II OSK 3042/24

II OSK 3042/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2025-03-25
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Jerzy Stankowski
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Paweł Miładowski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Prawo miejscowe
Sygn. powiązane
II SA/Kr 1452/20 - Wyrok WSA w Krakowie z 2024-04-25
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy
Dz.U. 2018 poz 1945
art. 37a ust. 9
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
art. 2 i 21
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stankowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1452/20 w sprawie ze skargi K. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 12 września 2019 r. Nr XVI/181/2019 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały, a wzniesionych na podstawie zgody budowlanej; 2. zasądza od Gminy Miasta Tarnowa na rzecz K. S. kwotę 927 (dziewięćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 25 kwietnia 2024 r. sygn. akt II SA/Kr 1452/20 oddalił skargę K. S. (dalej skarżący) na uchwałę Rady Miejskiej w Tarnowie z dnia 12 września 2019 r. Nr XVI/181/2019 w sprawie zasad i warunków sytuowania obiektów małej architektury, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabarytów, standardów jakościowych oraz rodzajów materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane (dalej: uchwała krajobrazowa).
Wyrok ten zapadał w następujących okolicznościach:
1.2. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę krajobrazową, zarzucając w szczególności naruszenie art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.; dalej upzp) poprzez brak wskazań co do warunków dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie obiektów małej architektury, ogrodzeń oraz tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów, zasad i warunków w niej określonych, a przez to wprowadzenie regulacji sprzeciwiających się upoważnieniu zawartemu w tym przepisie. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że w dniu podjęcia uchwały był właścicielem ok. 70 billboardów. Na usytuowanie każdego z nich miał stosowne pozwolenia bądź zgłoszenia. Skarżący w dniu 9 czerwca 2019 r. wniósł uwagi i wnioski do projektu uchwały. W uwagach tych wnosił między innymi o to, aby okres dostosowania billboardów do nowej uchwały wynosił 4 lata dla podmiotów, które z posiadania billboardów otrzymują stały dochód.
1.3. Sąd Wojewódzki oddalając skargę wskazał, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 12 grudnia 2023 r. sygn. P 20/19 stwierdził, że "art. 37a ust. 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, ze zm.) w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 powołanej ustawy, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Jednakże stwierdzenie pominięcia prawodawczego nie wywołuje skutku derogacyjnego dla przepisu.
W ocenie Sądu skarga obejmująca zarzut braku wskazania sposobu dostosowania nośników reklamowych tylko wtedy zasługuje na uwzględnienie, gdy skarżący wykaże, że z przepisu nie wynika jednoznacznie na czym miałoby polegać takie dostosowanie. Skarżący winien zatem wykazać, że treść przepisu § 32 uchwały uniemożliwia ustalenie w jaki sposób powinien dostosować się do tego przepisu.
W odniesieniu do obszarów D i E sprawa jest oczywista. Skoro na tym terenie obowiązuje zakaz sytuowania billboardów, dostosowanie oznacza rozbiórkę tych obiektów. W odniesieniu do obszaru F skarżący nie wykazał, a nawet nie twierdził, że na nieruchomościach, na których umieszczone są billboardy stanowiące jego własność znajdują się również billboardy innych podmiotów. Dlatego też zarzut dotyczący wadliwości przepisu dostosowującego nie mógł zostać uwzględniony. Uzasadnienie rozstrzygnięcia w przedmiocie nieuwzględnienia uwag, mimo pewnej lakoniczności, jest wystarczające. Również określenie w uchwale terminu dostosowania istniejących billboardów do warunków uchwały, mieszczące się w minimum określonym ustawą, nie może być ocenione jako naruszenie prawa. Natomiast sam fakt nieuwzględnienia uwag wniesionych przez skarżącego nie może być powodem stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Sąd nie podzielił również zarzutu, iż uchwała nie zawiera systemu ochrony praw podmiotów (właścicieli urządzeń reklamowych), które przed wejściem w życie uchwały posiadały na terenie Miasta i Gminy Tarnów urządzenia reklamowe na podstawie aktualnych pozwoleń. Zwrócono uwagę, że w istocie zarzut ten ma charakter zarzutu de lege ferenda. Okoliczność, iż dany nośnik został postawiony zgodnie z przepisami prawa budowlanego, nie oznacza jeszcze, że nie ingeruje nadmiernie w estetykę, ład przestrzenny i krajobraz gminy. Kwestie te nie były bowiem badane przy podejmowaniu decyzji przez organ budowlany. Gdyby zatem zwolnić istniejące w dniu wejścia w życie uchwał krajobrazowych nośniki reklamowe spod obowiązku dostosowania do ich przepisów, utrwalony zostałby jedynie istniejący "porządek reklamowy", a tym samym nie byłoby możliwe wprowadzenie realnych zmian.
2. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:
a) art. 190 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie polegające na nieuwzględnieniu wykładni przepisów zaprezentowanej w ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r., w którym Trybunał stwierdził, że art. 37a ust. 9 upzp jest niezgodny z art. 21 i art. 2 Konstytucji RP, co poskutkowało oddaleniem skargi;
b) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 9 upzp w zw. z art. 147 Ppsa w zw. z art. 21 i art. 64 w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i odmowę uchylenia zaskarżonej uchwały podczas gdy przepisy, na podstawie których uchwała została wydana, są niezgodne z art. 21 w zw. z art. 2 Konstytucji RP;
c) art. 3 ust. 1 upzp w zw. z art. 37a ust. 1-3 upzp w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego określającego granice władztwa planistycznego gminy poprzez ich niezastosowanie i naruszenie praw nabytych skarżącego - właściciela tablic reklamowych i urządzeń reklamowych istniejących w dniu wejścia w życie uchwały i niezgodnych z ustaleniami uchwały, określającymi zasady i warunki sytuowania na terenie Tarnowa tablic reklamowych i urządzeń reklamowych, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane i nie wzięcie pod uwagę stanu istniejącego, w tym wydanych przed uchwaleniem pozwoleń na lokalizację tablic i billboardów;
d) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 37a ust. 1-3 upzp w zw. z art. 22 Konstytucji RP i art. 31 ust. Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i oddalenie skargi, pomimo że wprowadzane regulacje ograniczają prowadzenie działalności gospodarczej, w sytuacji gdy takie ograniczenie może nastąpić jedynie na podstawie przepisów rangi ustawowej, gdy zachodzi ważny interes społeczny.
W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
3. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w Tarnowie wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
4.1. Skarga kasacyjna jest zasadna.
4.2. Wobec tego, że skarżący kasacyjnie organ zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, na podstawie art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej Ppsa), skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.
4.3. Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu Wojewódzkiego dotyczącego uznania za dopuszczalne objęcie zakresem mechanizmu dostosowawczego legalnie wzniesionych tablic i urządzeń reklamowych i oceny skutków orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. Należy w pełni zgodzić się ze skarżącym, że Sąd I instancji błędnie zastosował art. 190 Konstytucji RP oraz dokonał błędnej wykładni art. 37a ust. 9 upzp w odniesieniu do dopuszczalności objęcia mechanizmem dostosowawczym urządzeń reklamowych i tablic reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie uchwały krajobrazowej, a wzniesionych legalnie na podstawie zgody budowlanej. Należy zgodzić się ze stanowiskiem wyartykułowanym w wyroku NSA z 11 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1493/23, że treść powyższego wyroku TK należy uwzględnić w trakcie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku stosując bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, skoro przepis art. 37a ust. 9 upzp objęty jest wskazanymi powyżej podstawami kasacyjnymi.
4.4. Dla dokonania prawidłowej wykładni art. 37 ust. 9 upzp w sposób oczywisty fundamentalne znaczenie ma ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r., w którym orzeczono, że art. 37a ust. 9 upzp w zakresie, w jakim przewiduje obowiązek określenia w uchwale, o której mowa w art. 37a ust. 1 upzp, warunków i terminu dostosowania istniejących w dniu jej wejścia w życie, wzniesionych na podstawie zgody budowlanej, tablic reklamowych i urządzeń reklamowych do zakazów określonych w tej uchwale, bez zapewnienia ustawowych podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania przez podmioty, które są zobowiązane do ich usunięcia, jest niezgodny z art. 21 w związku z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Trybunał stwierdził, że doszło do pominięcia prawodawczego, czyli sytuacji, w której ustawodawca co prawda unormował jakąś dziedzinę stosunków społecznych, ale pominął pewien element regulacji, który powinien być integralną, funkcjonalną częścią jakiejś normy. Przepis art. 37a ust. 9 upzp nie przewiduje ani możliwości wprowadzenia wyjątków w zakresie dostosowania tablic i nośników do warunków określonych w uchwale krajobrazowej, ani określenia przez organ gminy mechanizmu kompensacyjnego, będącego źródłem słusznego odszkodowania, należnego tym podmiotom na mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji. Brak tego mechanizmu stanowi pominięcie prawodawcze, którego istnienie sprawia, że w zakresie, w jakim kwestionowany przepis nie przewiduje takiego mechanizmu, jest on niezgodny z Konstytucją RP. Podmioty, które występowały o pozwolenia na budowę tablic i nośników reklamowych, działały w pełni legalnie, z przekonaniem, że prawomocna decyzja administracyjna w tym zakresie zabezpiecza ich interes i pozwala na prowadzenie bez przeszkód działalności reklamowej. Odebranie im możliwości prowadzenia tej działalności, bez zapewnienia im słusznego odszkodowania sprawia, że przepisy nie różnicują w ogóle grup podmiotów, które swoją działalność prowadziły legalnie, na podstawie prawomocnych pozwoleń oraz takich, które tablice i nośniki wzniosły bez tych pozwoleń.
4.5. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że choć ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w tym orzeczeniu zakresie nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego, to w niniejszej sprawie konieczne jest dokonanie wykładni art. 37a ust. 9 upzp z uwzględnieniem tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy powoduje, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie (zob. Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", Lexis Nexis, Warszawa 2008, s.42, J. Trzciński, Rozdział 9 Wokół art. 190 ust. 4 Konstytucji, Wybrane Zagadnienia, [w:] Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Warszawa 2023). Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. usunął więc z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 37a ust. 9 upzp, co oznacza, że Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ww. wyrok jako formę stosowania Konstytucji (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2024 r. sygn akt: II OSK 166/18, II OSK 2817/20 II OSK 266/23).
4.6. W świetle stwierdzonej niekonstytucyjności art. 37a ust. 9 upzp w ww. zakresie, za sprzeczne z prawem należy uznać wprowadzenie w uchwale krajobrazowej regulacji nakazujących dostosowanie zrealizowanych legalnie przed dniem jej wejścia w życie tablic reklamowych i urządzeń reklamowych. Innymi słowy skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 grudnia 2023 r. jest to, że do czasu wprowadzenia regulacji ustawowych dotyczących podstaw i trybu dochodzenia odszkodowania za wspomniane dostosowanie lub usunięcie tablic reklamowych lub urządzeń reklamowych wzniesionych legalnie przed wejściem w życie uchwały krajobrazowej, nie jest dopuszczalne objęciem jej zakresem tych obiektów.
4.7. Tym samym błędne jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że zaskarżona uchwała nie narusza praw nabytych podmiotów, które legalnie posadowiły tablice reklamowe, na podstawie zgłoszenia bądź uzyskanego pozwolenia na budowę. Za zasadny należy zatem uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 37a ust. 9 upzp w związku z art. 2 i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.
4.8. W związku z tym stwierdzić należy, że w tym zakresie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania uchwały krajobrazowej planu miejscowego, co skutkowało koniecznością stwierdzenia jej nieważności w tej części. W świetle powyższego bezprzedmiotowe jest szczegółowe odnoszenie się pozostałych zarzutów.
4.9. Podsumowując, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 Ppsa w zw. z art. 147 § 1 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok, a ponieważ istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona - rozpoznał skargę i stwierdził nieważność uchwały krajobrazowej w części dotyczącej tablic i urządzeń reklamowych istniejących w dacie wejścia w życie Uchwały krajobrazowej wzniesionych na podstawie zgody budowlanej. O kosztach postępowania sądowego orzeczono, stosownie do wyniku sprawy, na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 oraz art. 207 § 1 Ppsa.