I OSK 1597/24

I OSK 1597/24 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2024-10-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-07-25
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Anna Wesołowska /sprawozdawca/
Piotr Niczyporuk
Piotr Przybysz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Sygn. powiązane
IV SAB/Wa 12/24 - Wyrok WSA w Warszawie z 2024-04-03
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 185 § 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Dnia 29 października 2024 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Przybysz Sędziowie: sędzia NSA Piotr Niczyporuk sędzia del. WSA Anna Wesołowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 października 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2024 r., sygn. akt IV SAB/Wa 12/24 w sprawie ze skargi W.B. na bezczynność Wojewody Mazowieckiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II i III i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz W.B. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
Uzasadnienie
Wyrokiem z 3 kwietnia 2024 r. IV SAB/Wa 12/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi W.B. (Skarżący) na bezczynność Wojewody Mazowieckiego (Wojewoda) w przedmiocie rozpatrzenia odwołania stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności w sprawie rozpatrzenia odwołania Skarżącego od decyzji Starosty Legionowskiego (Starosta) z 13 lutego 2023 r., nr 14/2023 (pkt I wyroku); stwierdził, że bezczynność, o której mowa powyżej, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II wyroku); oddalił skargę w pozostałym zakresie (punkt III wyroku); zasądził od Wojewody na rzecz Skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (punkt IV wyroku).
Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Pismem z 10 listopada 2023 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty z 13 lutego 2023 r. nr 14/2023.
Skarżący zarzucił organowi administracji publicznej:
1) rażące naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu, skutkujące przewlekłością postępowania, licząc od dnia wniesienia przez Skarżącego wniosku z 19 czerwca 2020 r. (doręczony 23 czerwca 2020 r.), tylko do dnia złożenia skargi zwłoka w niezałatwieniu sprawy wynosi prawie 4 lata,
2) rażące naruszenie art. 36 § 1 k.p.a., polegające na niepoinformowaniu Skarżącego o przyczynach niezałatwienia sprawy w określonym terminie przewidzianym w art 35 k.p.a. oraz niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy, w tym brak pouczenia o możliwości złożenia ponaglenia (art 36 § 1 k.p.a.).
Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący wniósł o:
1) zobowiązanie Wojewody do wydania rozstrzygnięcia, tj. rozpatrzenie odwołania i wydanie decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie w terminie 14 dni, licząc od dnia otrzymania prawomocnego wyroku;
2) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się przewlekłości postępowania administracyjnego;
3) na podstawie art. 6 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 § 1a p.p.a.s.a., o orzeczenie, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;
4) uwzględnienie okresu przewlekłości postępowania, licząc od dnia wszczęcia postępowania, tj. licząc od 23 czerwca 2020 r. do dnia wydania decyzji lub do dnia rozpoznania niniejszej skargi przez Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie (jeśli do tego czasu nie zostanie wydana decyzja);
5) na podstawie art 149 § 2 p.p.s.a. przyznanie od organu II instancji sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, Skarżący wskazał, że przyznanie sumy pieniężnej, powinno być oparte na kryteriach przyjmowanych w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka na gruncie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także uwzględniając zakaz fragmentaryzacji postępowania sądowoadministracyjnego uwzględniając Europejską Konwencję Praw Człowieka oraz orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka;
7) rozpatrzenie skargi w trybie uproszczonym - na posiedzeniu niejawnym Sądu;
8) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi Skarżący przytoczył stan faktyczny sprawy i odniósł się szczegółowo do postawionych zarzutów.
W odpowiedzi na skargę Organ wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu wyjaśnił, że :
(-) w przedmiotowej sprawie zaistniała obiektywna przeszkoda w postaci braku akt niezbędnych do rozpoznania odwołania, która uniemożliwiła rozpoznanie sprawy w ustawowych terminach;
(-) okoliczność ta wynikała z przesłania, w związku ze skargą na przewlekłość organu I instancji, na prośbę tego organu, akt przedmiotowej sprawy bezpośrednio do tut. Sądu, co uniemożliwiło organowi wojewódzkiemu merytoryczne rozpoznanie złożonego odwołania;
(-) akta przedmiotowej sprawy pozostawały poza organem odwoławczym w terminie od 24 marca 2023 r. do 21 listopada 2023 r.;
(-) decyzją nr 4741/2023 z 23 listopada 2023 r. Wojewoda rozpatrzył odwołanie wniesione w sprawie, niezwłocznie po ustaniu przyczyny powstałej zwłoki - po otrzymaniu akt sprawy niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia;
(-) przedmiotowa sprawa cechuje się znacznym stopniem skomplikowania oraz obiektywnymi trudnościami w zgromadzeniu materiału dowodowego, co sprawia, że terminu zakończenia postępowania nie można rozpatrywać w oderwaniu od wszystkich okoliczności sprawy oraz pomijać takich kryteriów jak złożoność sprawy oraz brak precyzyjnego ustalenia przedmiotu ograniczenia prawa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że w jego ocenie skarga jest zasadna, albowiem Wojewoda pozostawał w bezczynności w rozpatrywaniu odwołania Skarżącego.
Podniósł, że w myśl art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z zasady tej wypływa dla organów obowiązek prowadzenia postępowania bez zbędnej zwłoki i opieszałości w podejmowanych czynnościach. Naturalną konsekwencję zasady szybkości postępowania stanowi wprowadzenie obowiązku załatwienia sprawy w terminach określonych w art. 35 § 1 – 5 k.p.a.
Stosownie do treści art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).
Do tych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.
W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).
Sąd Wojewódzki wskazał, że jak trafnie podkreślono w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt I OPS 5/19: "Pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1) i pkt 2) k.p.a. po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, iż organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód.". Tym samym o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (postanowienie NSA z 4 grudnia 2019 r., II OSK 2317/19). Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że Organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania Skarżącego.
Zwrócił uwagę, że bezspornym jest, iż Wojewodzie nie sposób zarzucić bezczynności w rozpatrywaniu sprawy Skarżącego ściśle w dacie rozpatrywania skargi przez Sąd, albowiem po wpłynięciu skierowanej do Sądu skargi Skarżącego do Wojewody (15 listopada 2023 r.) a jeszcze przed dniem wyrokowania (3 kwietnia 2024 r.) dochodzone przez Skarżącego rozpoznanie jego odwołania od decyzji Starosty nastąpiło (decyzją odwoławczą z 23 listopada 2023 r.). Z racji podjęcia przez organ dochodzonej czynności przed dniem rozpoznania skargi bezprzedmiotowym stało się stosowanie obecnie przez Sąd instrumentu przewidzianego w art.149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nakładanie na organ zobowiązania do rozpatrzenia sprawy o waloryzację wypłaconego Skarżącemu odszkodowania.
W takim przypadku, w stanie prawnym obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., zbędne jest umarzanie postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania rozstrzygnięcia. Zmieniła się bowiem redakcja przepisu art. 149 § 1 p.p.s.a., a możliwość zobowiązania organu przez Sąd do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji została oddzielona od stwierdzenia dopuszczenia się przez organ bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Obecny stan prawny pozwala Sądowi na dopasowanie własnego rozstrzygnięcia do realiów rozpatrywanej sprawy i – jak w przypadku sprawy niniejszej – orzeczenia jedynie w kwestii stwierdzenia bezczynności lub jej braku po stronie.
Sąd stwierdził, że rozpatrzenie sprawy przez organ przed datą wyrokowania przez wojewódzki sąd administracyjny nie zwalnia sądu od ustalenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wystąpiły przed w/w załatwieniem sprawy przez organ.
Wyjaśnił że z akt administracyjnych sprawy wynika następujący przebieg postępowania odwoławczego:
(-) w dniu 23 marca 2023 r. do Organu wpłynęło pismo Wojewody z dnia 20 marca 2023 r., przekazujące w trybie art.133 k.p.a. odwołanie Skarżącego od decyzji Starosty;
(-) przy piśmie z dnia 24 marca 2023 r. Organ przekazał akta administracyjne sprawy tut. Sądowi, niezbędne Sądowi celem rozpoznania sprawy ze skargi Skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania odszkodowawczego przez Starostę, zamieszczając prośbę o ich zwrot po wykorzystaniu, gdyż są one niezbędne do rozpoznania odwołania złożonego od decyzji organu I instancji;
(-) pismem z dnia 30 października 2023 r. Skarżący wniósł ponaglenie na niezałatwienie przez Wojewodę sprawy w terminie;
(-) pismem z dnia 10 listopada 2023 r. wniósł do Wojewody skierowaną do tut. Sądu skargę na przewlekłość postępowania odwoławczego, prowadzonego przez Wojewodę;
(-) decyzją nr 4741/2023 z 23 listopada 2023 r. Wojewoda rozpatrzył odwołanie i wydał rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie.
Ocena w/w przebiegu postępowania odwoławczego upoważnia do stwierdzenia, iż:
(-) termin do rozpoznania przez Organ odwołania wniesionego przez Skarżącego upłynął z dniem 23 kwietnia 2023 r. (odwołanie wpłynęło do organu 23 marca 2023 r.), tym samym bezczynność Wojewody trwała łącznie 7 miesięcy;
(-) organ nie wywiązał się z ustawowego obowiązku rozstrzygnięcia sprawy bez zbędnej zwłoki (art. 35 §1 k.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.);
(-) przekazanie akt przedmiotowej sprawy tut. Sądowi nie może usprawiedliwiać zwłoki organu w rozpoznaniu odwołania w sposób, który pozwoliłby na zamianę kwalifikacji stopnia naruszenia prawa.
Zgodnie z zasadą szybkości postępowania, organ powinien zabezpieczyć możliwość rozpoznania sprawy i w zależności od okoliczności faktycznych, przed udostępnieniem akt, sporządzić kserokopie niezbędnych dokumentów, bądź w przypadku, gdy akta już znajdują się w dyspozycji innego podmiotu - podjąć działania w celu ich wypożyczenia. Tymczasem Wojewoda nie skorzystał z możliwości sporządzenia uwierzytelnionych odpisów dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych, co dawałoby mu pełną możliwość zabezpieczenia warunków niezbędnych dla wydania rozstrzygnięcia w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a.
Uznać należy tym samym, że Organ wykazał bierną postawę w rozpoznaniu odwołania Skarżącego. Nie skorzystał także w odpowiednim terminie, z możliwości, jaką było wystąpienie o krótkoterminowe wypożyczenie akt. Wojewoda uczynił to dopiero pismem z 14 listopada 2023 r., zwracając się do organu I instancji o przekazanie akt postępowania I instancyjnego przekazanych sądowi, a zatem już po wniesieniu przez Skarżącego ponaglenia.
Sąd Wojewódzki podzielił prezentowane w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym organ nie może usprawiedliwić swojej bezczynności faktem przekazania akt administracyjnych do sądu lub organu wyższej instancji. Zasada szybkości postępowania określona w art. 12 k.p.a. obliguje bowiem Organ do działania w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, co oznacza także, iż organ ma obowiązek podjęcia działań, które pozwolą mu na orzekanie w sprawie również w razie przekazania akt do innego podmiotu. Organ powinien zabezpieczyć możliwość rozpoznania sprawy szczególnie gdy przedmiotem środka odwoławczego kierowanego do organu wyższej instancji lub środka zaskarżenia wnoszonego do sądu administracyjnego, jest rozstrzygnięcie o charakterze incydentalnym, wpadkowym (Wyrok NSA z 13 października 2015 r., II OSK 285/15, LEX nr 1987175).
Nie ulegało zatem wątpliwości zdaniem Sądu, że w prowadzonym postępowaniu organ administracyjny nie wywiązał się z ustawowych obowiązków wynikających z powołanej regulacji prawnej a uchybienie terminowi ustawowemu wynosiło 7 miesięcy (art. 35 § 3 k.p.a.). Sąd zaznaczył, że to na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania.
W konsekwencji Sąd uznał, że w/w okoliczności obligowały go do częściowego uwzględnienia skargi przy jednoczesnym stwierdzeniu, na podstawie art.149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., iż rozpatrując sprawę Wojewoda dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu odwołania Skarżącego (pkt I sentencji wyroku).
Sąd wskazał następnie, że art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje sąd administracyjny, który stwierdził bezczynność organu w prowadzonym postępowaniu administracyjnym lub przewlekłe jego prowadzenie, do jednoczesnego stwierdzenia, czy w/w bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.
Wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że "za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (WSA z 15 lutego 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wa 492/22). Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy też brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyrok WSA w Warszawie z 11 grudnia 2013 r., sygn. I SAB/Wa 525/13). O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1181/13).
Dokonując w świetle w/w kryteriów oceny przebiegu postępowania objętego skargą, Sąd uznał, że w sprawie zaistniała bezczynność (aczkolwiek bezspornie niepożądana i naruszająca interes Skarżącego) nie nosząca znamiona rażącego naruszenia prawa (pkt II sentencji wyroku). Sąd zwrócił uwagę, że organ ma obowiązek systematycznego podejmowania takich działań organizacyjnych, które umożliwią mu wypełnianie ustawowych obowiązków.
Sąd wyjaśnił końcowo, że zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Ustawodawca pozostawił jednak sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zadośćuczynienia stronie skarżącej za oczekiwanie na rozpoznanie sprawy. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie, w pewnej mierze, uszczerbku (krzywdy, straty, itd.) jakiego doznała strona na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji (por. wyrok NSA z 8 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 2104/17). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 1558/20, podkreślił, że ten dyscyplinująco-represyjny środek o dodatkowym charakterze powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy.
Z uwagi na okres stwierdzonej bezczynności Sąd uznał, że w analizowanej sprawie brak podstaw do zasądzenia sumy pieniężnej i w tej części skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt III sentencji wyroku).
Odnosząc się do wniosku Skarżącego o orzeczenie na podstawie art. 6 ustawy z 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1169) czy bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa Sąd wyjaśnił, że orzekał na podstawie p.p.s.a., a nie ww. ustawy.
Skarżący zaskarżył wyrok Sądu Wojewódzki w części to jest w punkcie II i III, zarzucając mu
I. na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego,
1. art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez jego niewłaściwe Zastosowanie w postaci nie przyznania od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej, która zważywszy na rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość postępowania oraz czas trwania postępowania administracyjnego, samo stwierdzenie bezczynności/przewlekłości postępowania nie stanowi wystarczającej rekompensaty i zadośćuczynienia za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania, które trwa już 4 lata i nie zmierza do jego zakończenia (brak prawomocnej decyzji administracyjnej po 4 latach);
2. art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. poprzez pominięcie i nieuwzględnienie całego okresu przewlekłego prowadzenia postępowania - nieuprawniona fragmentaryzacja postępowania administracyjnego, które trwa już 4 lata i nie zmierza do jego zakończenia.
II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
1. art. 149 § 1a p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj., brak podstawy prawnej do stwierdzenia, ze przewlekłość/bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa,
2. art. 149 § 2 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postaci nie przyznania od organu na rzecz skarżącego W.B. sumy pieniężnej, która zważywszy na rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość postępowania oraz czas trwania postępowania administracyjnego, samo stwierdzenie bezczynności/przewlekłości postępowania nie stanowi wystarczającej rekompensaty i zadośćuczynienia za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania, które trwa już 4 lata i nie zmierza do jego zakończenia (brak prawomocnej decyzji administracyjnej po 4 latach);
3. art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie tj. poprzez pominięcie i nieuwzględnienie całego okresu przewlekłego prowadzenia postępowania, które trwa już 4 lata i nie zmierza do jego zakończenia (brak prawomocnej decyzji administracyjnej po 4 latach- nieuprawniona fragmentaryzacja postępowania administracyjnego).
Mając powyższe na względzie Skarżący wniósł o :
1. uchylenie wyroku w zaskarżonej części, tj. odnośnie pkt. 2) pkt. 3) oraz odnośnie zakresu długości przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjno - sądowego trwającego 4 lata, a nie jak rażąco błędnie ustalił WSA w zaskarżonym wyroku jako 7 miesięcy (wniosek został złożony 4 lata temu, a nie jak rażąco błędnie stwierdził WSA jako 7 miesięcy). Wniosek Skarżącego jest z 19 czerwca 2020r. (doręczony w dniu 23.06.2020 r.),
2. przyznanie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 25 000,00 zł (dwadzieścia pięć tysięcy), która zważywszy na rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość postępowania oraz czas trwania postępowania administracyjnego, stanowi wystarczającą rekompensatę i zadośćuczynienie za dolegliwości związane z opieszałym i przewlekłym prowadzeniem postępowania, które trwa już 4 lata i nie zmierza do jego zakończenia (brak prawomocnej decyzji administracyjnej po 4 latach),
3. na podstawie art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także na podstawie orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (naprzemiennie: ETPC), zakazującego "fragmentaryzację" postępowania, o uwzględnienie długości przewlekle prowadzonego postępowania, licząc od dnia wszczęcia postępowania, tj. wniosek Skarżącego z 19 czerwca 2020 r. doręczony 23.06.2020 r. (w aktach sprawy) jako trwającego 4 lata i nie zakończonego prawomocnie postępowania (licząc do dnia rozpoznania niniejszej skargi) i na tej podstawie przyznać dla Skarżącego sumę pieniężną w wysokości 25 000,00 zł (dwadzieścia pięć tysięcy) złotych,
4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Skarżący wniósł również o uchylenie wyroku w części tj. odnośnie pkt 2 i pkt 3 oraz odnośnie zakresu długości przewlekłego prowadzenia postępowania i rozpoznanie skargi - na podstawie art. 188 p.p.s.a. :
Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.
Skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a., co obliguje Sąd kasacyjny do odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutów podniesionych w ramach drugiej podstawy kasacyjnej.
Sąd kasacyjny wyjaśnia na wstępie, że Skarżący w skardze wniesionej do Sądu pierwszej instancji zarzucał organowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd Wojewódzki, jak wynika zarówno z sentencji wyroku oraz z uzasadnienia uznał, że organ w rozpoznawanej sprawie dopuścił się bezczynności. Powyższe stanowisko Sądu pierwszej instancji nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, w konsekwencji pomimo powoływania się przez Skarżącego w skardze kasacyjnej zamiennie na pojęcia bezczynności i przewlekłości postępowania Sąd kasacyjny odnosić się będzie do przyjętego przez Sąd i niezakwestionowanego przez Skarżącego stanu bezczynności organu w rozpoznaniu odwołania.
Sąd Wojewódzki uznał, że stan bezczynności w rozpoznaniu odwołania przez organ trwał 7 miesięcy bowiem odwołanie wpłynęło do organu 23 marca 2023 r., termin do jego rozpoznania upływał 23 kwietnia, decyzja wydana została 23 listopada 2023 r.
Również i te ustalenia faktyczne nie zostały zakwestionowane przez Skarżącego, który ani w petitum skargi kasacyjnej ani nawet w jej uzasadnieniu nie przywołał żadnych zarzutów pozwalających na przyjęcie, że stanowisko Sądu Wojewódzkiego co do okresu trwania bezczynności było wadliwe. Zarzutem w rozumieniu art. 174 p.p.s.a. jest bowiem konkretny przepis prawa, który w ocenie skarżącego kasacyjnie został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Za zarzut nie można uznać przywoływania fragmentów stanowisk wyrażanych w toku innego postępowania sądowoadministracyjnego przez jedną ze stron i to w odniesieniu do stanu przewlekłości, która w niniejszej sprawie nie wystąpiła. Przywołany natomiast w punkcie II.3 petitum skargi kasacyjnej art. 149 § 2 p.p.s.a. upoważnia sąd do orzeczenia z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny lub przyznaniu od niego na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. Przepis ten nie dotyczy sposobu ustalania okresu trwania bezczynności organu. Zatem zarzut objęty punktem II.3 petitum skargi kasacyjnej uznać należało za niezasadny, zaś za podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku Sądu kasacyjny przyjmuje poczynione przez Sąd Wojewódzki ustalenia faktyczne co do okresu trwania bezczynności i jej przyczyn.
W zarzucie objętym punktem II.1 petitum skargi kasacyjnej Skarżący zarzuca sądowi niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1a p.p.s.a. na skutek przyjęcia, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia, że przewlekłość/bezczynności nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.
Zarzut ten uznać należy za zasadny, Sąd kasacyjny nie podziela bowiem stanowiska Sądu Wojewódzkiego w świetle którego zaistniała w sprawie bezczynność nie miała cech rażącego naruszenia prawa.
W zaskarżonym wyroku przedstawiona została wykładnia pojęcia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., zgodnie z którą za rażące naruszenie prawa uznaje się stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przekroczenie terminów załatwienia sprawy było znaczne i niezaprzeczalne, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Sąd Wojewódzki podkreślał również, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy zwłoka w załatwieniu sprawy jest znaczna i jest efektem działań (zaniechań) organów, które można zinterpretować jako unikanie podejmowania rozstrzygnięcia bądź lekceważenie praw stron domagających się czynności organu, które to czynności organ prowadzi w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych.
Dokonaną przez Sąd Wojewódzki wykładnię pojęcia rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd kasacyjny w pełni podziela.
Ustalając stan faktyczny sprawy Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że organ jako przyczynę wyjaśniającą swoją bezczynność przywoływał fakt przekazania akt sprawy sądowi i uznał, że okoliczność ta nie może usprawiedliwiać zwłoki organu w rozpoznaniu sprawy. Podkreślił, że zgodnie z zasadą szybkości postępowania organ powinien zabezpieczyć możliwość rozpoznania sprawy, sporządzając kserokopię lub wypożyczając akta. Sąd Wojewódzki dostrzegł, że organ z możliwości tych nie skorzystał, wykazując bierną postawę w rozpoznaniu odwołania. O wypożyczenie akt wystąpił dopiero 14 listopada 2023 r., a zatem po wniesieniu ponaglenia.
Odnosząc powyższe ustalenia faktyczne do przedstawionej przez Sąd Wojewódzki definicji rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. uznać należy, że zachowanie organu w niniejszej sprawie odpowiadało tej definicji. W niniejszej sprawie przekroczenie terminów było niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Było ono następstwem biernej postawy organu, którą można interpretować jako unikanie podjęcia rozstrzygnięcia.
Sąd kasacyjny podkreśla również, że jak wynika z akt sprawy ponaglenie wpłynęło do organu 9 listopada 2023 r., 14 listopada 2023 r. organ wystąpił do Starosty o przesłanie akt, które otrzymał 20 listopada 2023 r. i 23 listopada 2023 r. wydał decyzję. Zatem wbrew stanowisku wrażonemu w odpowiedzi na skargę nie można uznać, by przedmiotowa sprawa cechowała się znacznym stopniem skomplikowania oraz obiektywnymi trudnościami w zgromadzeniu materiału dowodowego.
Odnosząc się do zarzutu objętego punktem II.2 petitum skargi kasacyjnej w którym Skarżący kwestionuje nieprzyznanie mu od organu sumy pieniężnej wyjaśnić należy, że na obecnym etapie postępowanie ustosunkowanie się do niego jest przedwczesne. Sąd Wojewódzki oddalił skargę w zakresie przyznania sumy pieniężnej uznając, że czas trwania bezczynności nie uzasadnia jej przyznania. Nie można jednak pomijać okoliczności, że Sąd pierwszej instancji bezczynność tę uznał za mniemającą charakteru rażącego naruszenia prawa, którego to stanowiska Sąd kasacyjny nie podzielił.
Obligowało to Naczelny Sąd Administracyjny do zastosowania art. 185 § 1 p.p.s.a. i uchylenie wyroku w zaskarżonej części to jest w zakresie punktu II i III i przekazani a w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.
Niezasadne okazały się natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego, to jest 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Skoro Sąd pierwszej instancji uznał, że w sprawie zaistniała bezczynność w rozpoznaniu odwołania, której dopuścił się organ drugiej instancji, przy czym bezczynność ta trwała około siedmiu miesięcy i stanowisko to nie zostało podważone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego to jest art. 6 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności uzasadniane przewlekłością w prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym, trwającą w ocenie Skarżącego cztery lata uznać należało za oczywiście niezasadne i nieadekwatne do stanu faktycznego sprawy.
Rozpoznając ponownie sprawę, Sąd Wojewódzki zobowiązany będzie do ponownej oceny charakteru bezczynności przy uwzględnieniu wykładni i oceny prawnej dokonanej przez Sąd kasacyjny a w konsekwencji do ponownego odniesienia się do żądania przyznania sumy pieniężnej.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego od organu zwrot uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika ustanowionego po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji.
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, stąd też rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.