II OSK 305/22

II OSK 305/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-01-15
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Grzegorz Antas /sprawozdawca/
Jacek Chlebny /przewodniczący/
Leszek Kiermaszek
Symbol z opisem
6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2071/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-11-26
Skarżony organ
Inne~Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę oraz oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 77, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie: sędzia NSA Leszek Kiermaszek sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Beata Zborowska-Guziuk po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wspólnoty Mieszkaniowej [...]w K. oraz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 2071/21 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 2 września 2021 r. znak DOZ-OAiK.650.640.2021.AJ w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K.; 2. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 listopada 2021 r., VII SA/Wa 2071/21, w wyniku rozpoznania skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w [...] (dalej: Wspólnota Mieszkaniowa), uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: MKDNiS) z 2 września 2021 r., znak DOZ-OAiK.650.640.2021.AJ w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych.
W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że Małopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: MWKZ) decyzją z 19 marca 2021 r., nr RD.5180.12.2019.DW15, działając na podstawie art. 49 ust. 1-22 w zw. z art. 40 ust. 2 i art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4, art. 4 pkt 2, 3 i 5 oraz art. 5 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282 ze zm.), dalej: u.o.z.o.z., a także art. 104 § 1, art. 108, art. 127 i art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: k.p.a., nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej przeprowadzenie do dnia 31 grudnia 2022 r. robót budowlanych przy częściach wspólnych budynku południowej oficyny kamienicy [...], zlokalizowanej na działce nr ew. [...], obr. [...] w [...], polegających na: odtworzeniu konstrukcji dachu poprzez jej wymianę na drewnianą, wymianie pokrycia dachu na dachówkę ceramiczną, zakładkową, wykonaniu obróbek blacharskich, rynien i rur spustowych, wykonaniu izolacji poziomej fundamentów, osuszeniu i wzmocnieniu sklepień nad lokalami LU-2 i LU-3 poprzez uzupełnienie pęknięć i ubytków oraz częściowe przemurowanie sklepienia nad lokalem LU-2, osuszeniu i wzmocnieniu ścian konstrukcyjnych poprzez ich częściowe przemurowanie wraz z uzupełnieniem zapraw i tynków wapiennych, jak też wykonaniu remontu konserwatorsko-budowlanego elewacji frontowej w oparciu o wcześniej opracowany program prac konserwatorskich, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na katastrofalny, zagrażający zawaleniem stan techniczny obiektu i tym samym zniszczeniem zabytku. Wskazany budynek oficyny został wpisany do rejestru zabytków (pod nr [...]) decyzją MWKZ z 4 lipca 2018 r., nr OZKr.5140.A.31.2017.DW, OZKr.5140.52.2017.DW.22, utrzymaną w mocy decyzją Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: MKiDN) z 27 listopada 2018 r., znak: DOZ-OAiK.650.981.2018.ML.2. Skargę złożoną przez Wspólnotę Mieszkaniową na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił prawomocnym wyrokiem z 3 lipca 2019 r., VII SA/Wa 178/19.
W toku postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem Wspólnoty Mieszkaniowej MKDNiS decyzją z 2 września 2021 r. utrzymał w mocy decyzję MWKZ, podzielając wszystkie ustalenia przyjęte przez organ I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że w toku postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków sporządzony został szereg opinii i ekspertyz budowlanych i konserwatorskich. Dokumentacja ta była zgodna co do awaryjnego, zagrażającego katastrofą budowlaną stanu technicznego budynku. Sytuacja ta wymaga podjęcia natychmiastowego remontu pozwalającego na poprawę stanu elementów konstrukcyjnych nieruchomości. Wydany nakaz umożliwi zachowanie obiektu objętego ochroną. Zdaniem organu, zakres prac nakazanych decyzją odpowiada dyspozycji art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. Prowadzenie prac konserwatorskich, restauracyjnych i robót budowlanych przy zabytku, zabezpieczenie go i utrzymanie w jak najlepszym stanie jest obowiązkiem właściciela zabytku. W tym kontekście organ podkreślił, że wszystkie wymagające remontu części oficyny, takie jak dach, fundamenty, ściany nośne stanowią części wspólne budynku, za które odpowiedzialność ponosi Wspólnota Mieszkaniowa.
Uwzględniając skargę złożoną przez Wspólnotę Mieszkaniową, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja MKDNiS została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutów strony skarżącej, Sąd I instancji wskazał, że organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, iż Wspólnota Mieszkaniowa może być adresatem obowiązków nałożonych na nią kontrolowaną decyzją. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048 ze zm.), dalej: u.w.l., ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, tworzy wspólnotę mieszkaniową. Wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana. Sąd zauważył, że podmiotem uprawnionym z mocy ustawy do zarządzania nieruchomością wspólną w imieniu właścicieli wyodrębnionych lokali jest wspólnota mieszkaniowa. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że wspólnota mieszkaniowa może być adresatem decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych dotyczących części wspólnych budynku wydanej na podstawie art. 66 ust. 1 w zw. z art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.). Organy prawidłowo więc uznały, że wspólnota mieszkaniowa może być adresatem decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., jeżeli nałożone przez wojewódzkiego konserwatora zabytków obowiązki dotyczą nieruchomości wspólnej. Właścicielowi lokalu przysługuje udział w nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokali (art. 3 ust. 1 u.w.l.). Nieruchomość wspólna jest więc współwłasnością właścicieli lokali (współwłasność przymusowa), lecz z mocy u.w.l. wspólnota mieszkaniowa zarządza nieruchomością wspólną i ma obowiązek utrzymywania jej w stanie niepogorszonym, a więc na tę jednostkę organizacyjną, której ustawodawca przyznał zdolność prawną, mogą zostać nałożone obowiązki administracyjnoprawne wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych w odniesieniu do części wspólnych budynku. Zdaniem Sądu I instancji, za niezasadny uznać należało również zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organy trybu prowadzenia postępowania i zastosowania w przedmiotowym stanie faktycznym art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. Celem zastosowania tego przepisu i nakazania wykonania prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku, jak zauważył Sąd, jest zapobieżenie zniszczeniu lub istotnemu uszkodzeniu zabytku. Decyzje organów konserwatorskich wydane w sprawie są następstwem objęcia budynku oficyny południowej ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków, a nałożone na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. obowiązki mają na celu zapobiec całkowitemu zniszczeniu tego zabytkowego budynku. Sąd, jak podkreślił, nie kwestionuje samej zasadności nałożenia na Wspólnotę Mieszkaniową określonych obowiązków w celu zapobieżenia degradacji zabytku, lecz w niniejszym postępowaniu rolą organów było precyzyjne określenie możliwych do wykonania pod względem technicznym prac konserwatorskich lub robót budowlanych, które ma wykonać Wspólnota Mieszkaniowa w odniesieniu do części wspólnych budynku oficyny południowej. Na rozprawie w dniu 26 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącej wskazał na potwierdzoną przez specjalistów niewykonalność techniczną nałożonych obowiązków w zakresie wykonania izolacji poziomej fundamentów budynku z uwagi na położenie obiektu między innymi budynkami. W tym zakresie Sąd uznał, że organ powinien ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i w oparciu o dostępne środki dowodowe ustalić, czy nałożone na Wspólnotę Mieszkaniową obowiązki są możliwe do wykonania ze względów technicznych. Jeżeli organ uzna, że obowiązek kwestionowany przez stronę skarżącą jest technicznie wykonalny, powinno to znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zdaniem Sądu I instancji na uwzględnienie zasługiwał również zarzut naruszenia art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na niewyczerpujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Sąd wyjaśnił, że co do zasady należy zgodzić się w twierdzeniem MKDNiS, że wojewódzki konserwator zabytków ma wyspecjalizowane służby, które są w stanie samodzielnie ocenić okoliczności faktyczne danej sprawy pod względem spełnienia przesłanek ustawowych do nałożenia na właściciela zabytku określonych obowiązków i określenia ich zakresu. Jednak organy powinny nakładać na adresata decyzji wydanej na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. precyzyjnie określone obowiązki, których wykonanie jest możliwe pod względem technicznym. Ponownie rozpoznając tę sprawę, organ powinien więc ocenić, w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie, czy istnieje techniczna możliwość wykonania prac i robót budowlanych wymienionych w decyzji organu I instancji, w szczególności prac polegających na wykonaniu izolacji fundamentów tego budynku, który przylega do innych budynków, ewentualnie dopuścić dowód z opinii biegłego na tę okoliczność. W odniesieniu do terminu wykonania nałożonych na skarżącą obowiązków, Sąd z kolei uznał, że wyznaczony przez organ I instancji w decyzji z 19 marca 2021 r. termin (31 grudnia 2022 r.) był terminem odpowiednim, zazwyczaj stosowanym w tego rodzaju sprawach, uzasadnionym złym stanem technicznym budynku, lecz w związku z uchyleniem zaskarżonej decyzji, w zależności od czasu trwania postępowania, organ odwoławczy powinien rozważyć ewentualne jego przedłużenie.
Wspólnota Mieszkaniowa złożyła skargę kasacyjną, którą zaskarżyła powyższy wyrok w części, tj. w zakresie poglądów prawnych wyrażonych w uzasadnieniu wyroku w przytoczonych jego fragmentach znajdujących się na stronach 14-16, 16-17 i 19, zarzucając Sądowi I instancji, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą wykładnię oraz wyrażenie błędnego poglądu prawnego w uzasadnieniu wyroku, że Wspólnota Mieszkaniowa może być adresatem obowiązków orzekanych na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., mimo że nie jest właścicielem, ani trwałym zarządcą części wspólnych nieruchomości, lecz jedynie nimi zarządza; 2) art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz wyrażenie błędnego poglądu prawnego w uzasadnieniu wyroku, że możliwe jest wydanie decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku, mimo że zniszczenie zabytku już nastąpiło, a obiekt budowlany jest w takim stanie, iż grozi zawaleniem, zaś poszczególne jego elementy utraciły wartości zabytkowe, a przeprowadzenie takich robót zagrażałoby zdrowiu oraz życiu ludzkiemu; 3) art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz wyrażenie błędnego poglądu prawnego w uzasadnieniu wyroku, że możliwe jest wydanie decyzji nakazującej przeprowadzenie prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku, mimo że zniszczenie lub uszkodzenie już wystąpiło; 4) art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą wykładnię oraz wyrażenie błędnego poglądu prawnego w uzasadnieniu wyroku i ustalenie, że zobowiązanym do przeprowadzenia prac konserwatorskich lub robót budowlanych przy zabytku jest Wspólnota Mieszkaniowa; 5) art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię oraz wyrażenie błędnego poglądu prawnego w uzasadnieniu wyroku, że kilkunastomiesięczny termin na wykonanie decyzji o nakazie skomplikowanego remontu zabytku( tj. nie tylko formalnoprawne załatwienie tej sprawy, jak i zrealizowane robót budowlanych), jest terminem właściwym, odpowiednim oraz spełniającym wymogi zasady proporcjonalności; 6) art. 141 § 4 p.p.s.a poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz wadliwe uzasadnienie skarżonego wyroku zawierające błędne poglądy prawne w zakresie: możliwości prawnej skierowania nakazu remontu dotyczącego części wspólnych nieruchomości do Wspólnoty Mieszkaniowej, możliwości wydania decyzji o nakazie remontu zabytku, gdy nie występuje zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku, lecz zniszczenie lub istotne uszkodzenie zabytku już nastąpiło, uznania, że rażąco krótki (kilkunastomiesięczny termin) na wykonanie decyzji o nakazie remontu zabytku jest w przedmiotowej sprawie właściwy, odpowiedni, proporcjonalny.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej Wspólnota Mieszkaniowa wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, ponieważ zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu wraz z wyrażeniem odmiennego poglądu prawnego w uzasadnieniu wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny, tj. wskazanie, że decyzja o nakazie remontu zabytku nie może zostać skierowana do Wspólnoty Mieszkaniowej, wskazanie, iż niemożliwe jest wydanie decyzji o nakazie remontu zabytku, ponieważ zniszczenie lub uszkodzenie budynku już wystąpiło, a nie występuje "zagrożenie" takim stanem, wskazanie, że kilkunastomiesięczny termin na wykonanie decyzji o nakazie remonty zabytku jest niewłaściwy, nieodpowiedni oraz nieproporcjonalny. Skarżąca kasacyjnie wniosła o nieobciążanie jej kosztami postępowania przez Naczelnym Sądem Administracyjnym.
MKiDN we wniesionej skardze kasacyjnej zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, zarzucając Sądowi, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę przez Sąd I instancji ustaleń dokonanych przez organ poprzez uznanie, że organ nie ocenił, czy istnieje techniczna możliwość wykonania prac i robót budowlanych, co doprowadziło do wadliwego uchylenia zaskarżonej decyzji, kiedy to organ zbadał, że możliwość wykonania takich robót istnieje; 2) art. 49 u.o.z.o.z. poprzez wadliwą wykładnię tego przepisu i uznanie, że w decyzji nakazującej przeprowadzenie prac muszą znaleźć się szczegółowe wymogi techniczne co do robót; 3) art. 36 u.o.z.o.z. poprzez jego pominięcie i uznanie, że nakaz wykonania określonych robót budowlanych powinien zawierać elementy pozwolenia konserwatorskiego, podczas gdy sposób przeprowadzenia robót budowlanych konkretyzuje się w pozwoleniu konserwatorskim.
Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej MKiDN wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi poprzez jej oddalenie, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym również kosztów zastępstwa procesowego.
W złożonych przez Wspólnotę Mieszkaniową i MKiDN odpowiedziach na skargi kasacyjne skarżąca odpowiednio wystąpiła o oddalenie skargi kasacyjnej organu i zasądzenie kosztów postępowania, a MKiDN wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej strony skarżącej.
W piśmie procesowym z 14 listopada 2024 r. Wspólnota Mieszkaniowa przedstawiła dodatkową argumentację uzupełniającą zarzuty postawione w skardze kasacyjnej, informując dodatkowo, że postanowieniem z 26 maja 2022 r., VI Ns [...] Sąd Rejonowy dla [...] w [...] ustanowił zarządcę przymusowego nieruchomości przy ul. [...] w [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Przeprowadzając kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skargach kasacyjnych Wspólnoty Mieszkaniowej i MKiDN przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie przez stronę skarżącą, należy stwierdzić, że nie została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Powoduje to, że nie zachodzą warunki, by w ramach podtrzymania przyjętego przez Sąd I instancji wyniku kontroli zaskarżonego aktu, którego wyrazem było uchylenie zaskarżonej decyzji MKiDN, mogła zostać dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny zmiana oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie oczekiwanym przez skarżącą. Stanowisko przez nią zaprezentowane, które przypisuje Sądowi I instancji uchybienie art. 8 § 1, art. 28 i art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a także art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., pozostaje bowiem w całości nieuprawnione.
Nie ma podstaw, by uznać, że Sąd I instancji wyraził błędny pogląd prawny, przyjmując, iż wspólnota mieszkaniowa może być adresatem obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., jeżeli dotyczy on wykonania robót budowlanych przy zabytku nieruchomym, obejmujących jego elementy budowlane pozostające częściami wspólnymi budynku. Na przeszkodzie sformułowania przez Sąd takiego stanowiska interpretacyjnego nie stoi dyspozycja art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., wskazująca, że tego rodzaju nakaz może zostać skierowany do osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego.
Argument, że Wspólnota Mieszkaniowa nie może być traktowana jako właściciel nieruchomości wspólnej ani nieruchomość ta nie pozostaje w jej trwałym zarządzie, pomija następstwa wynikające z niemożności rozważenia w analizowanym przypadku kwestii związanej z tytułem prawnym przysługującym do nieruchomości zabytkowej w oderwaniu od regulacji art. 3 ust. 2 u.w.l., przyjmującego, że części budynku, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli znajdujących się w nim lokali, stanowią nieruchomość wspólną, czemu towarzyszy przesądzenie przez ustawodawcę, iż w ramach współwłasności koniecznej (przymusowej) znajduje się ona w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej jako jednostki organizacyjnej, której przysługuje zdolność administracyjnoprawna (art. 6 u.w.l.).
O ile każdy z właścicieli lokali znajdujących się w budynku ma prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnej zgodnie z jej przeznaczeniem (art. 12 ust. 1 u.w.l.), o tyle odpowiedzialność za właściwe utrzymanie nieruchomości wspólnej, w tym wykonanie robót budowlanych pozwalających zachować zabytkową substancję budynku, jeżeli został on wpisany do rejestru zabytków (art. 7 pkt 1 u.o.z.o.z.), ponosi wspólnota mieszkaniowa.
Wbrew stanowisku prezentowanemu przez skarżącą, Sąd I instancji nadał właściwe znaczenie temu, że konstrukcja normatywna przyjęta w u.w.l. opiera się na uznaniu, iż wspólnota mieszkaniowa jest strukturą organizacyjną o charakterze podmiotowym, powołaną do zarządzania nieruchomością wspólną, co z jednej strony powoduje, że w jej kompetencjach pozostaje podejmowanie wszystkich czynności o charakterze faktycznym i prawnym, których przedmiotem jest ta nieruchomość i stan w jakim się ona znajduje, a z drugiej strony skutkuje tym, że możliwe jest egzekwowanie od niej działań nakierowanych na zapewnienie, by stan ten był należyty, jeżeli wspólnota mieszkaniowa powstrzymuje się od tego wbrew ciążącemu na niej obowiązkowi, niezależnie, czy odnosić go do ogólnego zobowiązania polegającego na zapewnieniu, by użytkowany obiekt budowlany (budynek) pozostawał w odpowiednim stanie technicznym i estetycznym, niepowodującym nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 5 ust. 2 w zw. z art. 61 pkt 1 p.b.), do czego trafnie nawiązał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, czy też odnosić go do obowiązku cechującego się określoną specyfiką, który, jak rozważany w kontrolowanej sprawie, wynika ze szczególnego statusu prawnego budynku pozostającego zabytkiem, którego części wspólne znajdują się w stanie awaryjnym (art. 5 pkt 2 i 3 u.o.z.o.z.). W opisanym zakresie zbiegu norm, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ww. przepisy u.w.l. należy traktować jako przepisy o charakterze legi speciali względem regulacji ogólnej art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z.
Błędem nie cechuje się również stwierdzenie przez Sąd I instancji, że możliwe było zobowiązanie skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej do przeprowadzenia wymienionych w decyzji MWKZ robót budowlanych przy częściach wspólnych budynku południowej oficyny kamienicy przy ul. [...] w [...], albowiem mogły być one kwalifikowane na gruncie art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. jako roboty, których "wykonanie jest niezbędne ze względu na zagrożenie zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem tego zabytku".
Stanowisko przypisujące poglądowi zajętemu przez Sąd błąd oparte jest na ocenie różnicującej roboty, które – na płaszczyźnie wywieranych przez nie skutków faktycznych - mogą przyczynić się do wyłączenia zagrożenia zniszczeniem zabytku lub istotnym jego uszkodzeniem oraz roboty, które takiego zagrożenia nie są w stanie wyeliminować, ponieważ, stan, w którym aktualnie znajduje się zabytek, jest zbieżny z tym, którego wystąpieniu ma przeciwdziałać stosowany przez organ konserwatorski środek prawny.
Niezależnie od tego, że ustalenie mające związek z akcentowaniem w skardze kasacyjnej, iż stan budynku oficyny południowej kamienicy nie pozwala na podjęcie przy nim robót budowlanych, a poszczególne jego elementy utraciły wartości zabytkowe, nie odpowiada podstawie faktycznej rozstrzygnięcia, a skarga kasacyjna ograniczona do zarzucenia Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego jej skutecznie nie zakwestionowała, skarżąca błędnie uznaje zły stan zabytkowego obiektu zagrożonego katastrofą budowlaną za przeszkodę do zastosowania nakazu, o którym mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., ponieważ dopóki zabytek istnieje i jego walory jako zabytku mogą być utrzymane, dopóty podmiot posiadający prawo do dysponowania nim ma prawny obowiązek utrzymywać zabytek w odpowiednim stanie technicznym, a jeżeli tego nie czyni, powinno się to spotkać ze stosowną reakcją organu konserwatorskiego, czyniącą go adresatem nakazu wykonania wymaganych robót budowlanych przy zabytku.
Wskazanie przez skarżącą, że jej stanowisko znajduje wsparcie w poglądzie wyrażonym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 września 2019 r., VII SA/Wa 687/19, nie może oddziaływać na kierunek rozstrzygnięcia. W wyroku tym Sąd przyjął, że skoro w art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z. jest mowa o konieczności przeprowadzenia robót w celu ochrony zabytku przed jego uszkodzeniem lub zniszczeniem, to brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu w przypadku, gdy zniszczenie zabytku już nastąpiło, albowiem nie powinno się oczekiwać od właściciela zabytku, aby realizował zakres robót budowlanych sprowadzających się do pełnej rekonstrukcji (odbudowy) zniszczonego zabytku.
Zapatrywanie to, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy odrzucić z uwagi na jego sprzeczność z art. 49 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 u.o.z.o.z. Znalazło to zresztą potwierdzenie w wyniku kontroli instancyjnej wymienionego (nieprawomocnego) orzeczenia, wobec tego, że wyrokiem z 16 maja 2023 r., II OSK 1662/20 Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając wniesioną od niego skargę kasacyjną, orzekł o jego uchyleniu. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny trafnie wyjaśnił, że ocena nakierowana na ustalenie, czy stopień zniszczenia zabytku uzasadnia jego dalszą ochronę konserwatorską, może być formułowana w postępowaniu w sprawie skreślenia tego obiektu z rejestru zabytków, kwestie te nie mogą natomiast być rozstrzygane w postępowaniu dotyczącym wydania nakazu konserwatorskiego mającego przeciwdziałać zagrożeniu zniszczeniem lub istotnym uszkodzeniem zabytku.
Ten wniosek tym bardziej ujawnia swoją doniosłość w sprawie takiej, jak kontrolowany przez Sąd I instancji przypadek, gdy MWKZ, będąc świadomy awaryjnego, zagrażającego katastrofą budowlaną stanu technicznego obiektu oficyny, biorąc pod uwagę wszystkie uwarunkowania sprawy, zdecydował się na wpisanie go do rejestru zabytków i celem jego zachowania następczo skierował do jego dysponenta nakaz podjęcia natychmiastowego jego remontu.
Wydany w takich okolicznościach nakaz musi być traktowany, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako środek prawny zapewniający konieczną skuteczność ostatecznej decyzji o wpisie do rejestru zabytków, wobec czego wszelka polemika z nim podejmowana z pozycji, która akcentuje potrzebę uwzględniania stanu zachowania (zniszczenia) zabytku, nie dostrzega nagłości, jaka powinna cechować zachowanie dysponenta zabytku, jak również dowodzi, że obiekt "nie przejawia żadnych unikatowych i osobliwych własności mogących stanowić jakikolwiek walor konserwatorski" (Opinia architektoniczno-budowlano-konserwatorska stanu technicznego południowej oficyny kamienicy przy ul. [...] w [...] autorstwa dr. inż. M. B. i dr inż. A. L. z grudnia 2022 r.) musi być postrzegana jako działanie podważające podstawę wydania decyzji MKiDN z 27 listopada 2018 r. w nieprzewidzianym do tego trybie. Jej ostateczny, a zarazem prawomocny charakter wynikający z oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 kwietnia 2023 r., II OSK 967/20 skargi kasacyjnej W. S. i S. O. od wyroku z 3 lipca 2019 r., VII SA/Wa 178/19, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, stąd twierdzenie Wspólnoty Mieszkaniowej, że wydanie przez organ kwestionowanego nakazu nastąpiło "metodą faktów dokonanych" i stanowi "instrumentalizację prawa administracyjnego oraz zaprzecza racjonalności" (odpowiedź na skargę kasacyjną MKiDN, s. 2-3) należy odrzucić.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocenę wskazującą na nieusprawiedliwiony charakter zarzutów kasacyjnych sformułowanych przez skarżącą należy rozciągnąć również na zarzuty zawarte w złożonej przez MKiDN skardze kasacyjnej, w których organ przypisał Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie w toku kontroli zaskarżonej decyzji z 2 września 2021 r. błędnej wykładni przepisów u.o.z.o.z.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, wadliwość obciążająca zaskarżony wyrok ma być wynikiem błędnego uznania przez Sąd I instancji, że decyzja nakazująca wykonanie robót budowlanych przy zabytku (art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z.) musi obejmować swoją treścią szczegółowe wymogi techniczne co do robót, które ma zrealizować dysponent zabytku, z czym wiąże się pominięcie przez Sąd, iż sposób przeprowadzenia robót budowlanych konkretyzuje się w pozwoleniu konserwatorskim (art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z.), wobec czego nie ma powodów, by nakaz wykonania określonych robót budowlanych zawierał elementy tego pozwolenia.
Tak sformułowany zarzut nie mógł zostać przez Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniony, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji przypisanego mu w skardze kasacyjnej poglądu interpretacyjnego dotyczącego ciążącego na organie obowiązku zamieszczenia w decyzji, o której mowa w art. 49 ust. 1 u.o.z.o.z., rozstrzygnięcia określającego szczegółowy przedmiot robót budowlanych obejmujący sprecyzowane wymogi techniczne ich prowadzenia przez dysponenta zabytku, nie wyraził, wobec czego nie może on być zwalczany w drodze wniesienia w skardze kasacyjnej zarzutu wykazującego jego błędność.
Stanowisko Sądu I instancji stwierdzające, że na adresata decyzji powinny być nakładane "precyzyjnie określone obowiązki, których wykonanie jest możliwe pod względem technicznym" (s. 19 uzasadnienia wyroku) należy odczytywać wyłącznie jako wynik trafnego przyjęcia, iż akt konkretyzujący spoczywający na jego adresacie obowiązek prawny powinien określać jego treść w sposób ścisły tak, aby strona nie miała wątpliwości, jakie zachowanie powinna podjąć w celu zastosowania się do nałożonego na nią nakazu, ewentualnie, aby mógł on zostać wykonany na drodze przymusu administracyjnego. Korespondowało to z dostrzeżeniem przez Sąd, że każdy obowiązek powinien mieć charakter wykonalny, a zatem postulowany stan rzeczy, jaki ma zostać osiągnięty w następstwie wykonania decyzji, powinien być możliwy do osiągnięcia przez zobowiązanego.
Zapatrywanie takie nie oznacza, że w ocenie Sądu I instancji płaszczyzna ustaleń konkretyzowanych w zaskarżonej decyzji powinna się pokrywać z tymi elementami rozstrzygnięcia, które podlegają określeniu w pozwoleniu konserwatorskim. Niewskazanie przez Sąd, że za zasadne uznać należało zarzuty skargi, które wadliwość zaskarżonej decyzji wiązały z niewystarczająco konkretnym (wyczerpującym) opisem robót budowlanych dotyczących części wspólnych zabytkowej oficyny, potwierdza, iż ocena prawna zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powinna być odczytywana w podany sposób, z którym zarzuty kasacyjne nie zostały skorelowane.
Odmiennie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, kwalifikować natomiast należy ten zarzut skargi kasacyjnej, w którym MKiDN zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., wskutek wadliwej oceny przez Sąd ustaleń faktycznych w zakresie, w jakim potwierdzały one nieistnienie przeszkód technicznych, by roboty budowlane określone w skierowanym do skarżącej nakazie mogły zostać przez nią zrealizowane.
Skarżąca w toku postępowania prowadzonego przed Sądem I instancji podważyła techniczną możliwość wykonania prac polegających na wykonaniu izolacji poziomej fundamentów i tę kwestię uznał za sporną Sąd, stwierdzając w zaskarżonym wyroku, że w oparciu o posiadaną wiedzę i doświadczenie MKiDN powinien w ponownie prowadzonym postępowaniu poddać ją swojej analizie, ewentualnie dopuścić dowód z opinii biegłego na tę okoliczność. Zgromadzony materiał dowodowy, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie potwierdza jednakże, by zastrzeżenia zgłoszone przez skarżącą w opisanym zakresie zostały oparte na rzeczywistych przesłankach, które nakazywałyby wskazane zagadnienie uznać za niewyjaśnione w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Potrzeba wykonania izolacji poziomej fundamentów wynikała ze znacznego zawilgocenia konstrukcji murów budynku oficyny, czemu ma przeciwdziałać wykonanie bariery przeciwwilgociowej zapobiegającej kapilarnemu podciąganiu wody z gruntu. Trudno uznać, by tego rodzaju roboty budowlane nie mogły zostać wykonane przy spornym zabytku, jeżeli zaskarżając postanowienie Sądu I instancji z 26 października 2021 r. o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji MKiDN, skarżąca przy piśmie procesowym z 19 listopada 2021 r. uzupełniającym zażalenie (k. 114 akt sąd.) złożyła wykonany w listopadzie 2021 r. kosztorys inwestorski zaplanowanych robót budowlanych obejmujący m.in. (pkt 1.4.1-7) izolację poziomą fundamentów zabytkowej oficyny, z czym wiązało się w ramach przedmiaru robót sporządzenie zestawienia określającego koszty wiążące się z tym działaniem z rozbiciem na robociznę/materiały/nakłady pomocnicze/sprzęt (83373,81 zł), jak i opis prac koniecznych do odtworzenia izolacji poziomej w istniejących ścianach murowanych oficyny, w tym wskazanie technologii, która ma być zastosowana, polegająca na wykonaniu przepony poziomej metodą iniekcji grawitacyjnej (jednorzędowej) przy użyciu podanego w opracowaniu preparatu (k. 115-127 akt sąd.).
W odpowiedzi na skargę kasacyjną złożoną przez MKiDN skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa nie zawarła jakichkolwiek rzeczowych wyjaśnień, które nakazywałyby wskazane opracowanie fachowe, które złożyła do akt sprawy, oparte niewątpliwie na znajomości specyfiki projektowanego zamierzenia budowlanego, uznać za pozbawione znaczenia prawnego. Wypada zauważyć, że w świetle rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1129) przedmiar robót stanowi część dokumentacji projektowej robót budowlanych, dla których jest wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę. Powinien on zawierać zestawienie przewidywanych do wykonania robót podstawowych w kolejności technologicznej ich wykonania wraz z ich szczegółowym opisem lub wskazaniem podstaw ustalających szczegółowy opis oraz wskazaniem właściwych specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych, z wyliczeniem i zestawieniem ilości jednostek przedmiarowych robót podstawowych (§ 6 ust. 1).
W tych warunkach zachodziły podstawy, by rozstrzygnięcie zamieszczone w kontrolowanej decyzji – inaczej niż przyjął Sąd I instancji - uznać za określające roboty budowlane, których wykonanie przez skarżącą Wspólnotę Mieszkaniową pozostawało w pełni możliwe pod względem technicznym. Następstwem powyższej wadliwości było nieoddalenie przez Sąd I instancji wniesionej przez skarżącą skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., pomimo zaistnienia w sprawie okoliczności, które podjęcie takiej decyzji procesowej uzasadniały.
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną Wspólnoty Mieszkaniowej, natomiast na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., uwzględniając skargę kasacyjną MKiDN, uchylił w całości zaskarżony wyrok i oddalił skargę.
Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.