II OSK 3040/19

II OSK 3040/19 - Postanowienie NSA
Data orzeczenia
2019-10-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-09-26
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Teresa Zyglewska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Sygn. powiązane
II SA/Op 185/19 - Postanowienie WSA w Opolu z 2019-06-28
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 185/19 odrzucające skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.
Uzasadnienie
Postanowieniem z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 185/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu odrzucił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Powyższe rozstrzygniecie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] marca 2019 r., nr [...] Wojewoda Opolski stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta [...] z [...] stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ze skargą na to rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wystąpiła Gmina [...] (skarżąca).
Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 15 maja 2019 r. wezwano pełnomocnika skarżącej do usunięcia w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, braków formalnych skargi, przez nadesłanie uchwały Rady Miasta [...]stanowiącej podstawę do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] marca 2019 r. Jednocześnie Sąd poinformował, że do skargi załączono uchwałę z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia pełnomocnictwa radcy prawnemu L. D. do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...]. Do wezwania dołączone było pouczenie, że w przypadku nieusunięcia braków formalnych skargi spowoduje to jej odrzucenie na zasadzie art. 58 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.".
Przy piśmie z [...] maja 2019 r. pełnomocnik przesłał odpis uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], udzielającej pełnomocnictwa radcy prawnemu M. M. do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...].
Odrzucając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że materialnoprawną przesłanką do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze jest wskazana w art. 98 ust. 3 u.s.g. uchwała stanowiąca upoważnienie do podejmowania czynności prawnych zmierzających do uchylenia lub pozbawienia znaczenia prawnego rozstrzygnięcia organu nadzoru. Wskazał, że celem powyższego przepisu jest zapewnienie takiego stanu rzeczy, że przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze organ gminy, którego akt został unieważniony, podejmie wewnętrzne rozstrzygnięcie, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem nadzorczym i żąda rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny. Uchwała ta, może zatem zostać podjęta albo jako uchwała w sprawie skierowania skargi do sądu administracyjnego i następnie może zostać wykonana przez upoważniony do tego organ lub osobę. Może również zostać podjęta jako uchwała zatwierdzająca już wniesioną przez wójta skargę na akt nadzoru.
Sąd stanął na stanowisku, że skarga, nawet wniesiona do sądu administracyjnego przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego w przewidzianym w art. 98 ust. 1 u.s.g. 30-dniowym terminie, nie może zostać uznana za wniesioną skutecznie, jeżeli nie została podjęta uchwała organu uchwałodawczego tej jednostki o skierowaniu skargi do sądu. Wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze bez uchwały rady gminy o wniesieniu skargi, uznać należy zatem za wniesienie skargi bez uzyskania wymaganego przepisem prawa stanowiska właściwego organu gminy. Podniósł, że Gmina [...] zaskarżając rozstrzygnięcie nadzorcze, nie przedłożyła uchwały Rady Miasta, o której mowa w art. 98 ust. 3 u.s.g., jak również nie nadesłała takiej uchwały pomimo wezwania Sądu. Podkreślił, że za spełnienie wymogu z art. 98 ust. 3 u.s.g., nie można uznać uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r., Nr [...], przedłożonej przez pełnomocnika Gminy [...] , gdyż wprawdzie uchwałą Rada Miasta [...]udzieliła pełnomocnictwa radcy prawnemu M.M. do złożenia w imieniu Rady Miasta [...]skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], natomiast w ocenie Sądu, charakter prawny uchwały nie spełnia wymogów stawianych aktowi, o jakim mowa w przywołanym art. 98 ust. 3 u.s.g.
Zdaniem Sądu za stanowiskiem tym przemawia ocena treści uchwały, podstawy prawnej jej podjęcia oraz systematyka tego aktu, gdyż została ona podjęta na zasadzie art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowiącego ogólno-kompetencyjną normę dla rady gminy do podejmowania uchwał w sprawach pozostających w zakresie działania gminy, a także na zasadzie art. 28 § 1 p.p.s.a., który stanowi, że osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. W ocenie Sądu, brak ujęcia w podstawie prawnej art. 98 ust. 3 u.s.g. oraz wykładnia gramatyczna uchwały wskazują, że upoważnia ona jedynie fachowego pełnomocnika do dokonania konkretnej czynności polegającej na "złożeniu w imieniu Rady Miasta [...] skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze". W treści uchwały brak jest jednoznacznego stwierdzenia o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, czy zatwierdzeniu już podjętych działań wniesienia skargi. Sąd I instancji podkreślił, że wniesienie skargi na zaskarżony akt nadzoru dotyczący uchwały organu stanowiącego gminy, dzieli się niejako na dwa etapy (czynności). Pierwszy etap to wniesienie skargi do sądu administracyjnego, wymagające podjęcia przez radę gminy stosownej uchwały w sprawie zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięcia nadzorczego. Drugi etap, to upoważnienie przez radę gminy odpowiedniego podmiotu do wykonania podjętej uchwały. Dlatego też, upoważnienie w uchwale konkretnie wskazanego podmiotu do wniesienia skargi, wskazuje na realizację drugiego z opisanych wyżej etapów (czynności) zmierzających do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego i w istocie stanowi szczególne pełnomocnictwo do działania przed sądem. Zatem nadesłana uchwała posiada charakter procesowy, dający podstawę do działania w imieniu Rady Miasta [...] i jest realizacją określonych w p.p.s.a. wymogów proceduralnych oraz do dokonania wszelkich czynności związanych z wniesieniem skargi, lecz nie realizuje celu wynikającego z art. 98 ust. 3 u.s.g. Zdaniem Sądu zabrakło w niej spełnienia przesłanki materialnoprawnej do wniesienia skargi, w postaci jednoznacznego stwierdzenia o wniesieniu skargi działającej w imieniu jednostki samorządu terytorialnego - Rady Miasta [...].
Zdaniem Sądu, skoro podstawą do wniesienia skargi z art. 98 ust. 3 u.s.g. jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, to brak uchwały stanowiącej podstawę wniesienia skargi, który nie został uzupełniony do czasu podjęcia przez sąd orzeczenia, stoi na przeszkodzie do rozpoznania niniejszej skargi, czyniąc ją niedopuszczalną na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła naruszenie:
1. przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 227 i art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 i art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez zaniechanie dokonania wszechstronnej oceny zebranych dowodów a to dokumentu urzędowego w postaci Uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r., skutkującej pominięciem okoliczności, iż przedmiotowa uchwała zawiera wyraźne oświadczenie Rady Miasta [...], iż ów organ oświadcza o skierowaniu do sądu administracyjnego skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze; naruszenie to miało istotny wpływ na wynik postępowania gdyż doprowadziło do błędnego ustalenia, jakoby Sądowi nie przedłożono uchwały, o jakiej mowa w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym;
2. naruszenie prawa materialnego, a to art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym uznaniu, jakoby uchwała zawierająca oświadczenie o udzieleniu (cyt.) "pełnomocnictwa do złożenia w imieniu Rady Miasta (...) skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze" miała nie być aktem, o jakim mowa w powołanym przepisie;
3. naruszenie przepisów postępowania, mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 58 § 1 pkt 6 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej mimo, iż zachodzą wszelkie podstawy do rozpoznania tej skargi.
W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci projektu uchwały, oznaczonej następnie jako Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r., w tym z uzasadnienia projektu - na okoliczność tego, iż wzmiankowana uchwała wyraża zamiar wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, będące przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego. Ponadto oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.
W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że sama treść § 1 uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] marca 2019 r. zawiera nie tylko oświadczenie o ustanowieniu pełnomocnika procesowego, ale i oświadczenie o zamiarze wniesienia skargi na konkretne rozstrzygnięcie nadzorcze. Wprost zapisano w niej bowiem nie tylko to, iż pełnomocnictwa udziela się do zastępstwa procesowego, ale że udziela się go także do złożenia w imieniu Rady skargi na rozstrzygnięcie.
Wyjaśniła, że bez znaczenia jest podnoszona w skarżonym postanowieniu okoliczność, że w podstawie prawnej uchwały nie wymieniono art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym albowiem treść podstawy prawnej ma jedynie znaczenie porządkowe, zaś o tym, co jest prawną podstawą działania organu gminy, decyduje treść konkretnego przepisu prawa. Norma prawna jest podstawą prawną aktu organu samorządu bez względu na to, czy zostanie wymieniona w treści owego aktu czy też nie. Ze sposobu zredagowania podstawy prawnej omawianej uchwały nie można więc wnioskować o spełnieniu czy niespełnieniu warunków przewidzianych w art. 98 ust. 3 powołanej ustawy. Te warunki są spełnione z uwagi na treść § 1 uchwały i zawarte w niej, wyraźne oświadczenie. Podniosła, że również z uzasadnienia projektu uchwały wynika jasno, że Rada Miasta podjęła uchwałę, gdyż widzi potrzebę zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego i wyraża wolę jego zaskarżenia, zatem w uchwale zawarto dwa oświadczenia: o wniesieniu skargi i o ustanowieniu pełnomocnika.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Przechodząc do merytorycznej oceny podniesionych zarzutów wskazać należy, że stosownie art. 32 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.", stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl natomiast art. 28 § 1 p.p.s.a. osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu.
Podnieść należy, że z treści art. 18 ust. 1 u.s.g. wynika uprawnienie do podjęcia uchwały przez radę gminy. Uprawnienie to może być zrealizowane, gdy istnieje przepis prawa materialnego zobowiązujący do wydania takiej uchwały lub sprawa dotyczy materii niemającej charakteru normatywnego, czyli gdy uchwała zawiera ogólną inicjatywę lub intencję.
Z kolei art. 98 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), dalej u.s.g., stanowi, iż rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich podjęcia. Stosownie natomiast do art. 98 ust. 3 u.s.g. do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia takiej skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Powyższe przesądza zatem, że o wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały rady gminy decyduje rada podejmując uchwałę, o której mowa w ust art. 98 u.s.g.
W orzecznictwie przyjmuje się, że uchwała nie musi zostać podjęta przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdyż art. 98 ust. 3 u.s.g. nie wskazuje terminu do podjęcia uchwały lub zarządzenia, zatem nie można wykluczyć podjęcia uchwały po wniesieniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały rady gminy. Uchwała podjęta po wniesieniu skargi zatwierdza bowiem dokonaną czynność i stanowi warunek konieczny jej dopuszczalności. Powyższe oznacza, że za niedopuszczalną należy uznać skargę w stosunku, do której rada nie podjęła uchwały przed lub po jej wniesieniu.
Wskazać również należy na ugruntowane już stanowisko sądów administracyjnych, iż przepis art. 98 u.s.g. powinien być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych (por. postanowienia NSA: z 29 marca 2019 r., I GSK 299/19, 25 września 2014 r., II OSK 2527/14, z 13 czerwca 2007 r., I OSK 787/07, z 6 września 2007 r., I OSK 1158/07).
W niniejszej sprawie do skargi pełnomocnik nie załączył wskazanej wyżej uchwały, zatem wezwany został do uzupełnienia tego braku. Pełnomocnik uzupełnił brak przez nadesłanie uchwały "w sprawie udzielenia pełnomocnictwa do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla obszaru w rejonie [...] oraz do występowania w tej sprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu i Naczelnym Sądem Administracyjnym w Warszawie". Uchwałą tą Rada Miasta udzieliła radcy prawnemu pełnomocnictwa do wniesienia skargi oraz do działania w jej imieniu w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym i Naczelnym Sądem Administracyjnym. Niewątpliwie zatem przedłożona uchwała stanowi wyraz woli organu co do zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego zatem cel cytowanego przepisu został spełniony, bowiem przed wniesieniem skargi organ podjął wewnętrzne rozstrzygnięcie, z którego wynika że nie zgadza się z rozstrzygnięciem nadzorczym oraz że należy wnieść skargę do sądu administracyjnego. Sama okoliczność, że razem z wyrażeniem woli zaskarżenia przedmiotowego rozstrzygnięcia udzielono wskazanemu radcy prawnemu pełnomocnictwa do zastępowania organu w postępowaniu sądowoadministarcyjny, nie jest okolicznością, która uzasadnia twierdzenie, że Rada nie wyraziła woli zaskarżenia rozstrzygnięcia w sposób przewidziany w art. 98 u.s.g.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane zatem przez Sąd I instancji stanowisko, że brak wskazania jako jednego z elementów podstawy prawnej podjętej uchwały art. 98 ust. 3 u.s.g., przesądza o jej odrzuceniu nie jest prawidłowe, a dostrzeżony brak został potraktowany przez Sąd I instancji zbyt formalistycznie. Tym samym za słuszne należało uznać podniesione przez skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia art. 98 ust. 3 u.s.g., art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. oraz art. 227 i art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w zw. z art. 106 § 5 i art. 106 § 3 p.p.s.a.
Mając powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 185 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.