II OSK 3029/18

II OSK 3029/18 - Wyrok NSA
Data orzeczenia
2023-10-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2018-10-12
Sąd
Naczelny Sąd Administracyjny
Sędziowie
Mirosław Gdesz /sprawozdawca/
Zdzisław Kostka
Zofia Flasińska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne
Zabytki
Sygn. powiązane
VII SA/Wa 1735/17 - Wyrok WSA w Warszawie z 2018-05-23
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono bezskuteczność zaskarżonej czynności
Powołane przepisy
Dz.U. 2014 poz 1446
art. 22 ust. 5 pkt 3
Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
Dz.U. 2018 poz 1302
art. 3 par. 2 pkt 4
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA Nr 3/2024, poz. 34
Tezy
Ujęcie nieruchomości w gmiennej ewidencji zabytków jest czynnością z zakresu administracji poblicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 par. 2 pkt 4 Ppsa.
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Zofia Flasińska, Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia WSA (del.) Mirosław Gdesz (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Inesa Wyrębkowska, po rozpoznaniu w dniu 18 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Syndyka Masy Upadłości [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1735/17 w sprawie ze skargi Syndyka Masy Upadłości [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością sp. k. w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w Warszawie na czynność Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków 1. uchyla zaskarżony wyrok i stwierdza bezskuteczność czynności Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy w przedmiocie ujęcia obiektu pod nazwą "[...]" przy ul. [...] w Warszawie w gminnej ewidencji zabytków, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 1735/17 oddalił skargę Syndyka Masy Upadłości [...] sp. z o.o. spółka komandytowa w upadłości likwidacyjnej z siedzibą w Warszawie (dalej skarżący) na zarządzenie Prezydenta m.st. Warszawy z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zmiany w ewidencji zabytków Miasta Stołecznego Warszawy, w części dotyczącej ujęcia w załączniku do Zarządzenia (pod pozycją wpisu nr [...]) – obiektu przy pod nazwą "[...]" przy ul. [...] w Warszawie.
Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:
1.2. Skarżący wniósł skargę na ww. czynność prezydenta m. st. Warszawy zarzucając naruszenie: art. 22 ust. 5 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm., dalej: uozoz) w zw. z art. 3 ust. 1 uozoz w zw. z art. 2 Konstytucji RP; art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zw. z § 18 Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661; dalej rozporządzenie).
W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że wiadomość o włączeniu budynku przy ul. [...] w Warszawie do gminnej ewidencji zabytków powziął [...] kwietnia 2017 r. Spółka będąca użytkownikiem wieczystym gruntu położonego przy ul. [...] w Warszawie oraz właścicielem budynku dawnego "[...]" (stanowiącego odrębną nieruchomość) posadowionego na wskazanej nieruchomości pismem z 12 maja 2017 r. wezwała Prezydenta m. st. Warszawy do usunięcia naruszenia prawa poprzez usunięcie przedmiotowej nieruchomości z gminnej ewidencji zabytków. Prezydent m. st. Warszawy nie odpowiedział na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
1.3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
1.4. Sąd Wojewódzki wyrokiem z 23 maja 2018 r. oddalił ww. skargę spółki uznając, że zarządzenie nie jest dotknięte istotnymi naruszeniami, które uzasadniałyby stwierdzenie jego nieważności. Sąd uznał, że działania organu nie można uznać za dowolne, a jego wyjaśnienia są przekonujące. Zdaniem Sądu nie mógł odnieść również skutku zarzut naruszenia zasady demokratycznego państwa prawnego, gwarantującej prawo obywateli do rzetelnego i merytorycznego rozpatrzenia ich sprawy, sformułowany jako naruszenie art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W ocenie Sądu sprawa została przez organ rozpoznana rzetelnie. Jednocześnie zwrócono uwagę, że wynikające z wpisu nieruchomości do ewidencji zabytków ograniczenie swobody korzystania z nieruchomości są ograniczeniami ustawowymi, a więc przewidzianymi przez Konstytucję. Ponadto wpis do gminnej ewidencji zabytków stanowi najsłabszą formę ochrony i najmniejszy sposób ingerencji w prawo własności.
2. Skarżący wniósł od tego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparto na naruszeniu:
1) przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: Ppsa) poprzez sporządzenie uzasadnienia, które - mimo wymogu zawartego w tym przepisie - nie zawiera rzetelnego wyjaśnienia przyjętej podstawy prawnej;
2) przepisów prawa materialnego:
a) art. 22 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 1 uozoz poprzez przyjęcie, że zostały spełnione wszystkie warunki przewidziane w powołanych przepisach, pozwalające na ujęcie w gminnej ewidencji zabytków budynku "[...]" przy ul. [...] w Warszawie;
b) art. 3 pkt 1 uozoz poprzez przyjęcie, że budynek "[...]" w całości spełnia przesłanki uznania go za zabytek.
W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.
3. Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na toczące się w Trybunale Konstytucyjnym postępowanie w sprawie o sygn. P 12/18 zainicjowane pytaniem prawnym Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowieniem z 13 lipca 2021 r. zawiesił postępowanie kasacyjne.
4. Postanowieniem z 26 maja 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął zawieszone postępowanie w oparciu o art. 128 § 1 pkt 4 Ppsa z uwagi na okoliczność, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 11 maja 2023 r. sygn. P 12/18 rozstrzygnął zadane pytanie prawne, tym samym ustała przyczyna uzasadniająca zawieszenia niniejszego postępowania.
5. Skarżący w pismach procesowych z 16 sierpnia 2023 r. uzupełnił uzasadnienie podstaw kasacyjnych oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy urbanistycznej.
6. Organ na rozprawie w dniu 18 października 2023 r. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej powołując się na opinię prawną prof. H. I. złożoną do akt sprawy II OSK 1765/17.
7. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
7.1. Skarga kasacyjna jest zasadna.
7.2. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 Ppsa, lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa (postanowienia NSA z 20 maja 2020 r. sygn. akt II OSK 753/20, z 18 maja 2021 r. sygn. akt II OZ 218/21). Ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków rozstrzyga o podporządkowaniu indywidualnej nieruchomości pod obowiązki określone w uozoz, jednak sama treść obowiązku jest określona w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nadto czynność ta ma charakter publicznoprawny i będąc skierowana do indywidualnego podmiotu dotyczy jego obowiązków wynikających z przepisów prawa. Przy tym należy zaznaczyć, że wniesienie skargi na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 Ppsa z uchybieniem terminu nie powoduje bezwzględnego obowiązku jej odrzucenia przez Sąd I instancji. Ustawodawca w art. 53 § 2 Ppsa przyznał sądowi kompetencję do rozpoznania skargi, jeżeli uchybienie terminu do jej wniesienia nastąpiło bez winy skarżącego.
7.3. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną miał na uwadze wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18, w którym Trybunał stwierdził, że art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz w zakresie, w jakim ogranicza prawo własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielowi gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, jest niezgodny z art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W uzasadnieniu przywołanego wyroku Trybunał stwierdził wyraźnie, że osłabienie ochrony własności, przez wyłączenie udziału właściciela w postępowaniu skutkującym wpisem nieruchomości do gminnej ewidencji zabytków, nie służy realizacji żadnych konstytucyjnie określonych wartości. Sytuacja, w której właściciel dowiadując się, że należąca do niego nieruchomość ma zostać wpisana do gminnej ewidencji zabytków, nie ma możliwości zajęcia stanowiska w postępowaniu administracyjnym oraz zakwestionowania działań podejmowanych przez organ administracji gminnej w porozumieniu z konserwatorem uznana została za niezgodną z fundamentami demokratycznego państwa prawnego, do których należy możliwość obrony oraz ochrony swoich dóbr. W ocenie Trybunału postępowanie w przedmiocie wpisu do gminnej ewidencji zabytków powinno zostać oparte na możliwie jak najpełniejszych i najbardziej precyzyjnych kryteriach, wykluczających arbitralne działanie organu.
7.4. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że choć co podkreśla organ odwołując się do opinii prawnej – ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma charakter zakresowy, w konsekwencji czego uznany za niekonstytucyjny przepis w określonym w tym orzeczeniu zakresie nie został w dosłownym sensie derogowany z systemu prawnego, to w niniejszej sprawie konieczne jest dokonanie wykładni art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz z uwzględnieniem tego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok zakresowy powoduje, że usuwane jest z systemu prawnego jego niekonstytucyjne rozumienie (zob. Roman Hauser, Janusz Trzciński "Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego", Lexis Nexis, Warszawa 2008, s.42, J. Trzciński, Rozdział 9 Wokół art. 190 ust. 4 Konstytucji, Wybrane Zagadnienia, [w:] Bezpośrednie stosowanie Konstytucji przez sądy administracyjne, Warszawa 2023).
7.5. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 11 maja 2023 r. sygn. akt P 12/18 usunął zatem z obrotu prawnego niekonstytucyjne rozumienie art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz, co oznacza, że Sąd musi tę okoliczność brać pod uwagę i zastosować ww. wyrok jako formę stosowania Konstytucji. Musi to skutkować stwierdzeniem, że Prezydent m. st. Warszawy dokonując zaskarżonej czynności zastosował wadliwą (niekonstytucyjną) procedurę, która uniemożliwiła czynny udział strony skarżącej. W wyniku zastosowanej procedury sprzecznej z Konstytucją RP - właściciel ww. budynku (użytkownik wieczysty gruntu) nie mógł zakwestionować przyjętych przez organ ustaleń, formułować wniosków dowodowych, czy w inny sposób bronić się przed organem przed ograniczeniem prawa własności. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał za konieczne uwzględnienie skargi kasacyjnej z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia art. 22 ust. 5 pkt 3 uozoz. Przy tym w świetle zaistnienia uchybień natury procesowej dotyczących postępowania w przedmiocie wpisu do ewidencji, samo przesądzenie istnienia walorów zabytkowych nieruchomości na tym etapie postępowania nie stanowiło przedmiotu oceny Sądu. W związku powyższym przeprowadzenie dowodu z ekspertyzy urbanistycznej jest bezprzedmiotowe.
7.6. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy tj. oceny legalności czynności organ według stanu prawnego i faktycznego na dzień jej podjęcia tj. [...] kwietnia 2017 r. nie ma znaczenia późniejsze wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków na podstawie prawomocnej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] sierpnia 2019 r. znak: [...].
7.7. Wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę oraz w oparciu o art. 146 § 1 Ppsa orzekł o bezskuteczności zaskarżonej czynności Prezydenta m. st. Warszawy. Na podstawie art. 207 § 2 i art. 206 Ppsa odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.