II OSK 304/21

II OSK 304/21 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-07-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-02-10
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Leszek Kiermaszek /przewodniczący sprawozdawca/
Marzenna Linska - Wawrzon
Piotr Broda
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 2459/18 - Wyrok WSA w Warszawie z 2019-05-23
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
uchylono zaskarżony wyrok i decyzje I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 23
art. 145 § 1 pkt 1 i 5, art. 156 § 1 pkt 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant starszy asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 2459/18 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2018 r. znak DON.7200.287.2016.FSE w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania i odmowy stwierdzenia nieważności 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia 2014 r. znak DON/ORZ/7100/299/14 oraz poprzedzającą ją decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia 18 lutego 2014 r. znak WOA.771.93.2013.HS; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. M. kwotę 1140 (tysiąc sto czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2459/18 oddalił skargę M. M. (dalej określanego jako skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 września 2018 r., znak DON.7200.287.2016.FSE w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej po wznowieniu postępowania i odmowy stwierdzenia nieważności.
Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy:
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kępnie decyzją z dnia 25 lipca 2011 r., znak PINB-7353/239/11 udzielił [...] z siedzibą w K. (dalej określani jako inwestorzy) pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...], [...], [...] i [...], [...] i [...], [...] położonych w [...] przy ul. [...].
Skarżący w dniu 22 listopada 2013 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji, a Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 18 lutego 2014 r., znak WOA.771.93.2013.HS odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z 25 lipca 2011 r. nie dopatrując się żadnych wad kwalifikowanych tej decyzji.
W wyniku odwołania skarżącego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 2 kwietnia 2014 r., znak DON/ORZ/7100/299/14 uchylił w całości tę decyzję i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji przyjmując, że skarżący nie może wnieść skutecznie wniosku w tym przedmiocie, gdyż nie jest inwestorem obiektu.
Skarżący w dniu 12 kwietnia 2016 r. złożył podanie o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 22 czerwca 2016 r. wznowił postępowanie administracyjne, a decyzją z dnia 27 lipca 2016 r. odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 2 kwietnia 2014 r. uznając, że skarżący nie posiada legitymacji do kwestionowania decyzji z 25 lipca 2011 r. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek skarżącego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 26 sierpnia 2016 r. utrzymał ją w mocy.
Skarga skarżącego na tę decyzję została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 r., sygn. VII SA/Wa 2198/16, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn.. II OSK 2819/17 uchylił powyższy wyrok oraz zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję z dnia 27 lipca 2016 r.
W uzasadnieniu stwierdził, że skoro Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 53/16 w sprawie dotyczącej doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami prawomocnie przesądził, że realizacja budynku mieszkalnego nie była prowadzona zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę, to zweryfikowania wymagał pogląd Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jakoby nie wystąpiła przesłanka wznowienia z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. 775, ze zm.; dalej zwanej K.p.a.). Stwierdził także, że treść art. 59 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1406, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej zwanej ustawą) nie stoi na przeszkodzie w uznaniu, że stroną postępowania nadzwyczajnego, którego przedmiotem jest ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, będzie nie tylko inwestor.
Na skutek powtórnego rozpoznania sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, nie kwestionując już przymiotu strony skarżącego, decyzją z dnia 13 września 2018 r. uchylił w całości własną decyzję z dnia 2 kwietnia 2014 r. i utrzymał w mocy decyzję z dnia 18 lutego 2014 r.
W motywach tego rozstrzygnięcia na wstępie stwierdził, że w odniesieniu do postępowania zakończonego decyzją z dnia 2 kwietnia 2014 r. wystąpiły przesłanki wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a. Wskazał na nowe, nieznane przy wydawaniu decyzji dotychczasowej okoliczności wynikające z wyroku Sądu Rejonowego w Kępnie z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II K 241/15, w którym potwierdzono popełnienie przez kierownika budowy i mistrza kominiarskiego czynu z art. 271 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2017 r. poz. 2204, ze zm.) oraz wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 53/16.
Przechodząc do oceny decyzji z 25 lipca 2011 r. pod kątem wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności podkreślił, że inwestor do wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie przedłożył wszystkie wymagane dokumenty, z dokumentów tych nie wynikały zaś żadne nieprawidłowości. W ocenie tego organu bez wpływu na ocenę decyzji jest zarówno wystąpienie przesłanek wznowieniowych z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a., jak i inne dowody świadczące o fałszywości niektórych elementów materiału dowodowego zgromadzonego przez organ pierwszej instancji w postaci ekspertyzy J. Z., czy też opinii o stanie technicznym lokali mieszkalnych w przedmiotowym budynku wielorodzinnym, autorstwa Z. K. Dokumenty te powstały bowiem po wydaniu kwestionowanej decyzji, zatem mogą stanowić podstawę do wznowienia postępowania nią zakończonego, a nie stwierdzenia nieważności. Zauważył przy tym, że podczas kontroli nie stwierdzono nieprawidłowości, a na kopiach rysunków wchodzących w skład zatwierdzonego projektu budowlanego nie naniesiono zmian w zakresie przewodów kominowych.
Organ odwoławczy dopatrzył się natomiast naruszenia art. 107 § 1 K.p.a przez poprzez skierowanie decyzji z dnia 25 lipca 2011 r. do spółki cywilnej, która nie może być podmiotem praw i obowiązków. Stwierdził jednak, że wobec wymienienia w nazwie spółki wszystkich wspólników z imienia i nazwiska, decyzja ta nie jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 lub 4 K.p.a.
Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na opisaną wyżej decyzję. W jego ocenie organ odwoławczy niewłaściwie uznał, że w sprawie nie występuje przesłanka do stwierdzenia nieważności oparta na art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jego zdaniem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie z rażącym naruszeniem prawa. Skarga zawiera obszerne uzasadnienie zgłoszonych zarzutów.
Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zgodził się z organem, że w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a., a to stanowiło podstawę do wznowienia postępowania.
Zdaniem Sądu organ odwoławczy prawidłowo również uznał, że badana decyzja nie jest dotknięta żadną z wad nieważności, w tym wadą rażącego naruszenia prawa. Wyjaśnił przy tym, że rozpatrując sprawę w omawianym trybie, organ orzekający obowiązany jest wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, a ewentualna późniejsza zmiana prawa czy zmiana okoliczności faktycznych, nie może mieć wpływu na dokonywaną przez niego ocenę. Tym też, jak przyjął Sąd, kierował się organ orzekając w niniejszej sprawie. Wskazał przede wszystkim na okoliczności, w jakich doszło do wydania decyzji z 25 lipca 2011 r.
Nie budziło wątpliwości Sądu, że zgromadzona w sprawie dokumentacja umożliwiała wydanie pozwolenia na użytkowanie zauważając, że inwestor przedstawił komplet wymaganych dokumentów, w tym te, o których mowa w art. 57 ust. 2 ustawy, a następnie w sprawie miała miejsce obowiązkowa kontrola, która nie wykazała żadnych nieprawidłowości. Nie było więc podstaw do zastosowania art. 59 ust. 5 czy to w związku z ust. 1, czy w związku z art. 57 ust. 1 - 4 ustawy. Z protokołu obowiązkowej kontroli nie wynika w szczególności, aby inwestycja została zrealizowana niezgodnie z pozwoleniem na budowę, tj. z istotnym odstępstwem od warunków tego pozwolenia, uzasadniającym wszczęcie postępowania naprawczego. Jak zauważył Sąd, wprawdzie zgłoszono zmiany, składając rysunki rzutów poszczególnych kondygnacji budynku z naniesionymi kolorem czerwonym poprawkami, niemniej nie miały one charakteru istotnego. Zmiana usytuowania ścian działowych czy rezygnacji z nich nie zmienia bowiem - wbrew wywodom skargi - kubatury brutto obiektu.
Sąd nie uznał także, aby w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy, gdyż o rażącym naruszeniu tego przepisu nie świadczy wadliwe określenie kategorii obiektu. W jego ocenie organ zachował procedurę i przeprowadził postępowanie w zakresie wynikającym z przepisów ustawy, zaś pewne niedociągnięcia w tym zakresie, nie mogą skutkować stwierdzeniem o rażącym naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 59 ust. 1 ustawy. Dla dalszego bytu w obrocie prawnym badanego pozwolenia na użytkowanie znaczenie mają bowiem dopiero okoliczności wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 53/16 oraz wyroku Sądu Rejonowego Kępnie z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II K 241/15. Niemniej jako ujawnione później nie mogły okazać się skuteczne w niniejszej sprawie; mogą natomiast stanowić podstawę wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na użytkowanie.
Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm., obecnie Dz. U. z 2023 r. poz. 259, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.), oddalił skargę.
Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyroku z dnia 23 maja 2019 r. zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera wyłącznie zarzuty procesowe, każdy w odniesieniu do art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
Pierwszy z nich podniósł naruszenie art. 3 § 1 i art 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 134 § 1 w związku z art. 153 P.p.s.a. przez faktyczne niedokonanie pełnej kontroli sądowoadministracyjnej, tj. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkować nierozpoznaniem jej istoty, ale taki wpływ w istocie miało.
Kolejny zarzut wskazywał na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Według pełnomocnika naruszenie to polegało na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia, tj. nieodniesieniu się w sporządzonym pisemnym uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów stawianych w skardze, które to uchybienie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ niewątpliwie miało i skutkowało nierozpoznaniem jej istoty.
Pełnomocnik zarzucił też, zakładając - jak stwierdził - że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie znał w chwili wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę wszystkich istotnych okoliczności, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 w aspekcie art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji i wszystkich pozostałych wydanych w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.).
Ostatni zarzut podniósł naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonego orzeczenia, tj. na nieuwzględnieniu skargi pomimo tego, że orzeczenie to nie odpowiada prawu.
W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego strony reprezentowanej przez radcę prawnego w kwocie 440 zł, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
W uzasadnieniu pełnomocnik rozwinął każdy z postawionych zarzutów. Wskazał, że ocena i wynikające z niej wskazanie Sądu w sposób rażący naruszają prawo i są sprzeczne z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, w szczególności zaś z tezą zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Adminisytacyjnego, sygn. akt II OSK 201/15, zgodnie z którą nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania na podstawie art 51 ust .1 pkt 3 i ust 4 oraz 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.), jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego. A zatem, w jego ocenie, kontrola sądowoadministracyjna powinna doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, z uwagi na upływ czasu poprzez stwierdzenie jej nieważności i tym samym umożliwić organowi wydanie decyzji naprawczej z art. 51 ustawy.
Wskazał ponadto, że w ocenie skarżącego nie jest prawdziwa teza, że istotne okoliczności nie były znane organowi i na jaw wyszły dopiero później - po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Okoliczności były organowi znane, były widoczne na pierwszy rzut oka, np. wybudowane nad wejściem do budynku, nieujęte w projekcie zagospodarowania, wiaty - zadaszenia, które zmieniły powierzchnię zabudowy, lecz zostały świadomie zignorowane.
Pełnomocnik stwierdził również, że w niniejszej sprawie nie można uznać, iż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone z zachowaniem należytej staranności. Naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. przez organ pierwszej instancji było ewidentne, a stan faktyczny nie został uwidoczniony w protokole kontroli obowiązkowej. W jego opinii gdyby ujawnienie nowych okoliczności było uzależnione tylko od strony, to wtedy można by ewentualnie uzasadniać wzruszenie zaskarżonej decyzji w drodze wznowienia postępowania administracyjnego, a nie w trybie kontroli sądowoadministracyjnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor J. K. wniósł o jej oddalenie, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym oraz zasądzenie od skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte okazały się uzasadnione.
Przede wszystkim chybiony okazał się zarzut procesowy naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który określa elementy składowe uzasadnienia wyroku sądu. Analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi jednak do wniosku, że uzasadnienie to zawiera wszystkie elementy wskazane w tym przepisie. Sąd w sposób zwięzły przedstawił stan sprawy, stanowiska stron, w tym zarzuty strony skarżącej podniesione w skardze, następnie przytoczył podstawę prawną swego rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób jednoznaczny, umożliwiający zarówno polemikę w ramach skargi kasacyjnej, jak i weryfikację w toku wszczętego nią postępowania kasacyjnego przedstawił argumenty, które - jego zdaniem - przemawiają na rzecz tezy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu i dlatego skarga nie mogła zostać uwzględniona.
Pełnomocnik skarżącego wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku zasadniczo upatruje w tym, że sąd orzekający nie odniósł się do wszystkich zarzutów zgłoszonych w skardze, aczkolwiek przyznaje, że musiał je mieć w polu widzenia, skoro wszystkie (14 zarzutów) odnotował w części wstępnej uzasadnienia przedstawiając stan sprawy. Należy więc stwierdzić, że nie stanowi naruszenia konstrukcji uzasadnienia wyroku sądu nieodniesienie się przez sąd wprost do konkretnego zarzutu skargi w sytuacji, gdy z całokształtu rozważań sądu wynika jednoznacznie, że również okoliczności podniesione w tym zarzucie były brane pod uwagę w procesie orzekania. Najczęściej ma to miejsce w przypadku licznych zarzutów zgłoszonych w skardze, nawiązujących nierzadko do tych samych lub podobnych zagadnień faktycznych i prawnych. Wówczas dla przejrzystości wywodu celowe jest nawet odstąpienie od odniesienia się do poszczególnych zarzutów według ich kolejności, wyodrębnienie tych zagadnień, a następnie rozważenie ich w uporządkowanej sekwencji, wyznaczonej przez kryterium problemowe. W rozpoznawanej sprawie uczynił tak Sąd pierwszej instancji i postąpił słusznie, jeśli się weźmie pod uwagę, że praktycznie wszystkie zarzuty w istocie odnosiły się do zagadnień dotyczących szeregu rozstrzygnięć na drodze administracyjnej, które stanowiły przedmiot kontroli sądowej, a w wydanych wyrokach zawarta była wiążąca ocena prawna. Dokonując więc w niniejszej sprawie kontroli decyzji, w wyniku wznowienia postępowania, którą uchylono decyzję umarzającą postępowanie i utrzymano w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku okoliczności i dowody wypływające z prawomocnych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2819/17, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 53/16 oraz Sądu Rejonowego w Kępnie z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II K 241/15 miały decydujące znaczenie dla oceny zgłoszonych zarzutów i także wyniku sprawy. Zupełnie oddzielną kwestią jest, czy zajęte przez Sąd pierwszej instancji stanowisko okazało się trafne i ma swoje umocowanie w materiale dowodowym, zwalczać go jednak można jednak za pomocą innych zarzutów procesowych i materialnych. W efekcie zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. okazał się niezasadny.
Nie znajduje również usprawiedliwienia postawiony w skardze zarzut naruszenia art. 134 § 1 i art. 153 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji podjął swe rozstrzygnięcie działając w granicach rozpoznawanej sprawy, które wyznaczone zostały wnioskiem skarżącego o wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 2 kwietnia 2014 r. Brak jest również podstaw do postawienia mu zarzutu, że nie zastosował się do oceny prawnej wynikającej z wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 2018 r. W orzeczeniu tym, uchylającym wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 września 2017 r. i obie decyzje Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydane w postępowaniu wznowieniowym, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że wadliwe było zaakceptowanie przez sąd stanowiska organów, że nie zachodziła żadna z przesłanek wznowieniowych. Zarówno bowiem organy, jaki i następnie sąd orzekający nie dostrzegli dostatecznie skutków oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 53/16, w którym przyjęto, że zły stan techniczny budynku, wobec zmniejszenia ilości pionów kominowych i wentylacyjnych (potwierdziła to ekspertyza techniczna), nie jest wynikiem zużycia technicznego obiektu, lecz istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Skoro w wyroku tym sąd prawomocnie przesądził, że realizacja budynku, w stosunku do którego udzielono pozwolenia na użytkowanie, nie była prowadzona zgodnie z warunkami pozwolenia, to nie można uznać, że nie ujawniła się przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 P.p.s.a.
Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie jednak stwierdził, że po ponownym rozpoznaniu sprawy organ "prawidłowo wywiódł o wystąpieniu dwóch z czterech przywołanych we wniosku podstaw wznowienia", tj. art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a. Stwierdził, że do wniosku o pozwolenie na użytkowanie budynku dołączono bowiem dokumenty, w których poświadczono nieprawdę co do zrealizowania budowy zgodnie z warunkami pozwolenia i przepisami. Za poświadczenie nieprawdy w dokumentach powołanym wyrokiem Sądu Rejonowego w Kępnie skazano bowiem kierownika budowy i mistrza kominiarskiego (ściślej, sąd umorzył warunkowo wobec tych osób postępowanie o czyny stanowiące przestępstwa z art. 271 § 2 K.k., przyjmując że stanowią przypadki mniejszej wagi). Sąd pierwszej instancji przyjął także, że z wyroku WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2016 r. wynika, iż ujawniły się nowe okoliczności i dowody, istniejące w dniu wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, które nie były znane organowi. Zatem Sąd pierwszej zastosował się do oceny prawnej zawartej w powołanych orzeczeniach przyjmując, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a.
Nie można upatrywać niezbadania przez Sąd w pełnym zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a zatem niezależnie od zarzutów i wniosków skargi, a ponadto niezastosowania się Sądu do oceny prawnej zawartej w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 3 marca 2016 r. w tym, że w tamtym orzeczeniu sąd ten przyjął, że organy nadzoru budowlanego wadliwie prowadziły postępowanie na podstawie art. 66 ustawy zamiast wdrożenia trybu z art. 51 ust. 1 i 7 ustawy. Wskazania w tym zakresie dotyczące dalszego postępowania (wobec uchylenia kontrolowanych decyzji organów nadzoru budowlanego) dotyczyły odrębnego postępowania w przedmiocie doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami. Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone na drodze administracyjnej w trybie nadzwyczajnym dotyczyło sprawy o pozwolenie na użytkowanie.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a. W odniesieniu do pierwszego z przytoczonych przepisów zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się rozbieżność poglądów. Szeroko zostały one omówione w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 566/21, LEX nr 3288858. Ta rozbieżność jest konsekwencją odmiennego rozumienia użytego w przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. pojęcia "naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego". Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w powyższym wyroku, że każda podstawa wznowienia postępowania administracyjnego jest tożsama z "naruszeniem prawa" i powinna być brana pod uwagę w toku sądowej kontroli decyzji. Sąd administracyjny, sprawując kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 P.p.s.a.), nie ocenia tylko zgodności z prawem samych czynności procesowych organu orzekającego, lecz ocenia zgodność z prawem rezultatu podejmowanych przez organ czynności. Jednakże w niniejszej sprawie, co należy ponownie podkreślić, sąd orzekający uznał, że zachodzą przesłanki wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 i 5 K.p.a.), oddalił zaś skargę z uwagi na zaakceptowanie stanowiska organu o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji.
Za usprawiedliwiony należało jednak uznać postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
W rozpoznawanej sprawie jest faktem nie tyle bezspornym, co pozostającym poza sporem, że część dokumentów, na podstawie których wydana została decyzja z dnia 25 lipca 2011 r. o pozwoleniu na użytkowanie budynku okazały się fałszywe, ponadto ujawnione zostały dowody wskazujące, że inwestor dopuścił się istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Miał to na uwadze Sąd pierwszej instancji, tyle tylko że po stwierdzeniu istnienia przesłanek wznowienia w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wyprowadził błędny wniosek, iż te dowody nie mogą być brane pod uwagę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym nie kwestionuje słusznego stanowiska Sądu pierwszej instancji, że na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego obowiązuje generalna zasada niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych. Jednakże w rozpoznawanej sprawie, nie łamiąc tej zasady, po stwierdzeniu podstaw do wznowienia postępowania, nie zachodziły przeszkody do oceny, czy decyzja z dnia 25 lipca 2011 r. o pozwoleniu na użytkowanie dotknięta jest wadą kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.
Protokół nr 106/11 obowiązkowej kontroli z dnia 20 lipca 2011 r., przeprowadzonej przez pracowników organu nadzoru budowlanego z udziałem inwestora i kierownika budowy, stwierdzał istotnie, że roboty budowlane wykonane zostały bez istotnego odstępstwa od ustaleń i warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 6 października 2009 r., którym zatwierdzono projekt budowlany. Protokół ten nie był jedynym dokumentem w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku inwestora o pozwolenie na użytkowanie budynku, inwestor dołączył do wniosku także inne dokumenty.
Sąd pierwszej instancji wskazuje, że "w części dokumentów dołączonych do wniosku o pozwolenie na użytkowanie poświadczono nieprawdę co do okoliczności mających znaczenie prawne przy dokonywaniu odbioru przedmiotowego budynku", jednakże dokumenty te "jako takie nie mogą być uwzględnione w postępowaniu nieważnościowym" (s. 14 uzasadnienia wyroku). Z wyroku Sądu Rejonowego w Kępnie z dnia 19 sierpnia 2015 r. wynika, że kierownik budowy A. R. dwukrotnie (15 czerwca i 12 lipca 2011 r.) poświadczył nieprawdę co do "prawidłowości i wymaganej ilości wykonania przewodów wentylacyjnych i spalinowych w poszczególnych pięciu pionach kominowych budynku", zaś mistrz kominiarski L. U. w dniu 20 czerwca 2011 r. również poświadczył nieprawdę "w dokumencie w postaci zaświadczenia nr 12/2011 z dnia 20.06.2011 r., niezbędnym do przedłożenia w postępowaniu dotyczącym uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie ..." Zaakcentować jednak należy, że oprócz tych dowodów, ujawnionych po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, organ w postępowaniu w sprawie stwierdzenie nieważności decyzji dysponował innymi dowodami, w tym ekspertyzą techniczną sporządzoną we wrześniu 2015 r. przez biegłego J. Z. w odniesieniu do realizacji kanałów spalinowych i wentylacyjnych w budynku wielomieszkaniowym oraz opinią techniczną Z. K. z sierpnia 2013 r. dotyczącą stanu technicznego dwóch lokali mieszkalnych w tym budynku. Dokumenty te, chociaż sporządzone po wydaniu decyzji z 25 lipca 2011 r., obrazują stan istniejący w chwili sprzed udzielenia pozwolenia na użytkowanie, należało je więc uwzględnić w procesie podejmowania decyzji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności.
W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się - jak w postępowaniu zwykłym - postępowania wyjaśniającego, ale bada się legalność decyzji dotychczasowej. W ramach dokonywania takiej oceny dopuszczalne jest wykorzystanie dowodów wytworzonych później lecz dotyczących okoliczności mających znaczenie dla wyniku sprawy. Nie znajdującym uzasadnienia byłoby bronienie poglądu, że organ administracji dysponując opiniami, ekspertyzami czy ocenami technicznymi dotyczącymi faktów istniejących w chwili podejmowania decyzji dotychczasowej nie uwzględnia ich w postępowaniu nieważnościowym tylko z tego powodu, że zostały wytworzone po wydaniu decyzji dotychczasowej. W takiej sytuacji nie zachodzi potrzeba ich pozyskiwania, a jedynie skorzystania w procesie badania legalności decyzji dotychczasowej.
Sąd pierwszej instancji wychodząc z odmiennego założenia oddalił skargę na podstawie art.151 P.p.s.a., tymczasem powinien ją uwzględnić. Dlatego należało zastosować w postępowaniu kasacyjnym art. 188 P.p.s.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylić zaskarżony wyrok i jednocześnie zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego i decyzję Wielkopolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Umożliwi to w postępowaniu nieważnościowym, po wznowieniu tego postępowania, ocenę, czy w świetle dostępnych ekspertyz i ocen technicznych decyzja dotychczasowa (z 25 lipca 2011 r. o pozwoleniu na użytkowanie) narusza prawo, a jeśli tak - jaki charakter ma to naruszenie.
Uwzględni przy tym organ, że zgodnie z art. 59 h ustawy nie stwierdza się nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na użytkowanie stała się ostateczna. Przepis art. 158 § 2 K.p.a. stosuje się odpowiednio. Powołany art. 59 h dodany został do ustawy przez art. 1 pkt 48 ustawy z dnia 18 marca 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 471) i wszedł w życie z dniem 19 września 2020 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym ma on zastosowanie także do spraw o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej. Stosowanie tego przepisu w tych sprawach nie zostało wyłączone przez międzyczasowy art. 25 ustawy z dnia 18 marca 2020 r. z tego powodu, że zagadnienie stwierdzenia nieważności decyzji nie należy "do spraw uregulowanych ustawą". Tryby nadzwyczajne uregulowane zostały w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zauważyć przy tym wypadnie, że także późniejsza ustawa z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. poz. 1491) nowelizująca art. 156 § 2 i wprowadzająca nowy art. 156 § 3 K.p.a. jako zasadę przyjęła, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, tj. 16 września 2021 r., ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy K.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą.
O kosztach postępowania, które sprowadzają się do opłat sądowych i wynagrodzenia pełnomocnika procesowego za obie instancje, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.