II OSK 303/22

II OSK 303/22 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-11-14
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-16
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Piotr Broda /sprawozdawca/
Roman Ciąglewicz /przewodniczący/
Zdzisław Kostka
Symbol z opisem
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 672/21 - Wyrok WSA w Warszawie z 2021-09-27
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 137
art. 1 § 1 i 2,
Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c)
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 28, art. 77,  art. 76 § 1, art. 107 § 1 pkt 6
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2020 poz 1333
art. 66 ust. 1 pkt 3, art. 61 pkt 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 672/21 w sprawie ze skargi Skarbu Państwa - Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 27 stycznia 2021 r. znak DON.7100.320.2020.WEJ w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości oddala skargę kasacyjną.
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 września 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 672/21 oddalił skargę Skarbu Państwa – Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) z dnia 27 stycznia 2021 r. nr DON.7100.320.2020.WEJ w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.
Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Wskutek pisma z dnia 22 maja 2019 r. Zastępca Dyrektora ds. technicznych Polskich Kolei Państwowych PLK S.A., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ŁWINB) przeprowadził dnia 9 lipca 2019 r. oględziny, w trakcie których ustalono, że na działkach nr ew. [...], obręb [...], gmina [...] i nr ew. [...], obręb [...], gmina [...], stanowiących obszar kolejowy teren zamknięty, usytuowany jest wiadukt nad linią kolejową nr [...], w km 72,822. Stan techniczny przedmiotowego obiektu budowlanego wskazuje na zużycie i brak przeprowadzanych remontów. ŁWINB wszczął postępowanie z urzędu w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego ww. wiaduktu i decyzją z 19 listopada 2020 r. nr 92/I/20 na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b., nakazał Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] (dalej: PGLLP) usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości związanych ze stanem technicznym wiaduktu drogowego, usytuowanego w ciągu drogi leśnej, zlokalizowanego nad linią kolejową nr [...] w km 72,822, na działce nr ew. [...], obr. [...] i nr ew. [...], obr. [...], poprzez: 1) uzupełnienie ubytków otuliny betonowej na powierzchniach gzymsów, konstrukcji belek strunobetonowych, ścianki zaplecznej oraz w miejscach dylatacji, 2) uzupełnienie ubytków otuliny betonowej na odsłoniętych końcówkach belek stalowych zatopionych w oczepie, 3) naprawienie zaprawami typu PCC wszystkich bocznych powierzchni belek prefabrykowanych, filarów i przyczółków z piaskowaniem i zabezpieczeniem antykorozyjnym odsłoniętego zbrojenia, 4) naprawienie dylatacji poprzecznych w konstrukcjach nośnych, 5) naprawienie izolacji przeciwwilgociowej na konstrukcjach nośnych, 6) zabezpieczenie antykorozyjne wszystkich powierzchni betonowych elementów konstrukcyjnych wiaduktu, 7) wymianę lub naprawę poprzez oczyszczenie z korozji barieroporęczy i osłon przeciwporażeniowych (przykładowo przez piaskowanie) i ich zabezpieczenie przed dalszą korozją poprzez malowanie (w tym środkami antykorozyjnymi i nawierzchniowymi), 8) uszynienie elementów wiaduktu przewodzących prąd elektryczny - właściwe działanie urządzenia ochronnego potwierdzić pomiarem, 9) uzupełnienie ubytków gruntu w skarpach nasypu przy podporach skrajnych, 10) naprawę schodów skarpowych wraz z montażem poręczy po prawej stronie schodzącego w terminie do 31 grudnia 2021 r.
W wyniku wniesionego odwołania GINB decyzją z dnia 27 stycznia 2021 r. nr DON.7100.320.2020.WEJ utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł, że kwestią sporną w sprawie pozostaje określenie podmiotu zobowiązanego do utrzymywania wiaduktu. Zgodnie z art. 61 p.b. zobowiązanie takie ciąży na właścicielu obiektu budowlanego lub jego zarządcy. GINB odwołał się do ustaleń poczynionych w sprawie i przypomniał, że od strony zachodniej działka CMK nr ew. [...]graniczy z działką nr ew. [...], obręb [...], gm. [...], a od wschodu z działką nr ew. [...], obręb [...] gm. [...], natomiast działka CMK nr ew. [...] od zachodu graniczy z działką nr ew. [...], obręb [...], gm. [...], a od wschodu z działką nr ew. [...], obręb [...], gm. [...]. Działki nr ew. [...] (o symbolu "Tk"), po których przebiega CMK oraz jest na nich zlokalizowany wiadukt drogowy, zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów stanowią własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie PKP S.A. Działki sąsiadujące z linią kolejową nr ew. [...] (o symbolu "Ls"), zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów, stanowią własność Skarbu Państwa, będące w zarządzie PGLLP. Przebiegająca po wiadukcie droga jest drogą o nawierzchni asfaltowej. Do drogi na wiadukcie dochodzą po obu stronach utwardzone drogi gruntowe. Drogi te nie są oznaczone na ewidencyjnych działkach drogowych symbolem "dr". Jak wynika z ewidencji, znajdują się one na działkach leśnych o symbolu "Ls", stanowiących własność Skarbu Państwa, będących w zarządzie PGLLP. Wiadukt drogowy leży na granicy Gmin [...] i [...]. GINB zauważył, że drogi dochodzące do nieruchomości PKP S.A. i wiaduktu nie komunikują mieszkańców gmin lub terenów rolnych, przyjąć zatem należy, iż wiadukt ten leży w ciągu dróg leśnych. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470), dalej: u.d.p. leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi w ciągu, której wiadukt jest położony. GINB zwrócił uwagę, że wiadukt nie jest związany z funkcjonującą linią kolejową. Nadleśnictwo [...] udostępniło przejazd po drogach leśnych przez przedmiotowy wiadukt na teren budowy PKP PLK S.A. Przy drogach wewnętrznych i niepublicznych podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie wiaduktu jest zarządca drogi, w ciągu której wiadukt jest położony, czyli zarządca gruntu, na którym taka droga się znajduje, a nie wiadukt. GINB przytoczył definicję dróg leśnych z art. 6 pkt 8 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2020 r. poz. 1463 ze zm.), dalej: u.l., stwierdzając, że gruntowe drogi leśne połączone przedmiotowym wiaduktem drogowym nie uzupełniają sieci dróg służących w pierwszej kolejności mieszkańcom i miejscowym potrzebom Gminy [...], ani tym bardziej Gminy [...], stanowią natomiast element sieci dróg leśnych komunikujących oddziały lasu, a w szczególności stanowią dojazdy pożarowe przez przedmiotowy wiadukt.
Skargę na decyzję GINB złożył Skarb Państwa reprezentowany przez PGLLP kwestionując prawidłowość jej wydania.
W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie należało mieć na uwadze szczególny charakter obiektu budowlanego, jakim jest wiadukt drogowy. W tego rodzaju przypadku przy jego ocenie należy uwzględniać unormowanie, według którego leżący w ciągu drogi obiekt inżynierski (wiadukt) powinien być traktowany jako część drogi, zatem nakaz powinien być skierowany do podmiotu odpowiedzialnego za stan drogi, gdyż w ten sposób realizowany jest cel unormowania art. 8 ust. 1 i 2 u.d.p. w zw. z art. 66 p.b. To, na czyim gruncie wiadukt jest położony, nie jest okolicznością przesądzającą przy wyborze adresata nakazu związanego z utrzymaniem wiaduktu w należytym stanie technicznym.
Sąd uznał, iż dokonanej oceny nie zmienia treść przepisów, na które powołała się w skardze strona skarżąca podkreślając, iż trafnie GINB ocenił, że wiadukt drogowy zlokalizowany nad linią kolejową nr [...]w km 72,82, służąc przejazdowi nad linią kolejową jako przeszkodzie terenowej, nie pełni funkcji wymienionych w przytoczonych przepisach, tym samym musiał determinować wniosek, że obiekt ten nie mógł w konsekwencji zostać zaliczony w skład (kolejowych) obiektów inżynieryjnych pozostających w zarządzie PKP PLK S.A., za którego stan techniczny i jego utrzymanie w sposób odpowiadający art. 61 pkt 1 i 2 p.b. podmiot ten ponosi odpowiedzialność. Organ nadzoru budowlanego w ocenie Sądu pierwszej instancji dokonał wystarczających dla rozstrzygnięcia ustaleń stanu faktycznego oraz prawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy. W oparciu o dokumentację zgromadzoną w aktach sprawy zasadnie GINB przyjął, że wiadukt położony jest w ciągu dróg leśnych nadleśnictwa [...] łącząc nieruchomości pozostające w zarządzie PGLLP. Brak jest powodów, by uznać, że zgromadzone w sprawie dowody pozwalające rozgraniczyć tereny PGLLP i znajdujące się w trwałym zarządzie PKP S.A. pozostawały względem siebie sprzeczne w stopniu niepozwalającym przyjąć ustaleń wystarczających do wydania decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] zaskarżając go w całości i stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: p.p.s.a. zarzucił:
I. naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, tj.:
1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137 ze zm.), dalej: p.u.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie oględzin wiaduktu i nieruchomości, na której jest on posadowiony bez udziału geodety uprawnionego, co uniemożliwiło określenie granic nieruchomości i doprowadziło do błędnego przyjęcia, że "wiadukt usytuowany jest w ciągu drogi leśnej podczas gdy w rzeczywistości łączy on dwa odcinki drogi wewnętrznej na nieruchomości stanowiącej własność Skarbu Państwa i będącej w trwałym zarządzie Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. (dalej jako PKP SA) i służy komunikacji na tej nieruchomości;
2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p,a. w zw. z art. 76 § 1 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodów z: a) aktualnego wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów i budynków dla działki ewid. [...] z obrębu [...]oraz działki ewid. [...] z obrębu [...]; b) wpisu i wyrysu z zasobu geodezyjnego i kartograficznego wraz z opisem historycznych zmian dot. działki ewid. [...] z obrębu [...]oraz działki ewid. [...] z obrębu [...]; a oparcie się na danych z geoportalu (https://mapy.geoporti.gov.pl/imap/lmgp_2.html), który ma jedynie charakter poglądowy, w szczególności w sytuacji gdy dane te były sprzeczne z danymi wskazanymi i wynikającymi z mapy wygenerowanej z Banku Danych o Lasach - https;//www. bdl.lasy.gov.pl/portal/mapy);
3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i nieustalenie: a) kto, jaki podmiot i kiedy wybudował wiadukt, którego dotyczy decyzja; b) czy bezpośrednio do wiaduktu przylega droga wewnętrzna znajdująca się na działkach w zarządzie Nadleśnictwa [...], czy też droga wewnętrzna po obu stronach wiaduktu przebiega po terenach "innej własności"; c) które spośród prac naprawczych dotyczą konserwacji znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktu i urządzeń zabezpieczających, a tym samym bezwzględnie powinny zostać zlecone zarządowi kolei;
4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. poprzez oparcie decyzji na nieaktualnych przepisach prawa, tj. decyzji Nr 3 Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2014 roku w sprawie ustalania terenów, przez które przebiegają linie kolejowe, jako terenów zamkniętych, w sytuacji gdy akt ten utracił moc obowiązującą z dniem 3 października 2020 r.
II. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 p.b. w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 u.d.p. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez uznanie, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] jest stroną postępowania jako zarządca wiaduktu położonego na działce ewid. [...] z obrębu [...] oraz działce ewid. [...] z obrębu [...] (będących w trwałym zarządzie PKP SA), gdyż wiadukt ten leży w ciągu drogi leśnej;
2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 58 ust. 1 w zw. art. 4 pkt 8 u.t.k. w zw. decyzją Nr 14 Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2020 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe (Dz. Urz. MI z 2020 r. poz. 38) poprzez ich niezastosowanie i pominięcie, że działki ewidencyjne nr [...] z obrębu [...] oraz nr [...] z obrębu [...] zaliczone zostały do terenów zamkniętych, a jednocześnie stanowią obszar kolejowy, na który wstęp osób trzecich nie jest dozwolony;
3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 4 pkt 1 u.t.k. w zw. z pkt 4 Załącznika nr 1 do ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (dalej jako: Załącznik nr 1 do u.t.k.) w zw. z § 4 pkt 1 lit. b, § 8 ust. 2 i § 48 ust. 1 MTiGM w zw. z art. 34 ust. 1 i 3 w zw. z art. 15 ust. 2, 4 i 4a u.k.r. poprzez nie zakwalifikowanie wiaduktu jako infrastruktury kolejowej i kolejowego obiektu inżynieryjnego, a w konsekwencji pominięcie, że właścicielem przedmiotowego wiaduktu, stanowiącego cześć linii kolejowej, stało się PKP S.A., a jego zarządcą - zarządca kolei w rozumieniu u.t.k., czyli PKP PLK S.A., a utrzymywanie infrastruktury kolejowej w należytym stanie mieści się w zakresie zarządu infrastrukturą kolejową w rozumieniu ustawy o transporcie kolejowym;
4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 pkt 1 p.b. w zw. z art. 28 ust. 1 pkt 1 u.d.p. poprzez nałożenie na inny podmiot niż zarząd kolei obowiązków wykonania prac obejmujących konserwację znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktów i urządzeń zabezpieczających, a także nałożenie na inny podmiot niż zarządca/właściciel obiektu budowlanego, jakim jest wiadukt, obowiązków wykonania prac niezwiązanych z utrzymaniem drogi przebiegającej po wiadukcie.
Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oświadczając jednocześnie, iż wnosi o przeprowadzenie w sprawie rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania toczącego się przed sądem pierwszej instancji.
Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym, organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Nakaz ten jest kierowany do właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, gdyż na tych osobach spoczywa obowiązek utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego w sposób wskazany w art. 5 ust. 2 p.b.
Przysługiwanie określonej osobie uprawnienia polegającego na tytule prawnorzeczowym, tj. własności obiektu budowlanego lub uprawnienia określanego jako zarządzanie obiektem budowlanym, stanowi przesłankę materialnoprawną wydania nakazu. Rozumienie tej przesłanki materialnej nie może być jednak oderwane od szczególnego charakteru obiektu budowlanego, jakim jest wiadukt.
Przy ocenie omawianej sytuacji należy uwzględniać unormowanie, według którego, leżący w ciągu drogi obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią drogi. Zgodnie z art. 4 pkt 2 u.d.p. droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, stanowiąca całość techniczno-użytkową. W myśl art. 4 pkt 12 u.d.p., drogowy obiekt inżynierski to obiekt mostowy, tunel, przepust i konstrukcję oporową. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 13 u.d.p., obiekt mostowy to budowla przeznaczona do przeprowadzenia drogi, samodzielnego ciągu pieszego lub pieszo-rowerowego, szlaku wędrówek zwierząt dziko żyjących lub innego rodzaju komunikacji nad przeszkodą terenową, w szczególności: most, wiadukt, estakada, kładka. Skoro wiadukt stanowi element drogi to nakaz powinien być skierowany do podmiotu odpowiedzialnego za stan drogi, gdyż w ten sposób realizowany jest cel unormowania Prawa budowlanego. Z kolei to, na czyim gruncie, w sensie tytułu prawnorzeczowego, wiadukt jest położony, nie jest okolicznością przesądzającą, w wyborze adresata nakazu związanego z utrzymaniem wiaduktu w należytym stanie technicznym. Podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie wiaduktu usytuowanego w ciągu drogi jest podmiot odpowiedzialny za stan drogi, w ciągu której wiadukt się znajduje. Odnosi się to także do drogi wewnętrznej, którą stanowią drogi nie zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych, tak jak w tym przypadku drogi leśne (por. wyroki NSA: z dnia 11 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 498/18, z dnia 14 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 93/12; z dnia 4 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1061/11).
Na pojęcie obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego nie ma wpływu pojęcie infrastruktury kolejowej zawarte w ustawie z dnia 25 marca 2003 r. o transporcie kolejowym. Zgodnie z art. 4 pkt 1 powołanej ustawy, infrastruktura kolejowa to - elementy określone w załączniku nr 1 do ustawy, pod warunkiem że tworzą część linii kolejowej, bocznicy kolejowej lub innej drogi kolejowej, lub są przeznaczone do zarządzania nimi, obsługi przewozu osób lub rzeczy, lub ich utrzymania. Pojęcia te zdefiniowane dla różnych celów mają różne zakresy, co sprawia, że dana budowla stanowi obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego, niezależnie od tego, czy równocześnie należy do infrastruktury kolejowej. Stąd też obowiązki, które zostały nałożone decyzją na skarżącą, wynikały ze złego stanu technicznego wiaduktu jako obiektu budowlanego, w nieodpowiednim stanie technicznym (art. 66 ust. 1 pkt 3) niezależnie, czy wiadukt ten stanowił jeszcze element infrastruktury kolejowej. Nałożone obowiązki miały bowiem na celu zlikwidowanie istniejącego zagrożenia budowlanego, a nie przywrócenie funkcji wiaduktu kolejowego jako elementu infrastruktury kolejowej (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1803/11).
Rozróżnienie wśród nałożonych w decyzji obowiązków prac polegających na konserwacji i tych kwalifikowanych jako remont było w niniejszej sprawie niecelowe, bowiem wszystkie wskazane na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. obowiązki uznać należało za remont a nie za konserwację. Tylko gruntowny remont wiaduktu, poprzez wykonanie wskazanych w decyzji prac budowlanych, może doprowadzić do uzyskania właściwego stanu technicznego tego obiektu. Konserwacja odpowiadająca wskazanym pracom nie mogłaby doprowadzić do przywrócenia oczekiwanego stanu technicznego wiaduktu. Art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. znajduje zastosowanie jeśli ustalenia organów wskazują, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Oznacza to, że stan techniczny obiektu wymaga naprawy poprzez podjęcie czynności, które doprowadzą do odzyskania obecnie utraconych pierwotnych cech i właściwości. Nie znajduje zatem zastosowania kiedy obiekt nie utracił jeszcze swoich właściwości a wymaga jedynie konserwacji czyli zabezpieczenia jego właściwości przed degradacją. Podzielić należy stanowisko, że art. 66 p.b. w żaden sposób nie odnosi się do konieczności zachowania obiektu w niezmienionym (nieodpowiednim) stanie technicznym i na jego mocy nie jest możliwe nałożenie wykonania obowiązków związanych z konserwacją obiektu. Przeciwnie - chodzi o odtworzenie poprzedniego stanu technicznego, a nie jedynie utrzymanie dotychczasowego stanu, zaś nakazy w nim określone mogą dotyczyć wyłącznie usunięcia nieprawidłowości, o których mowa w ust. 1 pkt 1 - 4 tego przepisu, w tym wykonania robót naprawczych, mających cechy co najmniej remontu, a nie tylko konserwacji obiektu (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2023 r. sygn. akt II OSK 649/22).
Z zaskarżonej decyzji wynika ustalenie, według którego wiadukt usytuowany jest w całości wraz z dojazdami na działce stanowiącej tereny kolejowe, własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie PKP S.A. (działki nr ewid. [...]). Od zachodu działka nr [...] graniczy z działką nr [...], a od wschodu z działką nr [...],, z kolei działka nr [...] od zachodu graniczy z działką nr [...], a od wschodu z działka nr [...], wszystkie działki graniczące z działkami na których zlokalizowany jest wiadukt stanowią własność Skarbu Państwa, oddane w zarząd Państwowemu Gospodarstwu Leśnemu Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Po działkach tych przebiegają utwardzone drogi gruntowe oznaczone w ewidencji symbolem Ls, które łączą się z przedmiotowym wiaduktem po obu jego stronach. Drogi te są wykorzystywane do komunikowania poszczególnych oddziałów lasu oraz służą jako drogi pożarowe, co potwierdza Plan Urządzenia Lasu Nadleśnictwo [...], Obręby: [...], [...]sporządzony na okres od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2026 r. Jednocześnie na drogach leśnych, które łączy wiadukt zostały ustawione znaki drogowe zakazujące ruchu oraz wjazdu za wyjątkiem ALP, co wyklucza możliwość korzystania z nich przez inne podmioty. Nadto ustalono, że przedmiotowy wiadukt nie jest związany z funkcją kolejową (nie służy do ruchu pojazdów kolejowych, organizacji i sterowania ruchem, umożliwiającego dokonywanie przewozów osób i rzeczy).
Sąd pierwszej instancji był więc uprawniony do zaakceptowania ustalenia organów, zgodnie z którym, sporny wiadukt komunikuje tereny leśne do których wyłączny dostęp ma Państwowe Gospodarstwo Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...]. Powyższe ustalenia, istotne z punktu widzenia prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 i w związku z art. 61 p.b. oraz art. 4 pkt 12 i 13 u.d.p., zostały poczynione na podstawie materiału dowodowego wyczerpująco zebranego (wyniki oględzin, dokumentacja zdjęciowa, załączniki mapowe). Materiał dowodowy został oceniony bez naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów ( art. 80 k.p.a.). W tej sytuacji za chybione należało uznać zarzuty procesowe wskazujące na brak przeprowadzenia oględzin z udziałem geodety, brak aktualnego wyrysu z mapy ewidencyjnej znajdującej się w zasobach geodezyjnych wraz z opisem historycznym, nadto oparcie się na danych z geoportalu i nie ustalenie kto wybudował wiadukt, oraz które prace dotyczą konserwacji znajdującej się nad skrajnią kolejową dolnej części konstrukcji wiaduktu.
Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów, należy wskazać, że brak udziału geodety w czynnościach oględzin, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej nie poddaje w wątpliwość dokonanych w tym zakresie ustaleń pracowników organu, które znajdują potwierdzenie również w pozostałych zgromadzonych w aktach sprawy dowodach. Podzielić należy także stanowisko Sądu pierwszej instancji, że mapy wygenerowane z Banku Danych o Lasach i mapy numeryczne Nadleśnictwa Opoczno nie potwierdzają wniosków formułowanych przez skarżącą. Odnosząc się z kolei do kwestii wykorzystania danych z geoportalu, należy zauważyć, że nie był to jedyny dowód w sprawie potwierdzający fakt, że sporny wiadukt stanowi połączenie wewnętrznych dróg leśnych. Niezależnie od tego zgodnie z treścią przepisu art. 75 § 1 zdanie pierwsze k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Postępowanie administracyjne opiera się zatem na koncepcji otwartego postępowania dowodowego. Należy stwierdzić, że jakiekolwiek ograniczenie ustalonego w tym przepisie zakresu środków dowodowych może wynikać tylko z ustawy. Jednocześnie w związku z niedookreślonym charakterem sformułowania "jako dowód należy dopuścić wszystko" nie jest możliwe przedstawienie pełnego katalogu środków dowodowych, z których korzystać może organ w postępowaniu administracyjnym Obok środków dowodowych (nazwanych) wymienionych w art. 75 § 1 zdanie drugie k.p.a. (dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny) w postępowaniu wykorzystane mogą zostać różnego rodzaju środki dowodowe nienazwane. Takim właśnie dowodem nienazwanym (niewymienionym w k.p.a.), który może być wykorzystywany w postępowaniu administracyjnym, w związku z zasadą wynikającą z przepisu art. 75 § 1 zdanie pierwsze k.p.a., jest zdjęcie satelitarne. Ortofotomapa na stronach geoportalu zawiera właśnie takie zdjęcia. Przeprowadzenie tego rodzaju dowodu traktować należy jak przeprowadzenie w postępowanie administracyjnym dowodu z fotografii, tj.
"dowodu nienazwanego". Tego rodzaju dowód co do zasady jest dowodem pierwotnym, odzwierciedlającym bezpośrednio jakiś przedmiot, zdarzenie lub stan. W wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt II GSK 219/09 NSA podkreślił: "Zdjęcie satelitarne pozyskane w sprawie z portalu internetowego nie stanowi ani dokumentu
urzędowego, ani też dokumentu prywatnego w rozumieniu art. 244 i art. 245 k.p.c. Zdjęcie takie może stanowić inny środek dowodowy, zwłaszcza dopuszczony w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji publicznej, i w konsekwencji
może się ono też stać elementem sprawy, ocenianym przez sądy administracyjne
(w ramach następczej kontroli działalności organów administracyjnych).
W dalszej kolejności należy wskazać, że bez znaczenia dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji pozostawały kwestie historyczne tj. kto wybudował sporny wiadukt i jakie było jego pierwotne przeznaczenie, albowiem art. 61 p.b wśród podmiotów zobowiązanych do utrzymania i użytkowania obiektu zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 p.b. wymienia właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, a nie jego inwestora.
Także co do zasady, kwestia wypełnienia przez zarządcę kolei obowiązku konserwacji znajdującego się nad skrajnią kolejowej części konstrukcji wiaduktu drogowego, łącznie z urządzeniami zabezpieczającymi (art. 28 ust. 2 pkt 1 u.d.p.) nie ma wpływu na wybór adresata obowiązku nałożonego w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 p.b. w odniesieniu do wiaduktu jako elementu drogi (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 498/18). Stąd też jak już wyżej wskazano nie było potrzeby rozróżnienie wśród nałożonych w decyzji obowiązków prac polegających na konserwacji i tych kwalifikowanych jako remont.
Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej także brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutu odwołania, że w uzasadnieniu decyzji organu I instancji błędnie powołano nieobowiązującą już decyzję Nr 3 Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2014 r. w sprawie ustalenia terenów, przez które przebiegają linie kolejowe jako terenów zamkniętych, zamiast decyzję Nr 14 Ministra Infrastruktury z dnia 18 września 2202 r. w sprawie ustalenia terenów zamkniętych, przez które przebiegają linie kolejowe, pozostaje bez wpływu na treść wydanego orzeczenia, w sytuacji gdy nie jest kwestionowane, że sporny wiadukt położony jest na działkach stanowiących obszar kolejowy zamknięty. Jednocześnie uzasadnienie skargi kasacyjnej nie zawiera żadnych argumentów, które mogłyby podważyć to stanowisko.
Mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania, uznać należało, iż zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły doprowadzić do eliminacji zaskarżonego wyroku z obrotu prawnego. Stąd Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji