II OSK 305/17

II OSK 305/17 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2019-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-02-13
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Jurkiewicz /przewodniczący/
Anna Łuczaj
Małgorzata Jarecka /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne
Ewidencja ludności
Sygn. powiązane
III SA/Łd 1109/15 - Wyrok WSA w Łodzi z 2016-05-24
II OZ 356/16 - Postanowienie NSA z 2016-04-13
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2015 poz 388
art. 35
Ustawa z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności - tekst jedn.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Justyna Żurawska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 maja 2016 r. sygn. akt III SA/Łd 1109/15 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego oddala skargę kasacyjną
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r. sygn. III SA/Łd 1109/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. C. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego.
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:
W dniu 12 lutego 2015 r. do organu meldunkowego wpłynął wniosek J. K., właścicielki lokalu nr [...] przy ul. [...]w P., o wymeldowanie z pobytu stałego M. C.. Wnioskodawczyni wskazała, iż mieszkanie zakupiła w stanie niezamieszkałym, nie zna M. C. i nie zna miejsca jego przebywania.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., [...], Prezydent Miasta P. po ustaleniu, że M. C. (dalej jako: skarżący), syn zmarłej we wrześniu 2012 r. najemczyni lokalu nr [...] przy ul. [...] w P., nie przebywa w tym lokalu od kilku lat, orzekł o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego w przedmiotowym lokalu.
Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody Ł. złożył M. C. podnosząc, że w ww. lokalu zakupionym przez J. K. zameldowane były trzy osoby – odwołujący się, jego matka i siostra. Skarżący mieszkał w przedmiotowym lokalu od lat siedemdziesiątych do stycznia 2012 r. Od tej daty odbywał karę pozbawienia wolności. W lokalu pozostały jego rzeczy osobiste i meble. O sprzedaży lokalu i jego opróżnieniu ze sprzętu i rzeczy osobistych odwołującego się M. C. dowiedział się po dokonanej transakcji.
Decyzją z dnia [...] września 2015 r., na podstawie art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 388) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda Ł. decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Organ odwoławczy ustalił, iż skarżący opuścił lokal pod koniec 2011 r., a po jego opuszczeniu został zatrzymany w dniu 20 stycznia 2012 r. przez policję i osadzony w areszcie śledczym. Mieszkanie zostało opróżnione z rzeczy skarżącego (protokół z dnia [...]stycznia 2012 r.). W dniu 24 września 2012 r. sporny lokal został kupiony przez J. K.. Nowa właścicielka przejęła lokal całkowicie opróżniony i niezamieszkały. Po dokonaniu zakupu urządziła i wyposażyła mieszkanie. Wojewoda ustalił ponadto, że matka M. C. nie żyje, siostra wymeldowała się dobrowolnie, zaś skarżący nie podjął skutecznych działań na rzecz przywrócenia posiadania lokalu i powrotu do niego. W ocenie organu, na wydane rozstrzygnięcie nie ma wpływu odbywanie przez skarżącego zastępczej kary pozbawienia wolności w okresie od 22 sierpnia 2012 r. do 18 lutego 2013 r. Utrzymanie zameldowania skarżącego na pobyt stały w spornym lokalu, który od 2012 r. ma nowego właściciela – J. K., a więc do którego skarżący nie może powrócić po zwolnieniu z aresztu śledczego, stanowiłoby fikcję meldunkową.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę skarżącego na decyzję z dnia [...] września 2015 r. stwierdził, że decyzja ta nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd wskazał, że zameldowanie i wymeldowanie są aktami rejestracji danych dotyczących pobytu danej osoby w określonym lokalu bądź ustania tego pobytu w dotychczasowym miejscu (opuszczenia lokalu). Zamieszkanie w lokalu z zamiarem stałego pobytu w rozumieniu art. 25 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności powinno łączyć się ze skoncentrowaniem w tym lokalu (z przeniesieniem do tego lokalu) centrum życiowego danej osoby. Wymaganą przepisem art. 35 ww. ustawy przesłankę wymeldowania stanowi ustanie pobytu. Odbywanie kary wieloletniego pozbawienia wolności, co do zasady, wiąże się z opuszczeniem miejsca pobytu stałego i potwierdza zaistnienie przesłanki z art. 35 ustawy o ewidencji ludności. W takiej sytuacji brak dobrowolnego opuszczenia miejsca pobytu stałego nie oznacza przeszkody do wymeldowania. Opuszczenie lokalu jest bowiem zdarzeniem spowodowanym i zawinionym przez osobę pozbawioną wolności (wyroki NSA z dnia: 29 lipca 2014 r., II OSK 394/13 oraz z 11 kwietnia 2013 r., II OSK 2407/11). Mając powyższe na względzie, wobec ustalenia, że skarżący od ponad 3 lat nie przebywa w przedmiotowym lokalu w związku z osadzeniem go w zakładzie karnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny za prawidłowe uznał stanowisko organów o spełnieniu w tej sprawie uzasadniających wymeldowanie skarżącego z pobytu stałego przesłanek z art. 35 ustawy o ewidencji ludności.
Skargę kasacyjną od wyroku z dnia 24 maja 2016 r. wniósł M. C. zaskarżając go w całości i podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego: art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności poprzez jego niewłaściwą interpretację oraz naruszenie przepisów postępowania, skutkujące uchybieniami mogącymi mieć istotny wpływ na wynik sprawy:
- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów i nieustosunkowanie się w sposób należyty do twierdzeń strony, uważanych przez nią za istotne dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy, oraz brak wszechstronnego odniesienia się do zarzutów skarżącego w zakresie przyczyn opuszczenia lokalu, możliwości zapoznania się z treścią korespondencji kierowanej do skarżącego, co miało wpływ na ocenę zasadności przesłanek umożliwiających wymeldowanie z pobytu stałego,
- art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozważenia stanu faktycznego sprawy i dowolne uznanie, że sam fakt odbywania kary pozbawienia wolności wiąże się z opuszczeniem miejsca stałego pobytu i potwierdza zaistnienie przesłanki do wymeldowania bez wnikliwego przeanalizowania stanu faktycznego sprawy, w tym dotyczącego trwałości i dobrowolności jego opuszczenia, możliwości powrotu do lokalu przy uwzględnieniu, że brak zgody właściciela, w szczególności jego zmiana, po zameldowaniu na pobyt stały w lokalu nie jest przesłanką wymeldowania oraz brak wnikliwego i wyczerpującego wyjaśnienia podstaw faktycznych przedmiotowej decyzji, a także niewskazanie i niewyjaśnienie podstawy prawnej jej wydania oraz nieodniesienie się do okoliczności związanych z toczącymi się w przeszłości postępowaniami karnymi przed Sądem Rejonowym w P. i interwencjami Policji w miejscu zameldowania skarżącego, mającymi swoje podłoże w konflikcie między M. C. a G. S. (poprzednim właścicielem) i jego wpływu na postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie.
W oparciu o powołane podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że do chwili osadzenia w zakładzie karnym, lokal w którym skarżący był zameldowany, stanowił jego centrum życiowe. Okolicznością bezsporną jest to, że skarżący pozostawał i pozostaje do dzisiaj w konflikcie z byłym właścicielem nieruchomości, G. S. Wzajemne nieporozumienia legły u podstaw bezprawnych działań podejmowanych przez właściciela bez wiedzy skarżącego, które w rezultacie doprowadziły do wydania niekorzystnej dla niego decyzji administracyjnej. Do skarżącego, nie z jego winy, nie docierała korespondencja mająca kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie, a której brak był powodem z jego strony zaniechań (wymuszonej bezczynności procesowej). Skarżący podejmował wszystkie możliwe środki mające na celu przywrócenie stanu poprzedniego, o czym świadczy bogata korespondencja znajdująca się w aktach niniejszej sprawy. Organ decyzyjny nie przeanalizował wszechstronnie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności dotyczących wspomnianego aspektu dobrowolności opuszczenia przez skarżącego zajmowanego lokalu. Skarżący obecnie znajduje się z zakładzie karnym, gdzie odbywa karę pozbawienia wolności, zgodnie jednak z konstytucyjną zasadą równości wszystkich obywateli wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne (art. 32 pkt. 1 Konstytucji) nie może tylko z tego powodu ponosić negatywnych konsekwencji. Skarżący zarzucił organom brak dokonania ustaleń, o co skarżący wielokrotnie wnosił, odnośnie do postępowań, które toczyły się między zwaśnionymi stronami w Policji, Prokuraturze, czy w sądach powszechnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy jej rozpoznaniu Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.
Powyższa ocena obejmuje w pierwszym rzędzie zgłoszony jako pierwsza podstawa kasacyjna zarzut naruszenia art. 35 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności poprzez jego błędną wykładnię. Zgodnie z tym przepisem, organ gminy, o którym mowa w art. 28 ust. 1, wydaje z urzędu lub na wniosek właściciela lub podmiotu wskazanych w art. 28 ust. 2, decyzję w sprawie wymeldowania obywatela polskiego, który opuścił miejsce pobytu stałego albo opuścił miejsce pobytu czasowego przed upływem deklarowanego okresu pobytu i nie dopełnił obowiązku wymeldowania się.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dokonana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku wykładnia art. 35 ustawy o ewidencji ludności jest prawidłowa. Przesłankę wymeldowania z pobytu stałego stanowi trwałość opuszczenia lokalu, rozumiana jako przebywanie poza miejscem stałego zameldowania z równoczesnym zerwaniem związków z lokalem dotychczasowym. Wobec niezdefiniowania przez ustawodawcę przesłanki "opuszczenia miejsca stałego pobytu", sposób rozumienia tej przesłanki Sąd I instancji ustalił prawidłowo odwołując się do poglądów judykatury przyjętych na gruncie analogicznie brzmiącego przepisu art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz.U. z 2001r. Nr 87 poz. 960 ze zm.), trafnie przyjmując, że ustawowa przesłanka wymeldowania polegająca na opuszczeniu miejsca pobytu stałego jest spełniona także w przypadku, gdy opuszczenie lokalu wynika z faktu odbywania kary pozbawienia wolności, gdyż w takich warunkach należy przyjąć, że stały pobyt w lokalu ustał na skutek okoliczności, za które winę ponosi osoba wymeldowana. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że rezygnacja z przebywania w określonym miejscu może nastąpić w sposób wyraźny, poprzez złożenie oświadczenia woli, oraz w sposób dorozumiany, przez zachowanie, które nie wyraża woli stałego przebywania w dotychczasowym miejscu, gdzie koncentrowały się sprawy życiowe danej osoby. W orzecznictwie sądowym wskazuje się jednak, że opuszczenie miejsca stałego pobytu, o którym mowa w art. 35 ww. ustawy, obejmuje przypadek opuszczenie miejsca stałego pobytu pod przymusem realizowanym przez upoważnione do tego organy państwa. Obowiązek meldunkowy ma charakter ewidencyjny ukierunkowany na rejestrację danych o miejscu pobytu osób i nic nie przemawia za tym, aby w razie opuszczenia miejsca pobytu w wyniku przymusu państwowego utrzymywać w rejestrze dane, które są niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy. Nie jest wobec tego uprawniona wykładnia tego przepisu polegająca na przyjęciu, że w razie opuszczenia miejsca stałego pobytu w wyniku przymusu państwowego można uznać, iż opuszczenie nastąpiło dopiero wtedy, gdy osoba zainteresowana z tym się zgodzi. Taka wykładnia doprowadziłaby do utrzymywania się rozbieżności pomiędzy rzeczywistym stanem rzeczy a stanem zapisanym w ewidencji (wyroki NSA: z dnia 31 stycznia 2018 r., II OSK 1593/17; z dnia 26 maja 2015 r., II OSK 2590/13). Popełnienie czynu przestępczego jest zachowaniem, którego spodziewaną konsekwencją jest odizolowanie sprawcy w areszcie/ zakładzie karnym. Zatem osoba, która kierując się wolną wolą dopuszcza się czynu zagrożonego sankcją karną, musi liczyć się ze stosowną reakcją ze strony państwa. W tym też przejawia się element dobrowolności i trwałości opuszczenia przez sprawcę miejsca dotychczasowego pobytu. W trakcie zaś przebywania osoby w areszcie czy zakładzie karnym mogą zmienić się okoliczności prawne i faktyczne dotyczące lokalu mieszkalnego, wskazujące na zasadność zastosowania wobec takiej osoby art. 35 ustawy o ewidencji ludności. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w realiach tej sprawy okoliczności takie stanowiła śmierć matki skarżącego – dotychczasowego najemcy przedmiotowego lokalu, przybywanie przez skarżącego w areszcie śledczym od stycznia 2012 r. oraz sprzedaż spornego lokalu przez jego dotychczasowego właściciela nowej właścicielce J. K. we wrześniu 2012 r. Podkreślić należy, że przyjęty za podstawę faktyczną objętych skargą, wydanych w 2015 r., decyzji administracyjnych, okres nieprzebywania skarżącego w spornym lokalu datuje się od końca 2011 r., przy czym od 15 stycznia 2012 r. ma związek z izolacją penitencjarną skarżącego w areszcie śledczym, która trwała również w dacie wyrokowania przez Sąd I instancji. Z akt sprawy wynika, że w dacie wniesienia skargi kasacyjnej (listopad 2016 r.) skarżący nadal nie przebywał na wolności, w związku z pobytem w zakładzie karnym. Bezsporne również w sprawie pozostaje to, że lokal został opróżniony całkowicie z rzeczy skarżącego wkrótce po jego aresztowaniu. Skarżący kasacyjnie nie wykazał zarazem, że posiada jakikolwiek tytuł prawny do tego lokalu, na podstawie którego mógłby w nim przebywać po zakończeniu odbywania kary. Nie budzi zatem wątpliwości, że powrót skarżącego do ww. lokalu nie jest możliwy, co również podlegało uwzględnieniu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia przez Sąd I instancji.
W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. wskazać trzeba, że ustosunkowując się do zawartego w odwołaniu żądania skarżącego rozszerzenia postępowania wyjaśniającego poprzez zwrócenie się do policji, sądów i prokuratury w sprawie konfliktu skarżącego z poprzednim właścicielem lokalu Wojewoda Ł. w zaskarżonej decyzji wskazał, że potwierdzenie mającego w przeszłości konfliktu między skarżącym a właścicielem lokalu nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy, bowiem organ administracji publicznej rozstrzyga sprawę meldunkową w oparciu o aktualny stan faktyczny, ten zaś wskazuje na długotrwałe opuszczenie przez skarżący miejsca zameldowania oraz to, że ze względu na zamianę stosunków właścicielskich po zwolnieniu z aresztu do przedmiotowego lokalu skarżący nie może powrócić. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, powyższa ocena organu odwoławczego nie pozwala uznać zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną. Ponadto ocena ta, uwzględniająca aktualną na dzień wydania zaskarżonej decyzji sytuację osobistą skarżącego, jak również aktualny stan faktyczny i prawny przedmiotowego lokalu, stanowiła podstawę całkowicie uprawniającą Sąd I instancji do stwierdzenia, że zaskarżonej decyzji nie wydano w postępowaniu administracyjnym prowadzonym z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego na wskazane powyżej okoliczności istniejące od 2012 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji, uzasadniające wydanie decyzji o wymeldowaniu skarżącego z pobytu stałego, brak ustaleń odnoszących się przywoływanych przez skarżącego zdarzeń mających miejsce przed 2012 r., tj. dotyczących interwencji policji w związku z konfliktem skarżącego z byłym właścicielem mieszkania oraz w związku z zapadłym przeciwko temu właścicielowi wyrokiem o naruszenie miru domowego, nie stanowi o naruszeniu przez organy art. 7, art. 8 , art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Organy ustaliły dokładnie stan faktyczny i wyjaśniły wszystkie istotne, a więc relewantne w odniesieniu do mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego, okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. Jeszcze raz podkreślić należy, że zważywszy, iż decyzja o wymeldowaniu stwierdza co do zasady jedynie pewien stan faktyczny, ma bowiem charakter ewidencyjny i służy jedynie aktualizacji oraz doprowadzeniu do zgodności miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania, a ponadto nie stanowi podstawy prawnej do przebywania w lokalu, to wieloletnia izolacja penitencjarna której towarzyszą zmiany w stanie faktycznym związane ze statusem danego lokalu może uzasadniać dokonanie wymeldowania, gdy powrót do miejsca zameldowania w świetle zasad doświadczenia życiowego i przepisów prawa budzi uzasadnione wątpliwości. Taka zaś konstatacja, w realiach niniejszej sprawy, jest w pełni uzasadniona.
Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.
Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego kasacyjnie wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest w postępowaniu określonym w art. 258-261 p.p.s.a., przy czym wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej stosownie do art. 254 § 1 p.p.s.a. składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego.