II OSK 3033/14

II OSK 3033/14 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2016-11-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2014-11-04
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Andrzej Gliniecki
Ewa Kręcichwost - Durchowska /sprawozdawca/
Małgorzata Masternak - Kubiak /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II SA/Rz 1232/13 - Wyrok WSA w Rzeszowie z 2014-03-27
II OZ 782/14 - Postanowienie NSA z 2014-08-27
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 125 par. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Rz 1232/13 w sprawie ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1232/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.
W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące ustalenia faktyczne i prawne.
Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...] ustalającą warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego - budynek mieszkalny jednorodzinny i zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe, na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości K., gmina K.
Sąd wskazał, że z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych sprawy wynika, iż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla wymienionej wyżej inwestycji toczyło się na wniosek G. i S. G.
Po przeprowadzeniu postępowania i dokonaniu niezbędnych uzgodnień, Burmistrz K. decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...], a następnie decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy na wyżej opisane zamierzenie inwestycyjne. Wskutek wniesionych odwołań decyzje te zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T., odpowiednio decyzjami z dnia [...] grudnia 2011 r. ([...]) i z dnia [...] listopada 2012 r. ([...]), uchylone a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.
Po ponownym przeprowadzeniu postępowania i dokonaniu stosownych uzgodnień decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] Burmistrz K. ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: budynek mieszkalny jednorodzinny i zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe, na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości K., gmina K.
W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że na terenie objętym wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i brak jest obowiązku jego sporządzania. Teren inwestycji spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm. - dalej "upzp"). Planowana inwestycja będzie uzupełnieniem istniejącej zabudowy oraz kontynuacją zagospodarowania działek sąsiednich. Zamierzona inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi, nie jest zaliczana do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Teren inwestycji leży w obrębie obszaru "Natura 2000", co uwzględniono w ustalonych warunkach zabudowy. Planowane przedsięwzięcie nie wpłynie negatywnie na stan siedlisk przyrodniczych oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar "Natura 2000". Na terenie inwestycji nie występują obiekty objęte ochroną dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, teren położony poza obszarem górniczym, nie jest narażony na niebezpieczeństwo powodzi i zagrożony osuwaniem się mas ziemnych, na tym terenie nie przewiduje się realizacji inwestycji publicznych o znaczeniu ponadlokalnym. Projekt decyzji sporządzony został przez osobę uprawnioną, członka [...] Okręgowej Izby Architektów i uzgodniony z właściwymi organami w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych (postanowienie Starosty K. z [...] maja 2013 r.) oraz w zakresie melioracji wodnych, a także z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.
Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. B. wnosząc o jej uchylenie. Wskazał, że przed Sądem Rejonowym w K. toczy się postępowanie o ustalenie na jego rzecz służebności przechodu przez działki nr [...] (będącej własnością Gminy) oraz nr [...]. Powyższe powoduje, że nie można wykluczyć naruszenia interesu osób trzecich, w zakresie zagospodarowania i użytkowania terenów sąsiednich. W jego ocenie orzeczenie sądu powszechnego, będzie miało wpływ na wynik prowadzonej sprawy, dlatego wnioskuje o jej zawieszenie. Dodatkowo wskazał, że załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy oraz załącznik nr 2 są sprzeczne z kopią mapy ewidencyjnej ark. [...] skala 1:2000.
Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
W motywach rozstrzygnięcia Kolegium powołując się na treść art. 61 ust. 1 pkt 1-5 oraz art. 61 ust. 6 upzp podniosło, że wydana decyzja jest zgodna z wymogami zawartymi w tych przepisach.
Podało, że w okolicznościach sprawy sporną kwestią jest planowana inwestycja oraz możliwość ustanowienia służebności gruntowej na działce objętej ustaleniem warunków zabudowy. SKO wyjaśniło, że położona w obrębie analizowanego terenu zabudowa to zagrodowa i mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącymi budynkami gospodarczymi i garażowymi. Zagospodarowanie działek sąsiednich obejmuje również zabudowania gospodarcze i garażowe. Objęta planowaną inwestycją działka oraz położone wokół niej sąsiednie działki, mają dostęp komunikacyjny do drogi publicznej (DK nr [...]), poprzez drogi wewnętrzne. Działka ma możliwość zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną z istniejących sieci (warunki określone z gestorami sieci). Kolegium podkreśliło, że w decyzji organu I instancji wyraźnie zaznaczono, że przy zagospodarowaniu działki należy uwzględnić obciążenie działki służebnością gruntową, zgodnie z wyrokiem sądu. Określono gabaryty i formę architektoniczną planowanego budynku mieszkalnego, projektowanego zbiornika na nieczystości ciekłe.
Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium za niezasadny uznało wniosek o zawieszenie postępowania. Podało, że na etapie warunków zabudowy nie jest ustalany konkretny przebieg i umiejscowienie planowanej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy nie ustala nadto przyszłych zasad podziału działki, a wskazuje ogólnie określone przepisami prawa materialnego zasady zabudowy. Toczące się postępowanie o ustanowienie służebności gruntowej nie może ograniczać uprawnień inwestorskich właścicieli objętej wnioskiem nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dopiero na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę prawomocne orzeczenie o ustanowieniu służebności gruntowej na rzecz działki sąsiedniej może ograniczać uprawnienia inwestora.
Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył A. B. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący ponownie zwrócił uwagę na toczące się przed sądem powszechnym postępowanie o ustanowienie służebności gruntowej. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że to postępowanie pozostaje bez wpływu na rozpatrywaną sprawę. Nadto nie wyjaśniono w jaki sposób zapewniono ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. Nie wezwano o sprecyzowanie zarzutu o niezgodności załączników z kopią mapy.
W odpowiedzi na skargę SKO w T. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę, po przytoczeniu treści przepisów prawa wskazał, że zaskarżona decyzja Kolegium utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza K. nie narusza prawa materialnego. Sąd nie stwierdził też naruszeń przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo wymagały stosowania środków określonych przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (DZ. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej "p.p.s.a.") Postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący stronom czynny udział, a w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji rozpatrzono podnoszone przez skarżącego uwagi i zastrzeżenia. Decyzje zawierają również wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 107 § 1 i 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.
W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (która w myśl art. 28 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane wymaga pozwolenia na budowę), w świetle regulacji zawartej w cyt. wyżej art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Działka przeznaczona na realizację planowanej inwestycji, tj. działka nr [...] znajduje się na terenie, na którym brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Działka posiada możliwość zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną z istniejących sieci, na warunkach określonych przez gestorów tych sieci i posiada dostęp do drogi publicznej (dostęp do drogi krajowej nr [...] relacji R.-B., przez istniejący zjazd i teren działki nr ewid. [...]). Projekt decyzji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), tj. [...] Okręgowej Izby Architektów. W toku postępowania z zachowaniem warunków określonych przepisami art. 53 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 3 i 9 rozporządzenia przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 u.p.z.p. – wyznaczając granice obszaru analizowanego na kopii mapy w skali 1:1000 – a wyniki tej analizy (zawierające część tekstową i graficzną) stanowią załącznik nr 2 decyzji wydanej w dniu [...] lipca 2013r. Ustalone tą decyzją warunki zabudowy wynikają z powyższej analizy, uzyskano wymagane prawem uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych ze Starostą K., w zakresie melioracji wodnych z [...] Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w R. Inspektorat w M. oraz ze względu na położenie terenu inwestycji w obrębie obszaru specjalnej ochrony ptaków "Natura 2000" ([...]) z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. W tej ostatniej kwestii w decyzji wskazano, że właśnie ze względu na położenie działki w tym terenie obowiązuje zakaz podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk oraz siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także w znaczący sposób wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar "Natura 2000".
W kwestionowanej decyzji określono także wymagania niezbędne dla ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Podkreślono bowiem, że projektowania inwestycja nie może powodować, w fazie realizacji oraz użytkowania naruszenia interesów osób trzecich w zakresie zagospodarowania i użytkowania terenów sąsiednich zgodnie z przepisami szczególnymi, w tym m.in. ograniczenia dostępu do drogi publicznej. Nadto organ określając zasady zagospodarowania terenu inwestycji wskazał, że przy zagospodarowaniu należy uwzględnić obciążenie działki służebnością gruntową zgodnie z wyrokiem sądu.
Skoro więc, w świetle materiału zebranego w sprawie, zostały łącznie spełnione warunki określone przepisami art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji było prawidłowe i nie narusza prawa.
Odnosząc się do twierdzeń strony skarżącej odnośnie wpływu toczącego się przed sądem powszechnym postępowania o ustanowienie służebności gruntowej na działce nr [...] (własności S. G.) a objętej planowaną inwestycją na rzecz działki [...] (własności A. B.) Sąd wyjaśnił, że decyzja o warunkach zabudowy jest początkowym etapem procesu inwestycyjnego. Ma ona wstępny i ogólny charakter i nie przesądza o obowiązku prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu. Określa jedynie czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa i na jakich warunkach. Innymi słowy, wbrew obawom skarżącego, zaskarżona decyzja nie przesądza o lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Rozstrzygnięcie o konkretnym usytuowaniu projektowanego obiektu budowlanego podejmuje zawsze dopiero organ architektoniczno – budowlany, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Słusznie zatem zauważył organ, że toczące się postępowanie o ustanowienie służebności gruntowej nie może ograniczać uprawnień inwestorskich właścicieli nieruchomości objętej wnioskiem. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu i nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Dopiero na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę prawomocne orzeczenie o ustanowieniu służebności gruntowej na rzecz działki sąsiedniej może ograniczać uprawnienia inwestora. Na tym też etapie (pozwolenie na budowę) organ architektoniczno – budowlany bada prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Zaznaczyć należy, że w przypadku łącznego spełniania warunków z art. 61 u.p.z.p. oraz ustalenia, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy terenu (art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p.). W przypadku gdy organ uzna, że ww. warunki zostały spełnione może określić w decyzji, jako jeden z warunków koniecznych do spełnienia przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, warunek ograniczający sposób zagospodarowania terenu inwestycji. Taka też sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Organ ustalając warunki zabudowy inwestycji wyraźnie wskazał, że przy zagospodarowywaniu działki należy uwzględnić obciążenie działki nr [...] służebnością gruntową, zgodnie z wyrokiem sądu a nadto planowana inwestycja nie może powodować, w fazie realizacji i użytkowania, naruszenia interesów osób trzecich, w zakresie zagospodarowania i użytkowania terenów sąsiednich zgodnie z przepisami szczególnymi, w tym m.in. ograniczenia dostępu do drogi publicznej.
Sąd podniósł, iż brak natomiast sprecyzowania przez skarżącego zarzutu o niezgodności załączników do decyzji o warunkach zabudowy z kopią mapy ewidencyjnej skala 1:2000, brak poparcia go stosownymi dowodami czy jego uzasadnienia, uniemożliwił Sądowi odniesienie się do tej kwestii.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. B. zarzucając mu:
1. naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie tj:
- § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003.164.1588) przez przyjęcie, że istniały przesłanki do wydania przez Burmistrza K. decyzji ustalającej na wniosek G. G. i S. G. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budynek mieszkalny jednorodzinny i zbiornik bezodpływowy na nieczystości ciekłe, na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości Kupno, gmina K. pomimo, że dopiero określenie przebiegu służebności gruntowej na działce nr [...] w K. dla działki władnącej nr [...] w K. (postępowanie aktualnie toczące się przed Sądem Rejonowym w M. VI Zamiejscowym Wydziałem Cywilnym z/s w K., sygn. akt: [...]) będzie pozwalało na pełną i rzeczową analizę obszaru objętego warunkami zabudowy. Wynika to z faktu, że ustalenie ww. służebności według wariantu wskazywanego przez skarżącego, tj. szerokości 4,7 m istotnie wpłynie na możliwość i sposób zabudowy działki nr [...] w K. oraz możliwość i sposób wykorzystania na cele budowlane działki nr w K., na której znajdują się również budynki gospodarcze,
- art. 54 pkt 2d ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że decyzja Burmistrza K. z dnia [...] lipca 2013 r. ustalająca na wniosek G. G. i S. G. warunki zabudowy w sposób wystarczający określa wymagania dotyczące ochrony interesów skarżącego, pomimo, że nie wskazano wytycznych odnoszących się do różnych wariantów przebiegu służebności drogi koniecznej w sprawie aktualnie toczącej się przed Sądem Rejonowym w M. VI Zamiejscowym Wydziałem Cywilnym z/s w K., sygn. akt: [...].
2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
- art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez brak zawieszenia niniejszego postępowania w przypadku gdy aktualnie toczy się przed Sądem Rejonowym w M. VI Zamiejscowym Wydziałem Cywilnym z/s w K., sygn. akt: [...] postępowanie dotyczące ustanowienia służebności drogi koniecznej na działce nr [...] w K. poprzez zasiedzenia a od wyniku w/w sprawy będą uzależnione warunki prowadzenia wszelkich inwestycji budowlanych na w/w/ działce, także linia zabudowy,
- art 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu niepełnego uzasadnienia, które jedynie w sposób częściowy wyjaśnia rzeczywistą sytuację prawną skarżącego oraz nie wyjaśnia wyczerpująco dlaczego zarzuty skarżącego nie zostały uwzględnione ograniczając się jedynie do prostego zanegowania powołanych przez niego przepisów i okoliczności.
Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że dopiero określenie przebiegu służebności gruntowej na działce nr [...] w K. dla działki władnącej nr [...] w K. będzie, pozwalało na pełną i rzeczową analizę obszaru objętego warunkami zabudowy. Wynika to z faktu, że ustalenia ww. służebności według wariantu wskazywanego przez skarżącego, tj. szerokości 4,7 m istotnie wpłynie na możliwość i sposób zabudowy działki nr [...] w K. oraz możliwość i sposób wykorzystania działki nr [...] w K., na której znajdują się również budynki gospodarcze.
Dalej skarżący wskazał, że stosownie do art. 54 pkt 2d u.p.z.p organ powinien określić wymogi dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W niniejszej sprawie wymogi te powinny precyzyjnie określać wytyczne dotyczące zmiany, proponowanej na działce [...] w K. linii zabudowy, w zależności od przebiegu służebności na ww. działce. Wydana w niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy zdaniem skarżącego nie spełnia tego wymogu. Organ powinien wziąć pod uwagę możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie z uwagi na cechy projektowanego obiektu i sposób zagospodarowania wokół niego terenu, jak też obszaru poza terenem inwestycji.
Skarżący podniósł, że wpływ toczącego się postępowania sądowego o ustanowienie służebności gruntowej na działce nr [...] (własności S. G.) a objętej planowaną inwestycją na rzecz działki [...] (własności A. B.) nie jest bez obojętny dla sposobu realizowania przedmiotowej inwestycji. Zauważyć należy, że przesłanka zawieszenia postępowania z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. została ujęta bardzo szeroko. W doktrynie przyjmuje się, że praktycznie każde postępowanie przed organami państwa może być uznane za prejudycjalne dla toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego (por. M. Romańska (w:) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 401).
Praktyka sądowa również opowiada się za szerokim interpretowaniem użytego w art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. pojęcia "rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania", wychodząc poza tradycyjne rozumienie prejudycjalności postępowania. Pogląd ten należy zaaprobować. (Postanowienie NSA z dnia 5 kwietnia 2011 r., sygn. akt: II GZ 141/11, LEX nr 783903).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jedynie z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.
W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny postanowił odnieść się do zarzutu naruszenia art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie skarżącego toczące się postępowanie przed Sądem Rejonowym w M. VI Zamiejscowym Wydziałem Cywilnym z/s w K., sygn. akt: [...] dotyczące ustanowienia służebności drogi koniecznej na działce nr [...] w K. stanowi zagadnienie wstępne wobec decyzji o ustalenia warunków zabudowy.
Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd może zawiesić postępowanie z urzędu: jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym.
Przez pojęcie zagadnienia wstępnego należy rozumieć sytuacje, w których wydanie orzeczenia w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed sądem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego, ocena zaś tego zagadnienia, jeśli ono samo w sobie może być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu, sądu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie orzeczenia w danej sprawie jest niemożliwe.
Ponadto wskazać należy, iż dla interpretacji tej przesłanki zawieszenia postępowania kluczowe znaczenie ma rozumienie słowa "zależy" od wyniku innego toczącego się postępowania . To słowo "zależy" nie oznacza jakiegokolwiek wpływu, ale wpływ przewidziany prawem. Chodzi więc w nim o sytuację, w której sąd nie jest władny samodzielnie rozstrzygnąć zagadnienia wstępnego, które powstało lub wyłoniło się w toku postępowania sądowego. Tylko wówczas zawieszenie postępowania może okazać się konieczne.
Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 maja 2008 r., II OSK 1698/07 zależność w ten sposób wykazana musi być bezpośrednia. Natomiast gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego.
W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo uznał, że nie zachodziły w niniejszej sprawie podstawy do zawieszenia postępowania.
Słusznie uznał Sąd I instancji, że toczące się przed sądem powszechnym postępowania o ustanowienie służebności gruntowej na działce nr [...] nie ma wpływu na postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy na tej działce. Zgodzić należy się z Sąd I instancji, że decyzja o warunkach zabudowy jest początkowym etapem procesu inwestycyjnego. Ma ona wstępny i ogólny charakter i nie przesądza o obowiązku prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu. Określa jedynie czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa i na jakich warunkach. Innymi słowy, wbrew obawom skarżącego, zaskarżona decyzja nie przesądza o lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Rozstrzygnięcie o konkretnym usytuowaniu projektowanego obiektu budowlanego podejmuje zawsze dopiero organ architektoniczno – budowlany, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę.
Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich.
Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie realizacja inwestycji może naruszyć prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie zmienia to faktu, że sama decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu nie stanowi aktu naruszającego te prawa. Decyzja w sprawie warunków zabudowy jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to może nastąpić dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Zagrożenie czyichś praw, dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję lub nieruchomości sąsiedniej ma charakter potencjalny (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1890/13).
Wobec powyższego zasadnie wskazał Sąd I instancji, że dopiero na etapie uzyskiwania decyzji o pozwoleniu na budowę prawomocne orzeczenie o ustanowieniu służebności gruntowej na rzecz działki sąsiedniej może ograniczać uprawnienia inwestora. Na tym też etapie (pozwolenie na budowę) organ architektoniczno – budowlany bada prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, iż na gruncie uchwały NSA z dnia 15 lutego 2010 r. II FPS 9/09 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu.
W niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywano już, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia, zaś ewentualne merytoryczne wady argumentacji, mającej uzasadniać przyjęte stanowisko sądu, czy też wady wskazań co do dalszego postępowania, nie są równoznaczne z ich brakiem, a tylko w tym ostatnim przypadku można mówić o naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., I GSK 1064/11, LEX nr 1331481).
Z powyższych względów zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. Uzasadniając powyższy zarzut skarżący wskazał, że w uzasadnieniu wyroku "zmarginalizowano kwestię rozbieżności pomiędzy mapami załączonymi do przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, a kopię mapy ewidencyjnej (skala 1:2000).
Rozpoznając powyższe zastrzeżenia skarżącego po pierwsze wskazać należy, iż Sąd I instancji prawidłowo uznał, że powyższy zarzut nie został rozwinięty w skardze. Powyższego nie uczyniono również w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Ponadto wskazać należy, że załącznikiem do wniosku, a następnie do decyzji o warunkach zabudowy winna być kopia mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopia mapy katastralnej, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmująca teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000.
W niniejszej sprawie strona do wniosku załączyła mapę w skali 1:1000, na podstawie której następnie sporządzono analizę urbanistyczną. Na mapie tej widnieje adnotacja, iż "poświadcza się zgodność niniejszej mapy z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego". Organ prowadzący postępowanie o ustalenia warunków zabudowy nie jest władny do rozstrzygania kwestii, czy mapa ta jest czy też nie zgodna z innymi mapami.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. zarzutu naruszenia - § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz.1588) wskazać należy, że zarzut ten sprowadza się de facto do kwestii konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny sprawy dotyczącej ustanowienia służebności drogi koniecznej. Powyższe kwestia została już omówiona wyżej. W tym miejscu powtórzyć wyłącznie należy, iż kwestia ustanowienia służebności drogi koniecznej nie stanowi zagadnienia wstępnego wobec decyzji o warunkach zabudowy.
Również zarzut naruszenia art. 54 pkt 2d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że decyzja Burmistrza K. z dnia [...] lipca 2013 r. ustalająca na wniosek G. G. i S. G. warunki zabudowy w sposób wystarczający określa wymagania dotyczące ochrony interesów skarżącego jest nieuzasadniony.
Wskazać należy, że w decyzji organu I instancji zapadłej w niniejszej sprawie w pkt 3 ppkt 1) określono wymagania niezbędne dla ochrony interesów osób trzecich (art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W decyzji jednoznacznie przesądzono, że projektowania inwestycja nie może powodować, w fazie realizacji oraz użytkowania naruszenia interesów osób trzecich w zakresie zagospodarowania i użytkowania terenów sąsiednich zgodnie z przepisami szczególnymi, w tym m.in. ograniczenia dostępu do drogi publicznej. Ponadto należy mieć na uwadze, że organ określając zasady zagospodarowania terenu inwestycji wskazał, że przy zagospodarowaniu należy uwzględnić obciążenie działki służebnością gruntową zgodnie z wyrokiem sądu (pkt 3 ppkt 3 decyzji).
Takie zastrzeżenia w decyzji wbrew ocenie wnoszącego skargę kasacyjną w sposób wystarczający określają wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich.
Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak sentencji wyroku.