast dotychczasowa działalność ślusarska ma zostać przeniesiona na działkę nr [...].
Z uwagi na powyższe, treść w/w raportu abstrahuje od oddziaływania na środowisko planowanego przez skarżącego przedsięwzięcia w powiązaniu z działalnością zakładu ślusarskiego i skupia się na oddziaływaniu projektowanej galwanizerii, albowiem zacznie ona funkcjonować w miejscu dotychczas wykorzystywanego zakładu.
Do skargi kasacyjnej dołączono wyjaśnienia autora raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, z którego wynika, iż zapisy raportu są nieprecyzyjne, a zmiana sposobu użytkowania polegać ma na likwidacji działalności ślusarskiej, a w to miejsce uruchomienie galwanizerni.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:
Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania "jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 §1 ustawy — Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej "biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania". Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego — uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.
|Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. |
|W petitum środka odwoławczego wskazano jako podstawy wniesienia skargi kasacyjnej art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo |
|o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). |
|Należy zgodzić się z poglądem wyrażanym zarówno w orzecznictwie jak i doktrynie, iż na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym |
|składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, które winny być przedmiotem badania organów i Sądu. |
|Przez tożsamość elementów podmiotowych rozumie się tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków- co w sprawie niniejszej |
|nie może budzić wątpliwości, zaś tożsamość przedmiotowa to tożsamość tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej. |
|W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotem zarówno rozstrzygnięcia Wojewody W. z dnia [...] jak i Wojewódzkiego Sądu |
|Administracyjnego w Poznaniu w zaskarżonym wyroku, było zatwierdzenie projektu budowlanego oraz udzielenie pozwolenia na rozbudowę i |
|przebudowę warsztatu ślusarskiego na galwanizerię wraz z oczyszczalnią ścieków z galwanizerii. |
Nie ulega wątpliwości, iż w świetle Rozporządzenia Rady Ministrów dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U .Nr 179, poz. 1490) przedmiotowa inwestycja wymagała przeprowadzenia postępowania w zakresie ochrony środowiska, w tym sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Przeprowadzenie postępowania o którym mowa w art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należało do bezwzględnych obowiązków organów udzielających pozwolenia na budowę, a jego ocena podlega kontroli Sądu administracyjnego, który z mocy art. 134 § 1 ppsa, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną.
Z przedłożonego przez inwestora raportu oddziaływania na środowisko planowanej inwestycji wynika, iż "po rozbudowie i modernizacji nie ulegną zmianie dotychczasowy asortyment i rodzaj produkcji oraz stosowane technologie, działalność zakładu zostanie natomiast rozszerzona o usługi galwaniczne prowadzone na produktach własnych i dla zleceniodawców zewnętrznych.
Projektowana inwestycja oraz uwarunkowania rynkowe będą służyły dalszemu wzrostowi wielkości produkcji. Projektowana rozbudowa ma na celu umożliwić pokrycie zapotrzebowania rynku na produkty i usługi prowadzone przez "[...]" w S. Właściciele przewidują zrealizować te zamierzenia poprzez rozbudowę firmy o galwanizernię wraz z obiektami towarzyszącymi zlokalizowana w istniejących pomieszczeniach budynku warsztatowego" (k-12 raportu). Jednocześnie raport stwierdza, iż w tym samym budynku warsztatowym "prowadzona jest produkcja wyrobów metalowych tj.: stelaże, regały, kraty itp. z kształtowników stalowych, rur, prętów, blach. Proces produkcyjny polega na wstępnej segregacji i doborze materiału z dalszą jego obróbką mechaniczną jak ciecie, wiercenie oraz łączenie. Warsztat jest wyposażony w piły, ucinarki, giętarki, wiertarki, szlifierki i montażowe".
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej ani akta postępowania administracyjnego ani sam raport nie wskazuje, iż dotychczasowa działalność ślusarska ma zostać przeniesiona na działkę nr [...], a wręcz przeciwnie zapisy raportu w częściach dotyczących "stanu istniejącego" oraz "stanu projektowanego" dawały Sądowi podstawy do przyjęcia założenia, iż dotychczasowa działalność zakładu ślusarskiego zostanie utrzymana, zaś zamierzona inwestycja ma na celu poszerzenie tej działalności o usługi galwaniczne. Mając to na uwadze należy uznać za uzasadnione wątpliwości Sadu I instancji co do kompletności przedłożonego raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w świetle § 4 cytowanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002r. w zakresie nakładania się poszczególnych oddziaływań. Zwłaszcza, iż Sąd I instancji nie dysponował złożonym dopiero przy skardze kasacyjnej " wyjaśnieniem do raportu oddziaływania na środowisko", które może mieć wpływ na ponowną ocenę materiału dowodowego i prawidłowe ustalenie stanu faktycznego.
Dlatego też mając powyższe na uwadze Sąd uznał, iż skarga kasacyjna jako nie posiadająca usprawiedliwionych podstaw nie zasługiwała na uwzględnienie.
W tych okolicznościach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.